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如何理性看待“土地财政”问题
今年初，在全国国土资源工作会议上公布2010年全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%这一数据以来，关于土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？等报道频现，“土地财政”问题更是成为热议焦点。对此，我部开展了一系列研究探讨工作。“土地财政”，是社会各界对以地生财的地方政府财政收入结构的称谓，是指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益的现象。在地方政府财政中，与土地关联的内容包括土地出让收入、不动产税费以及土地抵押贷款三部分。我们认为，土地出让收入是地方财政收入的主要构成，片面地将土地出让收入不断增加等同于“以地生财”甚至“土地财政”的说法有失偏颇，这是不同层面的两个问题。
一、多年来，党中央、国务院及其有关部门制定出台了一系列政策措施，土地出让收支管理日臻严格规范
为了切实加强土地出让收支管理，近年来党中央、国务院及有关部门采取了一系列措施。2006年5月，温家宝总理提出土地出让金收支两条线的管理要求。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发〔号将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理财综〔2006〕68号《财政部、国土资源部关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》（财综〔2008〕74号）规定加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库保障土地出让收入及时足额缴入地方国库土地出让收支预算编制工作。财政部，国家发展改革委，住房城乡建设等3部委联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》允许土地出让净收益用于发展公共租赁住房从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房68.1%，达到29.15万公顷，同比增长39.6%。其中，出让房地产用地和工矿仓储用地面积同比分别增长50.4%和30.8%。此外，土地出让价款的增加，还受其他因素的影响：一是以招标拍卖挂牌方式供应的比重进一步提高，招拍挂出让面积同比增长44.5％，占土地出让总面积的88.3％，同比提高3.0个百分点；二是土地供应总量中房地产用地占比明显提高，房地产用地出让面积占比进一步提高，2010年达45.3%，同比提高了3.3个百分点；三是受近年来房地产价格上涨的影响，土地征地拆迁成本刚性上涨，导致土地取得成本不断增加；四是通胀预期下，流动性充裕，使得资金加速进入土地市场，推动地价继续上涨，全年105个城市居住用地地价同比增幅9.95%。
上述关于供地总量增加、结构调整以及通胀预期等只能说是土地出让收入增加的主要外因，这些因素也只是特殊发展阶段的客观反映，不可避免；而我国特殊的财税体制环境，尤其是地方政府财权与事权不匹配，才是诱发土地出让收入高居不下，个别地区土地财政依赖加剧的深层次内因。1994年国家分税制改革后，地方政府一直面临事权多、财权少的窘境，况且各地纳入预算的财政收入不多。2008年为积极应对经济危机，国家启动4万亿元经济刺激计划，地方财政资金配套压力陡增，很多处于赤字状态。这种情况下，土地财政收入成为地方各类建设支出的救命稻草，也就不难理解。我们认为，严格按照有关政策规定，在符合规划和计划要求，充分保障农民土地财产权益的前提下，地方政府通过招拍挂等有偿使用方式出让土地，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现土地资产价值的最大化的这种做法，其总体方向是正确的。土地出让收入的不断增加，是土地市场迅速发展，经济社会水平不断提高的必然结果。当然我们也发现，随着土地市场的快速发展，一些地方也的确出现了政府过度依赖土地出让收入以及出让金使用用途、分配不规范等问题，我们对这种苗头性和倾向性问题也一直高度关注，今后将进一步根据情况制定各种有效措施，及时做好监管引导。
三、下一步工作打算
今后，国土部将会同财税等部门，进一步推进相关理论研究和试点探索工作，有针对性地提出解决对策。一是配合招拍挂制度改革的深化推进，系统总结实践经验，健全土地市场运行机制；探索多元化有偿使用制度，使土地有偿使用收入不过分集中在一次出让，遏制片面追求土地收益的短期行为。二是深化推进土地出让收益管理体制改革，协调处理好政府、企业和农民之间的利益关系，明确土地出让收益分配结构，强化土地出让收益收支监管，使得土地出让收入更加科学、透明和合理，如探讨建立全国、地区和城市土地基金等；三是贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》精神，配合推进国家财税制改革，
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“土地财政”不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语，而是社会舆论对于我国土地出让及其由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。
&土地财政&不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语，而是社会舆论对于我国土地出让及其由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。&土地财政&是我国的一种特殊现象，是在土地公有制(所有土地属于国家所有或集体所有)和经济市场化背景下产生的，工业化、城镇化、住房商品化快速推进，土地在其中扮演了一个极其重要的角色，发挥出了无可替代的杠杆作用，在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。在我国特有的体制背景和特有的发展阶段，土地承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。&土地财政&的说法不胫而走，就是社会关切的集中表现，并把聚光灯投射到了政府及其财政身上。 　　一、土地是人类赖以生存的稀缺资源，天然具有公共性 土地的多维性、多功能和复杂性，对&土地+财政&的看法和观点五花八门，也实属正常，存在一些偏颇认识也是探索过程中的正常现象。要正确认识&土地财政&，追本溯源，需要从土地自身的公共性说起。 土地是人类安身立命之本，其公共性是与生俱来的。随着人口的增多、集聚以及人类活动方式的改变，土地的公共性在不断扩展。这与土地公有制还是有私有制，没有任何关系，是人类发展过程中的一种&自然&属性。世界各国，无论私有制国家还是公有制国家，基于公共性的土地用途管制都是国家治理中的重要内容。例如号称最自由的美国，对土地实行&分区制&管制，对各类土地用途做出规划和限制。即使是私人土地，其开发建设和交易都必须符合法律规定的土地空间规划，如生态绿地、建设用地、农用地，以及土地具体用途规划，如商业区、工业区、居民区。如果在规划许可范围内改变土地用途，通常需要政府审批同意，并向政府交纳相应的费用，以保护土地的公共性&&合理利用土地资源、保护土地自然属性和避免土地过度开发破坏环境。土地作为重要的生产要素，也是经济社会主体重要的资源和资产，但世界上没有完全交给市场来自由调节的，也没有完全交给社会自治来解决的。土地的公共性需要法律和政府来保护，也就是对私人土地的使用进行限制。 我国是实行土地公有制的国家，我国的土地承载着公共职能，这是不言而喻的。这既是土地的天然公共性在我国的表现，也是宪法、法律规定的土地制度的基本要求，也是与我国作为发展中大国的基本国情根植在一起的。土地实行国家所有与集体所有，是我国土地公有制的基本结构。这既是拓展我国土地公共性的一种方式，也是保护土地公共性的基础制度安排。与土地私有制国家一样，我国同样要对土地进行用途管制，如农业地、工业用地、商业用地之间不能随意转换。不同的是，集体土地被限制直接交易，须经政府征用变为国有土地之后才能转让。政府由此取得土地转让收入，同时对征用土地进行经济补偿和前期开发。集体土地之所以被限制直接交易，与土地产权制度的缺位是联系在一起的。任何所有制，都难以与市场经济直接对接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接关联的是土地产权&&如使用权、经营权、租赁权、转让权等具体产权形态，而不需要土地的终极所有权。传统的土地所有权观念抑制了我们转向现代土地产权制度的构建，也使我们在&土地财政&问题上产生了许多误解。 面对复杂的&土地财政&问题，我们需要深入反思和认真总结，防范化解其中的经济社会风险，但不能以个人偏好来做简单化的批判和轻率的否认。从理论上看，&土地财政&是我国公有制基础上产生的财政问题，这是中国财政理论发展绕不开的一个重大问题。所有制及其产权制度，与财政的联系是根连的，因而是深层的，看不到这一点，对政府财政问题的判断就会产生严重偏差。 　二、土地出让收入、地方财政收入均有广义与狭义之分 我们认为，要了解&土地财政&的真实面目，必须先厘清土地出让收入、地方财政收入的涵义及其它们之间的关系。 广义的土地出让收入是指&毛收入&，2007年起纳入地方基金预算管理。2014年，地方土地出让收入42605.90亿元，其中80%左右属于成本补偿性费用，不能完全由地方统筹安排使用，只有扣除成本性费用后约20%的土地出让收益，才是地方可以统筹使用的资金。但这并不等于说，那80%的土地出让收入作为成本补偿性费用就一笔勾销了，而是发挥着重要的土地优化配置的作用。从预算管理的角度来看，也只有把&毛收入&纳入，才能实现全口径预算管理，真正把政府收支管住。 狭义的土地出让收入是指扣除成本费用后的土地出让收入，也可称之为&净收入&。2014年，地方土地出让净收益为8653.51亿元，主要用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出。这与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力。例如，2014年地方土地出让收入用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出达到6810.69亿元，相当于减轻了地方一般公共预算收入用于这些方面的支出，对于地方一般公共预算收入起到了重要的补充作用。在这个意义上，土地净收入更接近于地方一般公共预算收入的性质。 目前，我国政府预算收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金预算收入。由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，而且其部分预算收入来源于一般公共预算收入的支出安排，因此，从严格意义上讲，不宜将其作为通常意义上的政府财政收入。 广义的地方财政收入是指地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入、地方国有资本经营预算收入。 狭义的地方财政收入是指地方一般公共预算收入，包括地方一般公共预算本级收入、中央税收返还和中央转移支付。 从公有制基础来考察财政，应当是广义的，基金预算收入和国有资本经营预算收入都是与公有制基础上的公共产权收益相联系的。不考虑公有制问题，仅仅从税收来看财政，那就只是一般公共预算。 　三、土地出让收入承担着公共职能 从土地的公共性出发，不难推出这样的结论：土地出让收入承担着公共职能。 土地是政府的重要资产。从资产的意义讲，土地收入甚至不应计入政府财政收入。按照国际货币基金组织《政府财政统计手册2001》的定义，国有土地出让收入只是资产形态变换，不应计作财政收入。但中国的土地出让收入不只是一个会计学概念，不仅仅是从政府实物资产向货币资产形态的转换，而是承担着重要的公共职能，如转移农民、转换土地用途、建设公共设施等等。在这个意义上，也可以把土地收入视为政府的财政收入看待。社会舆论和学界的一些分析也是从其实质内涵来考虑的，纳入财政收入范畴。 1.地方财政收入的不同口径有不同的研究意义 这样一来，地方财政收入则有两个口径：一是包含土地&毛收入&的地方财政收入，二是只包含土地&净收入&的地方财政收入。由于毛收入与净收入的差距很大，地方财政收入规模也会因口径的不同而相差不小。 又因为地方财政收入有广义与狭义之分，则有如下口径的地方财政收入： 一是不含土地收入的狭义地方财政收入，即地方一般公共预算收入。以2014年为例，地方一般公共预算本级收入75859.73亿元，加上税收返还和中央转移支付，狭义地方财政收入即一般公共预算收入为亿元。以地方土地毛收入来比较，分别相当于地方一般公共预算本级收入和狭义地方财政收入的56.2%和33.4%。&土地财政&不可持续的说法大概也是基于这样的比较，发现土地出让收入占据了&半边天&，故而才有了这样的看法。 从2015年开始，根据国务院有关统筹一般公共预算收入与政府性基金预算收入的要求，地方从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金调入地方一般公共预算收入统筹安排，剩余其他土地出让收入仍然纳入地方政府性基金预算管理。这意味地方财政收入广义与狭义区分的实质意义越来越弱化。 二是包括全部土地净收入的广义地方财政收入，即一般公共预算收入、基金预算与国有资本经营预算范围内的地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入为亿元，土地净收入在其中占比为5.9%。 三是包含土地毛收入的广义地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入规模为亿元，土地毛收入在其中的占比为23.7%，接近四分之一。 上述不同的统计口径，有不同的用途。从地方预算管理和地方财政能力的角度看，应用第三个口径。从地方政府可统筹使用的&活钱&角度看，可用第二个口径。第一个口径适合于国际货币基金组织关于财政收入的定义，符合国际通行做法，但不一定适合于公有制基础上的中国财政。 2.土地出让的&毛收入&具有公共性 不同的地方财政收入口径是用来分析研究的，但不能无视一个事实，那就是土地出让收入都具有公共性，承担着一定的公共职能。土地收入看似是交易的结果，但不是纯粹的市场交易行为，也不是单一的政府筹资行为，而是从一开始就预置了公共目的和相关政策目标。征收一块土地、出让一块土地，都包含着公共政策目标，如促进经济建设、完善社会基础设施、推进城镇化等等。 按照现有的分类法，土地收入有两个用途，其中一部分是用于称之为成本补偿性支出，如支付给被征地农民的补偿、被拆迁居民的补偿、开发企业的征地拆迁补偿、土地出让前期开发费等支出。在会计意义上，这部分支出是&成本性支出&;在预算意义上，这是政府的预算支出，纳入基金预算管理，与其他支出的管理程序和要求一样;在实质意义上，这是政府的建设性支出，是因开发建设而发生的支出。忽视其开发建设的内涵，仅仅视为成本费用是不恰当的。在地方的预算管理观念中，也由于这种认识，放松了对这部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常说的&净收入&纳入一般公共预算和基金预算，统筹用于城乡经济建设和公共服务支出。虽然在使用范围和具体用途上有差异，但土地收入的两部分存在共性，即都具有公共性，承担公共职能，不仅为公共责任的履行提供财力支撑，而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排，尽管这个制度仍不完善。 　四、土地出让收入规模大小与中央财政集中度无直接关联 近年来，社会上有一种相当流行的观点，认为土地出让收入规模大小与中央财政集中度有关，即实行分税制后地方财政收入少了，不能满足地方建设需要，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入，造成土地出让收入大增，并建议通过调整财政体制，降低中央财政集中度来解决土地出让收入规模过大问题。如果进一步降低中央财政收入比重，这不但与十八届三中全会强调的保持中央与地方财力基本稳定的改革原则相悖，而且会导致国家治理能力下降，反而带来全局性风险。在这个问题，千万不可一叶障目。 其实，进一步分析发现，地方的土地出让收入与中央集中度之间并无逻辑上的直接关联。年，中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%(这一比重明显低于发达国家，也低于发展中国家)，地方一般公共预算收入所占比重不降反升。而同期土地出让收入规模反而年均增长26.3%。这表明，土地出让收入规模大小与中央财政集中度没有直接的逻辑关系。因此，不能说中央拿多了(实际上中央还不到一半)，地方拿少了，地方政府就依靠&卖地&来增加收入。同样，也不能说中央少拿，地方土地出让收入就会减少。极端地说，把全国所有财政收入都给地方，中央一分钱不拿，地方土地出让收入也不会因此而改变。把地方&卖地&直接归之为中央集中度高，显然属于牵强附会。 在现行土地制度下，每年仍然会有相当规模的土地出让收入，这是国有土地的市场化配置方式带来的。决定地方土地出让收入规模及其增长变化取决于两个因素：一是土地市场需求，二是可供土地规模。可供土地规模又与土地空间规划、城镇化程度、征地制度等联系在一起。在这两大因素中，市场需求的短期性作用更大。这与经济状况，尤其是房地产市场更紧密地联系在一起。当前，地方土地出让收入快速下降，即是经济增速趋缓，市场需求减弱而导致的。2008年国际危机冲击，土地出让收入急剧下滑;当前经济增速放缓，土地出让收入降幅明显，这表明土地收入的增长变化更多地与经济相关联，而不是中央财政的集中度。 　五、完善&土地财政&的制度安排，是当前发展转型面临的重大改革任务 按照十八届三中全会精神，当前开展土地制度改革试点，缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。随着土地制度改革的全面推开，国有土地的增量减少，其出让收入也会随之变化。与此相应，集体土地的出让扩大，集体土地出让收入增加，政府需要用于补偿性的那一块支出也就会相应地减少。这意味着地方&土地财政&将会发生重大的结构性转换，同时也会产生更复杂的治理问题。 前几年，政府的土地出让收入使用是三七开，70%是用于农民补偿、拆迁补偿、土地出让前期开发整理等方面，30%是净收入;而现在变成了二八开，用于补偿的份额提高了10个百分点，土地净收入只有20%。这说明政府承担的征地拆迁补偿、出让前期开发整理等成本越来越高，让集体经营性建设用地直接入市，则可相应化解这方面的压力。国有土地和集体土地都以市场方式来配置，既可以缓解越来越尖锐的利益矛盾，也可为经济社会建设，尤其是城镇化的健康发展探索一种新的方式。国有、集体土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差异，但一旦纳入城镇化之中，其用途上的公共性程度则无差别。这面临公共性与市场化及其利益分配的复合治理问题。从这个角度来观察，&土地财政&问题依然存在，而且更为复杂。 当然，同时也要看到，特别在是当前地方债务存量规模较大，还本付息的资金来源收紧，而土地的金融杠杆效应下降，经济增速放慢，多重因素叠加在一起，地方财政压力与日俱增，要高度警惕区域性风险的扩散。要以改革的办法来强化地方财政风险管理，避免系统性风险的发生，防止财政风险给经济风险雪上加霜。根本的办法是鼓励创业、创新，优化结构，增强地方经济增长后劲，扩大税源，财政与经济形成良性循环，只有这样，才能避免发生危机。而&土地财政&在其中如何发挥作用，则是当前需要探讨的一个重大课题。
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土地财政之后会是什么
　来源：前瞻产业研究院　E841
转让土地收入成为各级地方政府的重要收入来源，有效缓解了地方政府财源不足的难题，加快了基础设施和公共设施的建设，但也使地方政府陷入了越来越被动的局面，业绑架的地方政府行为。引起的问题有：（1）面对房地产过热、房价地价过高和泡沫膨胀等问题，地方政府不敢对房地产业动真格，甚至充当房地产业的保护神，但直接损害了公众利益；（2）房地产业不稳定，容易出现较大波动，随着房地产业越过高速发展阶段，大幅波动的特征越来越明显，过度依赖土地转让收入必然引发财政收入不稳；（3）土地财政是特定时期的产物，随着城镇化基本完成，土地转让收入将难以继续增长甚至还会出现下降，土地财政将难以为继，虽然基本实现城镇化还需要5、6年的时间，但必须尽早准备，财政收入来源的转变需要一个过程。
无视上述问题的后果会很严重，土地收入减少将会削弱地方政府进行基础设施和公共设施建设的能力，甚至一般性政府服务都会受影响，因此地方政府不可能任由收入下降的发生，不论是主动还是被动，迟早会采取行动来消除土地收入波动和下降的影响。从以往的经验看，地方政府发掘新财源的能力很强，曾经收过的有电话初装费、费、桥梁建设费、道路建设费等等，种类繁多，但土地转让收入规模巨大，要找到一个替代的收费项目还真不容易，不过有两种现成的税收可用，就是房产税和消费税。这两种税收在发达国家普遍采用，估计在我国也能推行。
从目前的情况看，地方政府对推行房产税有抵触情绪，上海和重庆试点的结果只收到一点点象征性的税，但这种情况是暂时的，原因在于土地转让收入还有保障。当几年后发生土地转让收入不再增加或下降时，地方政府对房产税的态度就会转变，将由现在的反对转为支持。随着地方政府转向支持，房产税的所有障碍都会被清除。全国联网的不动产统一登记制度将在三年后建成，正好可以为实施房产税提供有力支持。房产税的优势是可以充分兼顾每个地区的特点，每个地区都可以根据自身情况决定实施时间、税率和起征点等。
消费税可以针对特定商品征收，也可以对所有商品和服务征收，前者为特种消费税，后者为一般消费税。我国只有特种消费税，没有一般消费税。一般消费税在理论上优于所得税，不仅征管更容易，并且灰色收入和非法收入也得缴税，因此发达国家已普遍开始征收一般消费税。一般消费税可以作为联邦税，也可以作为地方税。从1989年开始征收消费税，税率为3%，1997年提高5%，今年4月1日提高到8%。美国的消费税是地方税，州、市议会在获得上级议会批准后，有权根据当地经济情况及政策目标确定消费税率，除特定商品外，无论是到商店购物，到饭店住宿用餐，还是到停车场停车，凡是要花钱的地方差不多都要支付相当于售价3%至9%的消费税。虽然一般消费税还没有纳入我国税收改革的视野，但确实可以作为替代土地财政的备选方案。
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