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积极探索“四化”党建工作模式——江阴市农民集中居住区党建工作的调查与思考
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农民集中居住区建设研究报告
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信息来源：市委政研室
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　　益阳市委政研室调研组
　　推进农民集中居住区建设，对于促进城乡统筹发展、缓解土地资源紧缺的制约、提高农民生活质量水平有着重要意义。当前，益阳正处于加快城乡统筹发展的重要时期，只有把农民集中居住区建设作为城乡统筹发展的重要突破口，才能加快推进新型城镇化进程，促进城乡一体化发展。
　　一、农民集中居住区概述&
　　（一）推进农民集中居住区建设合乎发展趋势
　　推进农民集中居住区建设是促进农村人口空间集聚的重要途径，是欠发达地区“低成本”、“渐进式”统筹城乡发展的必然选择，顺应了城乡一体化发展趋势，意义重大。一是农民集中居住腾出了大量农村住宅建设用地，促进了土地资源的集约利用；二是增加集居区人口密度，有效聚集人气和创造商机，促进了服务业发展；三是有利于提高公共产品配置效率，为公共服务加快向农村覆盖创造条件。专家学者认为，当前和今后一个时期城乡统筹的重点是增加农村公共产品的有效供给。而对于我们益阳这样的欠发达地区来说，增加公共产品的供给固然重要，而更为重要的，是要切实提高公共产品特别是公共设施的配置效率。要提高配置效率，关键是人口集聚，通过推进农民集中居住区建设，以人口的相对集中去主动对接公共产品向农村的延伸和覆盖，从而加快城乡一体化发展进程。
　　（二）推进农民集中居住区建设符合政策导向
　　从国家层面来看，中央关于小城镇建设的政策有利于推进农民集中居住区建设。《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发【2010】1号）第23条明确提出：深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”；“大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”；“完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展”；“提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”等等。以上政策从制度安排、配套政策、经济发展等方面支持小城镇建设，最直接的效应是推动小城镇快速发展，间接的效应是既为农民集中居住区建设提供政策导向，也为加快农民集中居住区建设提供经济支撑。
　　从省级层面来看，湖南省在作出关于加快城镇建设政策安排的基础上，对推进农民适度集中居住提出了明确要求。《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度& 加快现代农业建设步伐的意见》（湘发【2010】1号）第19条明确提出，“着力抓好县城和中心镇扩容提质，加快制定乡镇规划，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”。在此基础上，《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加快新型城镇化& 推进城乡一体化的意见》（湘发【2012】6号）第10条提出统筹城乡住房建设，要求“积极推进农村住房建设和危房改造，力争“十二五”期间，每年改善5万-10万户农村住房困难家庭的住房条件”，“把农村住房建设和改造与旧村改造、农村土地综合整治、迁村并点相结合，实行统一规划，集中安置，因地制宜推进农村新型社区，重点抓好100户以上农村新型社区的基础设施建设和公共服务产品供给”；在第24条则明确提出，“通过政策引导，鼓励有条件的地方开展农民适度集中连片建房”。由此可见，湖南省委、省政府在加快城乡统筹发展过程中，积极鼓励支持有条件的地方开展农民适度集中居住区建设。
　　（三）农民集中居住区建设典型模式比较
　　1．人民公社模式：本质上是平均主义基础上的城乡分割模式。新中国历史上大规模的农民集中居住发生在1958年-1984年的人民公社时期。人民公社建立在公有制经济基础上，实行集体生活，集体劳动，生产资料公有，按劳分配，禁止各种私有制形式的二、三产业。这种人民公社模式下的农民集中是一种平等但贫穷的集中，其结果是加剧了城乡的分割。
　　2．德国巴伐利亚模式：本质上是城乡等值化模式。巴伐利亚州以其城乡等值化理论，开辟了在农村创造与城市等值的生产生活条件，让农业、农村、农民就地获得均衡发展的独特道路，成为欧盟“现代化田园”建设和解决“三农”问题的一个典型。这种模式，在规划方面，按照功能定位对全村进行规划，通过“土地整理”项目实现同类功能土地连片；在建筑风格方面，保留村庄传统的基础上形成村庄特色；在公共设施配套方面，通过“村庄革新”项目，建立村庄医疗卫生、教育、文化娱乐等公共服务体系，使农村基本达到了生活条件、生活质量与“城市不同类但等值”的目标；在村庄规划和具体实施方面，依靠村民参与，以全体居民和经营者的参与来强化“自下而上”的参与过程以及赋予村民更多的责任，制定符合人们的愿望的完整的、综合的农村发展方案和规划，从而获得最大范围的支持。
　　3．武汉东西湖区石榴红村模式：本质上是原址原规模的整建模式。这种模式有三个特点：一是统一整建。在原村基础上采用原址、原规模、原风格进行统一整建，没有大规模拆迁，尊重并保留了农民就近生产的传统方式，在对房屋外观统一改造的基础上，进一步完善基础设施。二是留住文化。坚持保护与改善乡村文化，保留浓郁的乡村特色。三是注重环保。重点完善了生态污水处理系统、秸秆生物质气化系统、太阳能利用系统、垃圾循环处理系统、有机高效农业产业系统及农村社区管理服务体系6项系统，形成有利于资源节约和环境保护的农村建设体制。
　　4．成都模式：本质上是着眼于城乡一体化发展的就地城镇化模式。这种模式的主要做法有三点：一是以“三个集中”为根本方法带动农民集中居住。“三个集中”是指工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。其中，通过农民向城镇集中有序推进城镇化，从而加快带动农民集中居住步伐。二是以鼓励引导农民向城镇和新型社区集中为主线推动农民集中居住。成都大力加强城市、重点镇和新型农村社区建设，规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系。同步实施标准化公共服务和社会管理设施建设，将政府便民服务和社会管理硬件配套和软件建设延伸到每个村社。三是形成了若干促进农民集中居住的具体模式。成都在统筹城乡发展实践中探索出了城镇发展带动型、移民安置型、农业园区催生型、灾后重建型、乡村旅游发展型等五种促进农民适度集中居住的具体模式。
　　5．各种模式的利弊分析及有益启示
　　（1）利弊分析。人民公社模式，其有利之处是实现了公社内居住的平等；最大的弊端是极大地强化了“城乡差别”。这种居住形态建立在生产力落后、普遍贫穷的基础上。德国巴伐利亚模式，是一种比较成熟的推进农民集中居住区建设模式。之所以这么评价，是因为这种模式有效地统筹了生产与生活关系，“在农村创造了与城市等值”的生产生活条件，让农业、农村、农民获得均衡发展。武汉东西湖区石榴红村模式，其有利之处是在乡土文化的保护和循环经济方面做得出色，其不足之处是缺少前瞻性。成都模式，符合我国现阶段农村生产力发展特点的、比较成熟的农民集中居住区建设模式，充分体现了统筹城乡发展的本质内涵，即城市要发展，农村也要发展，更重要的是让农村有更快的发展，最终实现城乡协调发展的目标。
　　（2）有益启示。主要有五点启示：一是深入研究农村发展实际，准确把握发展规律，加大改革创新力度，通过注重近期效益来增强改革的近期利益驱动，通过注重长远效益来确保改革的持久性和根本性。二是把尊重农民意愿、发挥农民主体作用作为推动农民集中居住区建设的先决条件。三是把强化组织领导、发挥政府引导作用作为推动农民集中居住区建设的关键环节。四是把坚持市场运作、发挥市场机制作用作为推动农民集中居住区建设的重要手段。五是要把解决后顾之忧、发挥产业带动作用作为推动农民集中居住区建设的有力保障。
　　（三）推进农民集中居住区建设共性问题分析
　　农民集中居住区建设是一个复杂的系统工程，面广量大，在推进过程中既面临着许多迫切需要解决的现实难题，也遇到许多全局性、深层次问题。主要存在五个方面的共性问题：
　　1．思想认识难于统一。推进农民集中居住区建设是一项利国利民的实事工程。但基层干部群众对目前要不要建设、以什么力度推进等问题还存在分歧，不少人持等待观望心态。有的认为农村绝大多数农户已建楼房，再搞集居点建设没有必要；有的认为农民集中居住不利于农户就近种植和发展养殖业，不太切合实际，脱离了目前的发展阶段；有的认为集中居住区建设投入多、矛盾多、争论多，产生畏难情绪。
　　2．规划设计不够科学。部分农民集中居住区规划设计不够科学，没有对农民集中居住区进行系统、全面的规划。特别是规划对公共环境、基础设施、配套项目、交通条件等没有系统考虑，有的排污、排水系统不够完善；有的没有文化、体育、医疗、购物、休闲、照明、公厕等基本配套设施；有的只是一个关于拆迁安置建设的规划，规划缺乏前瞻性和整体性，并非真正意义上的农民集中居住区建设。
　　3．用地安排面临困难。当前，建设用地是制约农民集中居住区建设的一大瓶颈。一是规划脱节。农民集中居住区建设涉及镇村布局规划和乡镇土地利用总体规划，而目前大部分乡镇土地利用总体规划年久未能修编，与镇村布局规划严重脱节。二是指标紧张。在我国，所有建设用地均纳入地方年度用地计划。根据这一政策规定，农民集中居住区建设用地势必与乡镇经济社会事业发展特别是园区建设争挤用地指标，带来用地指标约束。三是审批困难。目前不少地方的农民集中居住区建设，没有合法的审批手续，甚至未取得规划审批。
　　4．资金筹措压力较大。由于大多数乡镇财政乏力、村级经济较为薄弱，可用资金较少，加上多元化筹资渠道尚未形成，从而给进入集中居住区的农户带来较大的自筹资金压力，农民集中居住区建设资金十分困难。既便是通过农民自筹解决了农民集中居住区主体工程建设资金，但道路、供水、排水、供电、电信等基础设施配套建设资金需求大，通过涉农资金的整合解决部分资金，可资金缺口仍然很大，使得基础设施配套不到位，社会服务功能不健全，必将严重削弱农民集中居住的吸引力。
　　5．管理服务有待加强。农民集中居住区建起来之后，关键要抓好管理服务。而目前管理服务还存在三大问题：一是硬件不硬，由于重视不够，不少地方存在重城轻镇、重镇轻村的情况，农村居住和环境状况明显落后于农村经济发展，农民集中居住区的基础设施等硬件建设水平较低；二是管理不优，由于镇村管理普遍存在经费不够、力量不足、队伍不稳等问题，使得集中居住区卫生、安全等环境状况不优。三是社会保障不到位，农民集中居住后的居住成本大大提高，相应地，就业、养老和医疗等方面的社会保障不到位成为了农民集中居住的一大难题。
　　二、益阳市推进农民集中居住区建设的基本情况
　　（一）主要特点
　　从总体来看，益阳市对推进农民集中居住区建设进行了总体部署，具有思路清晰、启动迅速、模式多样等特点。
　　1．思路清晰。各区县（市）充分利用各种资源，积极创新农民集中居住区建设工作思路。一是坚持规划先行。各区县（市）都按照“一次规划、分步实施”的原则，重视做好镇村布局规划和集中居住点规划编制工作。二是突出示范带动。在集中居住点建设起步阶段，各区县（市）重视典型引路，采取试点带动的做法推动农民集中居住区建设。目前，全市确定的12个农民集中居住试点区工程进展顺利。三是注重政策引领。一些区县（市）贴和乡镇政府出台了相应的激励政策。市财政先期解决资金500万元用于沅江草尾镇新安村集中居住区建设；赫山区财政先期解决230万元用于八字哨复兴村安置居住区建设；大通湖北洲子镇明确补贴政策，对村民拆房建房的，以一基一户、面积90-120平方米为标准，每户按新建面积补贴2.6-3.5万元，等等。
　　2．启动迅速。各区县（市）大胆探索实践，迅速启动农民集中居住区建设试点工作。沅江市草尾镇新安村农民安置点有6栋住房在建，预计年底完成建设任务；正在抓紧制定三眼塘镇、阳罗洲镇等农民集中居住区规划编制。赫山区已启动八字哨镇复兴安置区和笔架山凤凰湖集中居住区建设，其中八字哨镇已完成一期、二期工程，入住农户234户。资阳区在沙头镇开展集中居住区建设试点，其中海南塘居住区已完成场地平整、水电路等“三通一平”工作。高新区在桃益路清溪小区实行农村集中居住试点，已完成小区修建性详细规划编制和场地平整。南县准备以县城为中心、11个乡镇集镇为节点，在道路交汇处、桥头堡、几村交界处规划60个左右的集中居住区，其中茅草街镇接龙村农村集中居住区已进入施工阶段。大通湖区已完成金盆镇王家坝村、河坝镇王业村农村、北洲子镇大湾村农村集中居住区的规划和柳杨村棚户区改造项目的详规，目前均已进入施工阶段；其中北洲子镇大湾村新建2栋住宅已经交付到农民手中。桃江县已完成沾溪镇农民集中居住区、株木潭镇算盘州农村集中居住区修建性详细规划，两个农民集中居住区均已动工建设；其中沾溪镇白沙洲核电项目拆迁安置区规划集中居住600户，目前已经入住358户。安化县今年计划完成10个农民集中居住区建设规划，已完成县城南区南田新村、仙溪镇大桥村海螺项目安置区、清塘镇韭菜坪村等农民集中居住区的规划。
　　3．模式多样。各区县（市）根据各自实际情况，因地制宜，大胆探索农民集中居住区建设的具体模式。一是城镇发展拉动模式。主要出现在经济比较发达的益阳中心城区近郊或各县城边缘，其形成路径是，大力推进城市和城镇、集镇发展，将大量农村人口吸引定居到集中居住区。典型代表是高新区的“前居后园”模式和各地的征地拆迁模式。二是土地信托流转带动模式。主要出现在土地信托流转取得较大成效的地方，当地通过土地信托流转促进现代农业发展，增加农民收入，在现代农业示范园、种养殖基地、观光农业园等周边，积极推进农民集中居住区建设。典型代表是沅江草尾镇新安村集中居住区建设模式。三是移民安置推动模式。主要是利用大型工程建设特别是库区移民搬迁项目、水利设施项目、旅游开发项目、生态保护建设项目等搬迁契机和补偿资金，将需搬迁安置的农民移民集中到规划居住点。这种模式主要集中在安化县，典型代表是安化古楼乡年鱼村移民避险集中安置区建设模式。四是乡村旅游驱动模式。各区县（市）沿干线公路以及城市郊区等区域，营造以观光、休闲、体验为主的“农家乐”乡村旅游业态，在此基础上形成“统规自建”农民集中居住区建设模式。典型代表是高新区“山乡巨变第一村”和赫山区仙峰岭花乡农家乐。
　　（二）主要成效
　　益阳市农民集中居住区建设尽管处在起步阶段，但从试点情况看，推进农民集中居住区建设取得了初步成效，收到了“减法”、“加法”和“乘法”三个效应。
　　1．“减法”效应。以沅江草尾镇新安村农民集中居住点为例，据项目设计单位湖南城市学院规划设计院分析，该居住点第一期工程261户，可以节省1/3以上的宅基地，可以节省2/3以上的公路、供水、供电、环卫、绿化等基础设施建设投资。
　　2．“加法”效应。一方面，增加耕地。通过农民集中居住区建设，减少了户均公共设施用地面积，将多余的宅基地复耕，扩大耕地面积。以沅江草尾镇为例，据该镇国土所统计分析：全镇20世纪80年代初建的未修整平房6622栋、危房、空房、留守房合计为5660栋，如果按10年规划完成上述4项房屋改造、每年集中居住1230户的进度计算，则平均每年可增加政府支持的增减挂钩指标540亩、净增耕地950亩、增加高效耕地1320亩，10年后全镇可净增耕地9500亩、增加高效耕地13200亩。另一方面，加快农村公共设施建设。通过农民集中居住区建设，可以加快建设教育、医疗卫生、文化娱乐、体育健身、民俗场所等公共服务体系，改善农村居住条件。
　　3．“乘法”效应。一是通过农民集中居住区建设，合理设计房屋、完善公共基础设施和公共服务体系，从而实现房屋的保值增值。二是通过农民集中居住区建设，注重科学规划，对农村生态环境进行综合治理，从而加快建设布局合理、特色鲜明、生态优美的农村。三是通过农民集中居住区建设，对农村各种要素重新捆绑，提升要素的社会化程度，喷发出解构“二元体制”的生产力能量，推动形成规模化的农业生产经营形式，从而加快推进现代高效农业发展。四是通过农民集中居住区建设，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务设施向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，推进城乡公共服务均等化，从根本上改善农村环境面貌，提高农民的素质与职业化程度，提升农村精神文明水平和农民生活的幸福指数。
　　（三）瓶颈制约
　　当前，益阳市农民集中居住区建设同样面临共性问题，其瓶颈制约突出表现在以下三个方面：
　　1．政策瓶颈。一方面，相关政策不配套，推进农民集中居住区建设涉及土地、财税、项目审批、社会保障和产权制度等方面城乡配套改革问题，存在诸多政策障碍。另一方面，政策与现实需要不相符，目前大部分涉农项目资金政策是针对农户散居状况制定的，在农民集中居住区建设中整合涉农项目资金难度较大，难以形成政策合力。
　　2．体制瓶颈。主要是指推进农民集中居住区建设的体制尚未理顺，工作合力尚未形成。农民集中居住区建设是一项庞大而具体的工程，涉及经济社会各个领域的方方面面，需要建立统一、协调、灵活的组织管理体制和工作机制。目前，农民集中居住区建设所涉及的国土、规划、建设、农业、交通、环保、卫生、教育、文化、供电、通信等部门之间还没有建立起顺畅的、规范的、经常的联系制度，存在多头管理、推诿扯皮甚至“部门争利”等现象，难以形成推进合力，影响了农民集中居住区建设。
　　3．资金瓶颈。各区县（市）农民集中居住试点建设资金不足，特别是配套资金缺口较大。据调查测算，对于规模200户左右的农民集中居住点，土地征用、排污管网、区内道路、环境绿化等基础设施配套费用，平均每户需投入8万元左右，而目前通过整合涉农项目资金以及财政进行补助大概可以解决2万元左右的资金，资金缺口还是相当大。
　　三、关于进一步推进益阳市推进农民集中居住区建设的建议
　　（一）要提高思想认识
　　全市上下要进一步统一思想认识，充分认识到推进农民集中居住区建设是符合社会进步潮流的科学选择，是加快农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进；要正确认识农民集中居住区建设不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集中居住是一个渐进的、较长的过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，顺势而为，合力攻坚。
　　（二）要增强推进动力
　　农民集中居住区建设是政府引导推动与农民自发参与“上下互动”作用下开展的农村建设行为，要增强推动力量。一是要提高规划引导力。农民集中居住区建设规划要与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划等相衔接；要立足现状，着眼未来，科学处理好远期与近期、经济发展和环境保护、生产与生活等方面的关系，以规划的科学性、前瞻性、民主性引导农民集中居住区建设。二是要提高环境吸引力。从实地调查看，农民对集中居住区建设重点关注的是公共设施的配套、完善以及居住环境的优美程度。因此，在推进农民集中居住区建设过程中一定要优先考虑公共设施的配套和完善以及居住环境的美化，以此提高农民参与建设的积极性。三是要提高经济支撑力。推进农民集中居住区建设深层次的动力在于发展经济。要加快农村土地信托流转步伐，推动农业规模经营，促进农村经济结构调整升级，大力发展现代农业，为农民集中居住区建设的提供强大的经济支撑。四是要提高市场推动力。农民集中居住区建设需要大量的资金投入，但目前益阳的地方财政实力有限，不可能都由政府财政承担。要适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制筹集资金，为农民集中居住区建设提供充足的资金支持。
　　（三）要坚持有序推进
　　农民集中居住区建设是一项长期工程，不可能一蹴而就。要坚持从实际出发，因地制宜，分步实施，有序推进。
　　1．分步实施。根据益阳市统筹城乡发展的总体工作思路，建议推进农民集中居住区建设分三步走：一是试点先行。按照湖区、丘陵区、山区三个地域范围开展试点工作，到2013年，每个区县（市）要形成1个或1个以上农民集中居住区建设试点。二是推广试点。到2016年，每个区县（市）建成2个以上农民集中居住区，并形成设施配套、功能完善、管理规范、服务到位的农村新型社区。三是全面铺开。从2017年开始，将农民集中居住区建设在全市全面铺开。
　　2．层级推进。推动农民集中居住区建设，其目标指向应当是，在打造一批农民集中居住区的同时，加快农民向城镇转移、向中心村集中的步伐，最终构建起以城市为中心、小城镇为骨干、集中居住区为节点的城乡一体化新格局。根据集中的规模大小，农民集中居住有三个层级，第一个层级为村内集中、第二个层级为跨村集中、第三个层级为城镇集中。要从集中区个数、集中户数等方面加强引导，确保三个层级的农民集中居住区建设有序、稳步推进。（见下表。）
　　集中区个数
　　集中户数
　　村内集中
　　视村的大小确定1-2个集中居住区
　　每个集中居住区集中户数不超过200户
　　跨村集中
　　相关邻村确定1个集中居住区
　　每个集中居住区集中户数控制在600-800户
　　城镇集中
　　①按小城镇发展政策予以建设；②结合益阳实际，制定鼓励土地全部按土地信托流转方式流转出去的农民集中到城镇居住的相关政策。
　　3．规范程序。推进农民集中居住区建设要规范程序，其简易流程可设计如下：
　　（四）要创新建设模式
　　在全国各地开展的农民集中居住区建设的探索实践中，已经形成了许多种模式，包括城镇发展拉动模式、土地信托流转带动模式、移民安置推动模式、乡村旅游驱动模式、项目工程建设模式、园区辐射模式、土地整理催生模式、灾后重建模式、自然居民集中点改造升级模式等等。对于这些模式，我们不能生搬硬套，必须结合实际，在借鉴的基础上不断创新模式。创新农民集中居住区建设模式，要把握三个要点：
　　1．清晰的推进主线。创新农民集中居住区建设模式，首先要根据当地的经济社会发展水平、自然条件以及所面临的发展机遇等实际情况，明确一条推进主线，或以城镇发展为依托，或以交通建设为布局，或以产业发展为支撑，或以园区拓展为纽带，或以项目工程为平台，从而加快推进农民集中居住区建设步伐。在明确推进主线的同时，要正确把握三个关系：一是要正确处理好农民集中居住区建设与地区发展的关系，做到从战略高度去把握、顺应当地发展的内在规律，以此强化农民集中居住区建设；二是要正确处理好农民集中居住区建设与小城镇发展的关系，做到规划有机衔接，发展协同推进；三是要正确处理好农民集中居住区建设与产业结构调整升级的关系，做到农民集中居住区建设与产业发展布局有机融合。
　　2．多元的开发方式。农民集中居住区建设方式呈现多样性，比如统规统建、统规联（自）建和多方共建（包括镇村共建、村企援建、村村联建等）。各地要根据自身实际，不断创新农民集中居住区建设的开发方式。具体来说，主要有以下几种开发方式：一是政府主导开发型，就是“以政府直接投资为主导” 建设农民集中居住区；二是公私合作开发型，就是以“政府+开发公司”的形式建设农民集中居住区；三是多企联合开发型，在政府的引导下，建立“企业+企业”联合会，合作开发建设农民集中居住区；四是要素互动开发型，运用“要素1+要素2+要素 3”叠加效应，将土地、基础设施、经营性门面等要素互动开发，使资源利用最大化，从而加快推进农民集中居住区建设。
　　3．较高的建设标准。在建设农民集中居住区过程中，要坚持较高的建设标准：一是设计标准，要求将城市设计理念渗透到农民集中居住区建设的各个层面、各个环节；二是功能标准，要求根据现代农民家庭人口结构小型化、年龄结构老龄化、需求结构多样化等特点，注重拓展住宅功能，强化居住环境整体功能，使集中居住区成为理想家园；三是技术标准，一方面要实行集约化开发，避免重复投资和建设，合理配置资源；另一方面要鼓励技术创新，重视技术推广，大力推广新材料、新技术、新设备、新工艺，提高农民集中居住区建设的整体水平。
　　（五）要解决难点问题
　　推进农民集中居住区建设面临的难题比较多。各级各部门要针对难题加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。
　　1．解决好“用地怎么安排”的问题。要认真研究国家相关政策，在政策允许的情况下，探索通过多种途径解决农民集中居住区建设用地。第一种途径：农民集中居住区建设用地指标原则上从城乡建设用地增减挂钩项目的净增耕地指标中解决，定向转换到农民集中居住点，其用地属于集体用地性质。第二种途径：先将农民集中居住用地征为国有，然后进行行政划拨。第三种途径：积极向上争取用地指标。根据益阳实际，应当大力推广“第一种途径”，合理而又快捷地解决农民集中居住区建设“用地难”问题。
　　2．解决好“钱从哪里来”的问题。要积极探索建立农民集中居住区建设多元投入机制，以创新的思路和方法多渠道筹集建设资金。一是各区县（市）、乡镇政府要多方筹措建设资金，切实增加对农民集中居住区建设的有效投入。特别是要整合农村房屋改造、用水、电力、绿化、基层组织建设、文化惠民工程建设等涉农项目资金，用于农民集中居住点公共体系建设。二是在对农民宅基地和农村建设用地进行确权登记的基础上，通过集中居住节约出大量的集体建设用地，再通过城乡建设用地增减挂钩机制，经土地交易所等平台实现指标交易，从而获得“级差地租”收益，最后将收益主要用于农民集中居住区建设。三是农民自筹资金，支付房屋建设成本。四是通过对农村建设用地产权确权颁证，开展住房联建，运用土地优惠、税收倾斜、财政贴息、信贷支持等杠杆，将农民集中居住区基础设施建设引向市场，吸引和鼓励各类社会资金投入农民集中居住区内的配套设施建设和新型社区建设。
　　3．解决好“人往哪里去”的问题。妥善解决农民集中居住区农民的就业问题，是推进城乡一体化必须解决的重大问题。解决好农民集中居住后“人住哪里去”的问题，总体思路就是：通过强化“三个依托”、搭建“一个平台”来培养职业化农民，合理引导农民灵活就业。一是依托现代农业的加快发展来推动农民就业。要大力推广农村土地信托流转，全面激活土地、资本、技术、劳动力等要素，加快现代农业发展步伐，从而减少农民对土地的依附，把农民从土地上解放出来，推动农民进城、进企，让更多的农民成为产业工人或是服务业人员。二是依托服务业的加快发展来推动农民就业。要在农民集中居住区内大力发展服务业，以便解决部分农民的就业；与此同时，各地要大力发展第三产业，创造更多的就业机会，为农民提供更多的就业岗位。三是依托“两个体系”的不断完善来推动农民就业。就益阳来说，要大力实施工业强市战略，加快推进新型工业化和新型城镇化，依托园区体系和城镇体系来推动农民就业。要进一步加强园区体系建设，大力推进益阳国家高新区和6个省级工业园区、2个市级园区和36个乡镇工业小区建设，提升产业承载、产业服务功能，辐射带动全市各乡镇的发展，推动农民就近转移就业。要进一步加强城镇体系建设，中心城区要加快扩容提质步伐；县城要重视开辟城镇新区，拓展发展空间，提升集聚和带动功能；要根据发展基础、资源禀赋和人文特色，建设一批品质高雅、功能多样、特色鲜明的精品小城镇，加快人口集聚，加强对农民的吸纳，构建新型农村人口空间布局。四是搭建农民就业服务平台。要建立灵活的就业服务制度，在农民集中居住区就近就便设立帮助农民充分就业的就业服务平台。开展各种形式的、免费的农民就业培训，并按有关规定确保农民享受就业培训经费补贴，不断开拓农民的就业门路，增强农民的就业能力。
　　4．解决好“进得来，留得住”的问题。要切实抓好农民集中居住区的运营和管理，进一步完善农村社会保障体系，让集中居住的农民进得来、留得住、生活得好。一是要抓好基础设施建设。农民集中居住区建设要做到基础设施建设和房屋建设同步进行，搞好居住点内水、电、路、绿化等基础设施建设，并逐步将村容、村貌、环卫保洁等纳入管理。二是要完善农村社会保障体系。按照城乡一体化要求，逐步推进城乡统筹的社会保障制度，使农民获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。也可在农民集中居住区建设用地中，划出一定比例的土地给村组开发经营，其所得作为村集体资产，然后在集体内部进行合理分配。三是要建立长效管理机制。要实行村委会与集中居住区管理委员会“两个牌子一套班子”，由村委会直接管理。有条件的地方，可以进行市场化运作，组建以村部为主导、以农户为主体的物业管理和社区服务队伍，由集中居住区的农户选举成立集中居住区管理委员会，接受村委会领导，负责社区日常管理。加大对管理人员的培训力度，努力改进和提升集中居住区的管理水平，形成清洁、优美、安全、舒适的生活环境。
　　（六）要切实强化保障
　　推动农民集中居住区建设是一项关系农村千家万户的民生工程，是利民惠民的大事、好事。要强化组织保障、政策保障和质量保障，扎实做好这项工作。
　　1．强化组织保障。市里在市统筹城乡发展工作领导小组下面设立了农民集中居住区建设指导小组，负责农民集中居住区建设的规划指导和审核、项目报批、进度监督、质量评估以及工作考核、奖励兑现等。各区县（市）也要成立相应的领导机构和专门班子，统筹协调国土、规划、建设、农业、交通、环保、卫生、教育、文化、供电、通信等部门力量，整合资源，形成推进农民集中居住区建设的合力。要加强对农民集中居住区建设的目标管理和绩效考核，充分运用考评结果，实现奖优罚劣。市委办、市政府办和农村工作综合部门要加大综合、协调、督促、检查的力度，及时发现、解决工作中存在的问题和困难。
　　2．强化政策保障。要尽快出台相关配套政策，加快推动农民集中居住区建设。一是用地政策。要明确通过宅基地整理得到的复垦指标全额归村，适时提高复垦指标收购价和复垦补助额度，并积极探索指标的市场化交易方式，不断提高村级组织推进农民集中居住区建设的利益回报。二是“以奖代补”政策。要加大对农民集中居住区建设的资金扶持力度，通过完善“以奖代补”的具体细节，发挥好政府转移支付的激励作用，促进基层参与集居区建设的积极性。三是优惠减免有关收费政策。要对农民集中居住区的规划、审批等相关行政事业性收费进行减免或补贴。国土部门要减免收取建房用地管理费，住建、房管部门要减免收取村镇建设和房产办证等有关费用；水务、国土、税务等部门征收的水资源费、集体用地收益金、契税、个体工商营业税等税费，按规定留用或返还部分必须足额用于集中居住区基础设施建设；对进入集中居住区从事二三产业的农户，工商、税务等部门优先办理，并适当减免有关费用。四是贷款贴息政策。政府对投资农民集中居住区建设给予贷款贴息。金融部门要加大信贷力度，实行优惠利率，对建房有困难的农户在还款来源有落实的情况下，可优先贷款，适当延长还款期限。五是鼓励多元投资政策。制定镇村综合开发特别是对自来水、有线电视、商业网点、卫生、教育等公共设施开发的优惠政策，按照“谁投资、谁收益”的原则，吸引社会投资参与农村建设，走社会化、多元化兴办的路子。
　　3．强化质量保障。在农民集中居住区建设中，有关部门要主动服务、靠前服务，给农民集中居住区建设提供技术服务和行业指导，免费向农民发放建房图纸；在农民集中居住区建设中，有关部门要加强对工程招投标、工程造价、安全施工、竣工验收的监督管理，要统筹考虑抗震、防火和抵御其他自然灾害的能力，确保工程质量。