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关于实施新型农村合作医疗中加农村五保户、低保户基本医疗保障的意见
作者：佚名
来源：本站原创
发布时间：日
各市州、县市区人民政府、卫生局、民政局、财政局：
　　农村五保户、低保户是特别困难的群体。逐步加强农村五保户、低保户的基本医疗保障，是关注民生，保护农村贫困农民，有效缓解农村因病致贫的迫切需要。为进一步减轻农村五保户、低保户的医药费用负担，提高他们对基本医疗服务的利用水平，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号)、《国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》(国办发[2004]3号)和《湖南省民政厅、湖南省卫生厅、湖南省财政厅关于实施农村医疗救助的意见》(湘民保[2004]3号)，现就实施新型农村合作医疗中进一步加强农村五保户、低保户基本医疗保障提出以下意见：
　　一、实施新型农村合作医疗的县市区，要根据国家、省新型农村合作医疗与农村医疗救助的相关政策，结合各地实际，因地制宜，制定和完善新型农村合作医疗补助、农村医疗救助与定点医疗机构费用减免优惠相结合的综合措施，加大对农村五保户、低保户人员的基本医疗保障力度。
　　二、经民政部门审核发证并参加新型农村合作医疗的农村五保户、低保户人员，可以享受新型农村合作医疗补助、医疗救助和定点医疗机构的费用减免优惠。各地要积极引导参合农民和五保户、低保户人员在县、乡新型农村合作医疗定点医疗机构就近就医;因患重病、疑难病症需到县以上医疗机构就诊的，需按新型农村合作医疗的相关规定办理转诊手续。
　　三、参加新型农村合作医疗的农村五保户、低保户人员在定点医疗机构住院治疗的，由所在县市区新型农村合作医疗先按照规定标准给予补助，对补助后的自付住院费用(含起付费用)再给予10-15%的补助，具体补助标准由各县市区确定。农村五保户、低保户人员的住院医疗费用实行日清日结制。
　　四、各级定点医疗机构对农村参合五保户、低保户人员自付的住院费用实行减免优惠。农村参合五保户、低保户人员在乡镇、县级定点医疗机构住院的，经新型农村合作医疗补助后，由定点医疗机构对新农合补助后的自付住院费用再给予10%的减免;在县以上定点医疗机构住院的，由定点医疗机构对其住院总费用给予10%的减免，减免部分在合作医疗结算时应全部按其自付项目的费用核销。
　　五、患有县市区新型农村合作医疗规定的特殊慢性病的参合五保户、低保户人员，其特殊慢性病门诊医药费用可在规定的补助标准上再给予适当补助。
　　六、实施“降消”项目的县市区，参合低保人员计划内住院分娩的，在获得新型农村合作医疗补助后，可通过申请“降消”项目贫困孕产妇救助，按项目规定的救助标准再给予医疗费用补助，其中难产和严重产科并发症的孕产妇可适当提高补助标准，但补助费用总额不得超过其自付费用的总额。
　　七、农村五保户人员参加新型农村合作医疗的个人缴费，由农村医疗救助基金全额资助;低保户人员由农村医疗救助资金全额或者部分资助。参合五保户、低保户人员住院，在获得新型农村合作医疗补助、定点医疗机构费用减免及其它政策性补助后剩余自付的住院费用，在乡级定点医疗机构住院的，由农村医疗救助基金分别给予不低于50%和20%的医疗救助;在县级定点医疗机构住院的，由农村医疗救助基金分别给予不低于20%和15%的医疗救助。转诊到县以上医院就诊的，按当地民政部门规定的农村医疗救助政策进行救助。原则上救助金额最高不超过2500元。农村五保户、低保户人员在定点医疗机构住院的，应按新型农村合作医疗规定的基本药品目录、诊疗项目范围实施诊治，对超越该范围的费用不纳入医疗救助范围。
　　八、农村五保户、低保户人员住院减免费用和合作医疗补助费用，分别由定点医疗机构和新型农村合作医疗部门审核后即付即补;医疗救助的补助费用由当地民政部门审核支付。各级卫生部门要加强对新型农村合作医疗经办机构、定点医疗机构的管理、指导和监督，确保各项补助与减免优惠措施的落实。民政部门要完善农村五保户、低保户医疗救助管理办法，建立相关管理制度，规范管理、审核、兑付、结算流程，积极做好五保户、低保户人员医疗救助费用的审核支付工作。财政部门要加强对新型农村合作医疗基金、农村医疗救助资金的监管，确保新型农村合作医疗基金、农村医疗救助资金专款专用，督促、指导对农村参合五保户、低保户人员各项基本医疗保障措施的落实。
湖南省卫生厅
湖南省民政厅
湖南省财政厅
二OO七年十月十八日关于实施新型农村合作医疗中加农村五保户、低保户基本医疗保障的意见
各市州、县市区人民政府、卫生局、民政局、财政局：
　　农村五保户、低保户是特别困难的群体。逐步加强农村五保户、低保户的基本医疗保障，是关注民生，保护农村贫困农民，有效缓解农村因病致贫的迫切需要。为进一步减轻农村五保户、低保户的医药费用负担，提高他们对基本医疗服务的利用水平，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号)、《国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》(国办发[2004]3号)和《湖南省民政厅、湖南省卫生厅、湖南省财政厅关于实施农村医疗救助的意见》(湘民保[2004]3号)，现就实施新型农村合作医疗中进一步加强农村五保户、低保户基本医疗保障提出以下意见：
　　一、实施新型农村合作医疗的县市区，要根据国家、省新型农村合作医疗与农村医疗救助的相关政策，结合各地实际，因地制宜，制定和完善新型农村合作医疗补助、农村医疗救助与定点医疗机构费用减免优惠相结合的综合措施，加大对农村五保户、低保户人员的基本医疗保障力度。
　　二、经民政部门审核发证并参加新型农村合作医疗的农村五保户、低保户人员，可以享受新型农村合作医疗补助、医疗救助和定点医疗机构的费用减免优惠。各地要积极引导参合农民和五保户、低保户人员在县、乡新型农村合作医疗定点医疗机构就近就医;因患重病、疑难病症需到县以上医疗机构就诊的，需按新型农村合作医疗的相关规定办理转诊手续。
　　三、参加新型农村合作医疗的农村五保户、低保户人员在定点医疗机构住院治疗的，由所在县市区新型农村合作医疗先按照规定标准给予补助，对补助后的自付住院费用(含起付费用)再给予10-15%的补助，具体补助标准由各县市区确定。农村五保户、低保户人员的住院医疗费用实行日清日结制。
　　四、各级定点医疗机构对农村参合五保户、低保户人员自付的住院费用实行减免优惠。农村参合五保户、低保户人员在乡镇、县级定点医疗机构住院的，经新型农村合作医疗补助后，由定点医疗机构对新农合补助后的自付住院费用再给予10%的减免;在县以上定点医疗机构住院的，由定点医疗机构对其住院总费用给予10%的减免，减免部分在合作医疗结算时应全部按其自付项目的费用核销。
　　五、患有县市区新型农村合作医疗规定的特殊慢性病的参合五保户、低保户人员，其特殊慢性病门诊医药费用可在规定的补助标准上再给予适当补助。
　　六、实施“降消”项目的县市区，参合低保人员计划内住院分娩的，在获得新型农村合作医疗补助后，可通过申请“降消”项目贫困孕产妇救助，按项目规定的救助标准再给予医疗费用补助，其中难产和严重产科并发症的孕产妇可适当提高补助标准，但补助费用总额不得超过其自付费用的总额。
　　七、农村五保户人员参加新型农村合作医疗的个人缴费，由农村医疗救助基金全额资助;低保户人员由农村医疗救助资金全额或者部分资助。参合五保户、低保户人员住院，在获得新型农村合作医疗补助、定点医疗机构费用减免及其它政策性补助后剩余自付的住院费用，在乡级定点医疗机构住院的，由农村医疗救助基金分别给予不低于50%和20%的医疗救助;在县级定点医疗机构住院的，由农村医疗救助基金分别给予不低于20%和15%的医疗救助。转诊到县以上医院就诊的，按当地民政部门规定的农村医疗救助政策进行救助。原则上救助金额最高不超过2500元。农村五保户、低保户人员在定点医疗机构住院的，应按新型农村合作医疗规定的基本药品目录、诊疗项目范围实施诊治，对超越该范围的费用不纳入医疗救助范围。
　　八、农村五保户、低保户人员住院减免费用和合作医疗补助费用，分别由定点医疗机构和新型农村合作医疗部门审核后即付即补;医疗救助的补助费用由当地民政部门审核支付。各级卫生部门要加强对新型农村合作医疗经办机构、定点医疗机构的管理、指导和监督，确保各项补助与减免优惠措施的落实。民政部门要完善农村五保户、低保户医疗救助管理办法，建立相关管理制度，规范管理、审核、兑付、结算流程，积极做好五保户、低保户人员医疗救助费用的审核支付工作。财政部门要加强对新型农村合作医疗基金、农村医疗救助资金的监管，确保新型农村合作医疗基金、农村医疗救助资金专款专用，督促、指导对农村参合五保户、低保户人员各项基本医疗保障措施的落实。
　　湖南省卫生厅
　　湖南省民政厅
　　湖南省财政厅
　　二OO七年十月十八日
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主办单位：双峰县人民政府 承办单位：双峰县电子政务管理办公室
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技术支持：农村五保户患重大疾病住院治疗救助问题
-民心网诉求中心
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诉求问题：
农村五保户患重大疾病住院治疗救助问题
办结时间：
处理状态：
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★★★★★
受理单位：
&(&平均办理速度 20&天&&平均办理质量 4.94&分&&诉求办理总量 74&件&)
处理结果：
8月8日在丹东市民政局参加丹东电台“政风行风热线”节目时，诉求人曾反映过，丹东市民政局已经将有关政策和工作情况向诉求人做了反馈说明。诉求人对民政局的反馈说明表示不理解。
丹东市纠风办责成丹东市民政局，按五保供养政策做好解释，把民政部门做的工作做好说明。
张某系东港市北井子镇某村五保户，于日摔断股骨头，于12月25日住进东港市中心医院，总计花销医疗费22，166元，由于民政部门为其办理了参加新型农村合作医疗，报销住院费7698.37元。张某患病期间，该村派村民轮流护理，并组织村民捐款，共负担护理费、医疗费7,500元，其中护理费5,500元，住院费2,000元。
北井子镇民政办及分管领导多次走访慰问张某，逢年过节送去油、面、鱼等慰问品。东港市民政局领导得知张老人情况后，也登门走访慰问，并劝老人到敬老院供养，但老人执意不肯去。镇村还帮助张老人修缮房屋，支付费用1,000元，帮助解决生活中的实际困难，日张老人去世，民政部门为其支付丧葬费750元。
上述情况表明投诉人所反映“老人病倒卧床不起至病故到出殡，没见到民政部门拿出一分钱，更没见到民政部门工作人员的身影”与事实不符。
根据国务院颁布的《农村五保供养工作条例》和辽宁省制定的《农村五保供养办法》中相关规定，对农村五保供养对象医疗救助主要包括以下内容：一是帮助解决一般常见疾病治疗费用；二是帮助农村五保供养对象参加新型农村合作医疗；三是给予农村五保供养对象医疗费用补助。也就是说，五保供养中的“保医”不是五保对象医疗费用全部由政府负担。同时，2006年丹东市下发了《农村医疗救助暂行办法》中规定只有八种重大疾病才能得到救助，张老人是意外伤害摔断股骨头，不在救助范围。
关于民政局监察室主任白永利向诉求人反馈意见的问题。向投诉人反馈结果是民政局解决老百姓诉求问题的工作要求和工作程序。8月11日，民政局监察室主任白永利将五保户医疗救助政策和民政部门所做的工作，向诉求人做了反馈，诉求人对民政局的工作行为不了解，说民政局的反馈意见“苍白无力”，说民政局的反馈说明是狡辩，是推卸责任。诉求人作为公安局的工作人员，说出上述过激的语言，是不合适的。
国务院《农村五保供养工作条例》第一章第四条规定“国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。”投诉人为五保老人支付医疗费，属个人捐助行为，是国家法律法规所鼓励和社会公德所倡导的。为此，正如诉求人自述，诉求人也获得了很多荣誉。如今，张老人已经过世，老人的后世问题已经处理完毕，民政部门不可能再拿出钱来补助诉求人。
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[满意] 东港市民政局救灾科李科长多次给我打电话,了解情况,向领导汇报,积极想办法解决我投诉的问题,使我看到了希望,在等待问题的解决&&
, All Rights Reserved . 技术支持维护：民心网技术中心　　――来自广西“五保村”的实证分析　　摘要：丰厚的财政基础是五保老人“善养”和“善终”的坚实保障，但是广西自治区仍然在经济落后、人民生活水平较低的情况下，创造出了五保老人的“村落化”集中供养的新模式――“五保村”。对广西恭城等地的调研认为：经济不是解决“五保养老”问题的决定性因素。由政府主导、整合全社会力量的公共服务行为，才是保障五保老人和谐生存的根本出路。广西村落化集中服务的模式，形成了政社联动的服务格局，有效保障和扩充了五保老人权利，既维持了原有生活习惯又改善了物质生活；既提高了集中供养率又立足当地经济发展实际；既有利于对五保户的集中服务管理，又增加了农村民主实践内容。　　关键词：五保老人 权利扩充 五保村 社会资本 村落化供养　　农村“五保”老人的生存权及其保障是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的重要议题之一。让五保对象能“善养”和“善终”是我国政府五保供养工作的基本目标。据调查，在一些欠发达地区，五保老人在社会资本减量、政府公共服务不足的情况下农村五保老人的“存在”状况表现出三个基本特征，即生存现状的脆弱性、精神供养的缺失性和供养保障的差异性。[1]调查表明，部分欠发达地区的五保老人“穿衣基本能自足，数年难见新衣面；食物基本能保障，吃肉是件奢侈事；住房能够有其屋，透风漏雨是常事；小病忍完大病拖，没钱治病是大事；生前预备好棺材，一般自己备葬事”，此外五保老人的精神生活、文化生活、心理健康、政治权利等还未进入政府公共服务的范围。[2]　　五保养老的公共服务水平、标准和范围无疑应该建立在丰厚的财政基础之上，然而作为中国的老少边区，经济落后、人民生活平较低的广西，却创造出了五保“村落化”集中供养的新模式――五保村。由于历史的原因广西的五保户数量较多。全区现有农村五保户36.2万多人[3]，几乎是浙江省的7倍多，约占全区农业人口总数的7%，而且呈增长的趋势，然而其经济发展水平确不能和浙江省同日而语。广西的五保供养主要采取集中供养和分散供养两种方式。虽然广西多年来一直极力提倡建设乡镇敬老院以提高五保户集中供养的比例，但受多种因素特别是经济实力所限集中供养的仅有1万多人，只占全区五保户总数的4%，低于全国平均水平。[4]　　经济落后和五保户数量庞大的现实使得广西像浙江等发达省份一样广建敬老院提高集中供养率，在短期内是不现实的。然而在实践中，广西却成功地探索出一种“国家扶持，政府指导，村委负责，就村而建，一户一家，自我管理，自我服务”的五保户供养的新模式[5]。这一模式发展非常迅速，据广西壮族自治区民政厅提供的数据表明从2001年起至2006年6月，已建成五保村5589个，入住五保老人8万多人。[6]贺州市五保村入住率达到100%，无一空缺，甚至出现争着、抢着入住的情形。[7]为此，广西五保村建设获得年“中国地方政府创新奖”。　　在中国经济最落后的地区创造性地推出了这样一种五保集中供养模式是怎样突破了经济基础的束缚，提高了五保集中供养率解决了五保供养的难题？他们的经验是什么？同为集中供养他们与浙江省的供养模式有什么不同？他们的实践对其他地区特别是经济同样部发达的地区有什么启示？基于以上问题，笔者随机选择了广西自治区桂林市恭城瑶族自治区，首先对五保村内的在住老人进行了基本情况的调研，随后在这个基础上延展开对广西全区的五保村进行了解析和再思考。　　一、广西五保村内老人的生存现状：以恭城自治县为例　　（一）恭城自治县的经济及调查对象的基本情况　　广西壮族自治区桂林市恭城瑶族自治县，1996年全县国内生产总值13.84亿元，在1980年的基础上翻了两番；农业总产值10.3亿元，比1990年增长3倍；全县财政收入5 460万元，比1990年增长1.3倍[8]。2004年实现国内生产总值18.43亿元，与列为国家实验区之前的2001年相比，年均增长9.93%;财政收入为1.0006亿元，年均增长11.14%;农民人均纯收入2183元，年均增长9.54%;第一、二、三产业比重由2001年的53.7∶18.5∶27.8调整为49.7∶24.9∶25.4。[9] 2006年广西全区实现生产总值4801.98亿元，增长13.5%，增幅为1995年以来最高。其中：第一产业增加值1031.93亿元，增长6.5%;第二产业增加值1882.23亿元，增长19.3%;第三产业增加值1887.82亿元，增长12.1%。财政收入完成568.08亿元，增长19.5%;财政收入年增加额超过90亿元，达92.71亿元。城乡居民收入均实现两位数增长。城镇居民人均可支配收入9899元，增长11%;农民人均纯收入2770.5元。　　恭城自治县目前有农村五保供养人数2405人，其中集中供养580人，分散供养1825人。供养标准是：分散供养480元/年/人，集中供养是1716元/年/人。2004年农村五保户792人，供养标准是480元/年/人。2005年根据自治区民政厅、财政厅联合下发的桂民发[2004]8号文件，在全县开展五保排查，当年10月五保供养人数扩展为1922人，“增长”1130人，2006年根据《农村五保供养工作条例》，又对全县五保对象进行了一次全面排查，将符合《条例》的483名五保老人纳入供养范围，达到了应保尽保。（见表1和图1）五保人数的变化并非自然增长所致，实际上这个过程在很大程度上反映了随着国家财权分配围绕五保供养在不同层级政府之间展开的博弈。但是我们仍然能够从钟看出五保供养从形式上到实质的进步。　　伴随着广西全区的五保村推广，恭城县也加快了五保村建设的步伐。目前全县现有敬老院6所，村级五保村46所。敬老院建设的资金全部由上级拨款，五保村由广西自治区民政厅每个点补助5万元，其余不足由村集体和群众自筹。　　年&& 份　　供养人数（人）　　供养标准　　影响政策　　2004年　　792　　480元/年/人　　2005年　　1922　　480元/年/人　　桂民发[2004]8号　　2006年　　2405　　分散供养：480　　集中供养：1716　　《农村五保供养工作条例》　　表1：近三年来恭城自治县五保供养人数的动态变化表与增长曲线　　图1：近三年来恭城自治县五保供养人数的增长曲线　　本次调研随机选择了恭城自治县的上枧村、同乐村、乐湾村三个村级五保村，问卷调查了在住五保老人27人。其中男性13人，女性14人。就配偶是否健在来看，18人单身，单身率达到66.67%;从年龄分布来看，60到65岁的有3人，66岁到70岁的有14人，71到75岁的有6人，76岁以上的有4人（参见图2）。　　图2：恭城五保村调查对象的年龄分布　　（二）、恭城自治县五保村老人的生存现状　　衣服被褥供应充足，冬夏衣物都有保证：被调查的27名五保老人中，25名老人认为“过冬的衣服、被褥”等足够。根据县民政局提供的资料，恭城自治县每年为五保老人发放夏衣、冬衣，每三年发放一次棉被、棉衣和蚊帐等穿盖物品，平均每年投入30万元。切实保障了五保村内老人的衣物供应。　　食物得到基本保证，五保老人生活水平有所提高：100%五保老人认为食物充足能够保障基本生活，关于吃肉的回答，大多数五保老人每天都能吃上荤菜。除了3人从来不愿吃肉以外，19人能够每天都能吃上至少一餐肉，比例达到了79.17%。　　住房得到充分供应，大多五保老人满意现在的居住条件：25名老人认为现在的住房要比原来的居住条件好，比例达到了92.59%，只有2名五保老人对现在的住房条件不太满意。现有的五保村人均住房一间，并配有公共娱乐室和电视等设施。居住条件比以前大大改善。　　医疗救济条件改善，但是医疗救济仍是大问题：恭城自治县民政局负责人告诉我们，从2006年开始全部由民政部门代缴费帮助五保老人加入农村合作医疗，大病住院在农村合作医疗办理报账后可申请二次医疗救助，同时每个敬老院、五保村都存有备用金，集中供养五保户门诊看病一年可在备用金报账200元。这与我们在恭城自治县五保村的调研情况基本吻合，尽管81.48%的五保老人都不同程度地患有常年病或大病，但是他们在选择医疗态度时，接近6成（59.26%）的五保老人选择及时治疗和基本上能及时治疗。关于“生病时候所需要的意料费用有谁分摊”的问题，答案是5人回答全部由自己支出，6人回答由五保村承担一小部分，16人回答五保村承担大部分（见图3）。尽管如此，还有6名五保老人反映去年一年的医疗费用在元之间，依靠这些报销还不足以承担全部费用。　　图3：五保村五保老人医疗费用的承担情况：人数与百分比（单位：人）　　丧葬事宜有政策，五保身后得照料：根据恭城自治县民政局的负责人介绍，五保老人辞世时加发半年的供养费作为丧葬费，其余的由供养人承担，如供养人确实有困难的，给予一定的临时救济补助，这种政策使得老人基本能够保证死后的安葬事宜。　　人际关系得到集中培育，精神生活有所改善：德希和瑞恩（Deci & Ryan,1991）把人际关系视为幸福感的本质特征，其他一些心理学家也发现稳定的、满意的人际关系是跨越生活空间最活跃的因素，人际关系的质量和幸福感具有强烈的、普遍性的关联[10]，入住的五保老人从分散居住到集中供养，原来稀薄的交际圈被常规化和密集化。就调查来看，反映 “聊天解闷”比进入五保村前“多了”的有24人，占到了88.89%。17人选择串门聊天作为其日常消遣方式，关于消遣方式的方式分别为：看电视7人次，串门聊天17人次，听收音机5人次，打牌6人次。　　五保村内的管理方式：五保村内以老人自我服务、自我管理为主，社会参与为辅，通过民主推选的方式推选身体状况好、有一定组织和管理能力的老人当“村长”，负责管理村内的公共财产，协调解决村内五保老人的日常生活问题个别行动不便的老人日常生活起居由亲友协助解决。　　老人最忧虑的事情是医疗服务和日常照料问题：根据调查五保村内的五保老人最忧虑的事情分别为：11人担忧医疗费用自己不能支付，14人出门不便利，怕总要麻烦别人11人。可见五保老人最忧虑的事情仍然是医疗救济问题和五保村内的日常服务问题。　　二、广西自治区五保村的特点与效果　　（一）五保老人离家不离村，既维持了原有生活习惯又改善了物质生活　　我国自古就有安土重迁的文化习俗，特别是老年人特别不愿意离开或改变原有的生活环境和交际圈。五保村建设在五保户较多的自然村落，大多是一排十几间的平房有的建成四合院，入住五保村的都是本村的五保户。五保养老“离家不离村，离户不离土”这首先充分照顾了五保老人的生活习惯和生活方式，体现了对五保老人群体的人文关怀。这样五保老人既可以在五保村内建立新的同类群体之间的感情，费孝通先生在《乡土中国》中分析道：“在乡下，有情有意得是在同性合同年龄的集团中”[11]，这样的聚集居住，既密集了五保老人同类群体的交往和感情，又能维持在自然村内的亲友感情，这实际上充实和扩大了他们的交际范围，一定程度上起到了保障五保老人社会交往全、充实社会资本的作用，既有利于老人的精神文化生活和情感需求，也有利于亲属对五保老人的照顾，部分老人还能够继续照料自己的田地，填补生活需求。　　此外，五保村内的入住老人的物质生活环境和水平都得到了一定的改善。广西农村现有五保户36.2万人，其中在乡镇敬老院集中供养的仅有8000多人，绝大多数的五保老人在村里分散供养生活条件极端艰苦。据统计，广西经济状况好的县每月仅给五保户发放30元生活费（含实物折款）；经济差的县每人每月只发5至10元生活费。这些农村中无依靠、无生活来源、无劳动能力的“三无”人员生活于社会贫困线下，是弱势中的弱势群体[12]。五保村一般建在交通便利、山清水秀、环境优美的地方，有的紧邻村委员会或学校，房子多数是砖混结构和砖瓦结构，朴素大方，结实耐用；一户一居一厨，每户面积21平方米左右。有公共娱乐室、公厕、水井、菜园等，有的还修建了沼气池，比五保户原来的居住环境好得多[13]。加上五保老人可以集体从事院落生产经营（如种植和养殖等），可以有效地补充生活供养。如贺州市截至2005年7月底，全市建成五保村721个，共有生产基地397个，其中果园53个，64.2亩，茶场52个，58.6亩，鱼塘28个，16亩，蔬菜基地264个，195.35亩。从调研来看，与原来分散供养时期相比，五保户在“衣、食、住、医、葬”等物质生活上得到了民政部门的相当重视，物质生活水平有了明显的改善，得到了五保老人的拥护和欢迎。　　（二）五保村集中养老，既提高了集中供养率又立足当地经济发展实际　　2007年浙江省各级财政共计投入资金5.8亿元，用以支付五保老人供养资金和敬老院建设资金。而浙江省农村五保对象仅有48263人，当年人均接受财政支出元，人均建设经费6630.34元。按照这个标准，广西全区农村五保户36.2万人，共需43.5亿元。如果按照浙江省3万元一个床位的建设成本，广西全区为五保户建设敬老院一项就需要支出接近110个亿。按照每人每年480元/年/人的标准，广西一年就得支出1.74亿元。按照恭城1716元/人/年的集中供养标准，一年就得支出6.2亿元，建成当年，广西自治区就要支出接近120个亿。2007年广西国内生产总值为5386亿元，这对于经济落后、五保人数庞大、还要面临诸多发展问题的贫困山区而言，显然是难以达到的。　　根据调查，由于五保村建设用地由村集体无偿提供，加上群众主动献工献料，从而大大节约了资金。建成一个五保村的投资平均到每位五保老人只需5000元左右而乡镇敬老院则至少需要2万元以上。同时由于五保村规模小，村委会和村民积极参与建设速度非常快，广西自治区2004年建成的1300多个五保村都是在三至四个月以内完工交付。具有“投资少，见效快、效益好”的特点。[14]　　2004年五保村建设现场经验交流会全面推广五保村建设。广西民政厅计划用3到5年时间，每年从福利资金中安排5000万元每年建成2000个五保村基本解决全区分散供养五保户中住房破旧、生活特别困难者的集中供养问题，开创广西农村五保供养工作新局面。贺州市在2002年全市财政收入是6.26亿元，在全区财政收入总量的排名是倒数第二，而贺州市却投入资金一亿元，建立了700个五保村。　　集中供养虽然在供养标准、服务质量、精神文化供养等方面具有比分散供养明显的优势，但是其投资大、管理成本高也是显而易见的。因此，没有强大的经济实力作为后盾，依靠敬老院来提高集中供养率改善五保老人的生存现状无疑是天方夜谭。而“分散供养虽然具有投资少，管理成本低的优点但由于受居住分散、管理服务难度大、村集体保障功能减弱等因素的制约五保户的基本生活得不到切实保障。而五保村供养方式具有设施投资小，管理成本低、集中居住、利于管理、便于服务等优势。因此，比较集中和分散两种供养方式，五保村供养方式则吸收了两者的长处，克服了两者的短处，是对现行五保供养方式的改革创新是适应新时期农村特点的新的五保供养方式。从广西目前的实践结果和预期效果看，五保村供养方式可望在较短的时间里取得农村五保工作的重大突破，实现农村五保事业的跨越式发展。根据广西民政厅关于五保村建设的实施方案将用3-5年时间建成10000个五保村，供养20万名五保老人，加上乡镇敬老院的发展乡镇敬老院供养人数将达20000人左右如果这一目标能够实现则广西农村五保集中供养人数将达到22万人左右约占农村五保户总人数的80%，这无疑是广西农村五保工作的重大突破。”[15]　　（三）、既有利于对五保户的集中服务管理，又增加了农村民主实践内容　　“一方面，五保户集中居住在五保村，乡村干部对五保户的情况了如指掌，便于管理。另一方面五保村实行自我管理和自我服务为主国家、集体、村管理为辅的管理模式。不需要专门的管理人员大大降低了服务管理成本。同时五保村的管理方式兼顾了集中居住、独立生活的特点，更具乡土化和人性化克服了五保户一切依赖国家的心理减少了政府在管理上的负担。　　五保村建在村屯遍布农村社区强化了村级社会福利网络，同时随着为五保户服务活动的开展，将逐步形成一支政府部门、社会团体、自治组织和村民群众等相结合的社会化的服务队伍，实现了农村社会福利社会化的创新和发展。同时五保村建在自然村，由村委会为主体进行建设和服务管理，增加了村委会的工作内容从而丰富了村民自治的内涵。”[16]五保村的建设，使得五保老人群体被全村居民整体发现，既增加了他们在全村说话的分量，也以集中和数量的优势，能够为村内的政治力量所重视，增加了参加民主选举的可能性和重要性，让五保老人以利益群体的方式形成了村内政治实践的“新”力量，至少是影响或参与力量；此外，五保村内还进行着一定程度的民主实践，“村”内由五保老人选举村长，处理五保村内的日常事务，既发挥了老人的余热和积极性，增强了老有所乐的实践内容，也利于五保村内的民主管理与民主服务。　　集中供养老人措施中，无论怎样谁也不能否认，在中华文明的延传和发展过程，以“儒家大同思想”为主体的古代养老主张，对我们社会救济制度建设还是起着文化驱动力的作用。　　三、广西五保村集中供养模式的启示　　广西五保村的实践，从三个方面显示了其先进性。实质上分别从三条渠道拓宽了五保老人的生存纬度。第一，是落实政府责任，使得“五保权利实质化”；第二，在政府责任作用于乡村秩序，稳定和有效提高了五保老人的“社会结构”特别是在农民阶层中的地位；第三，紧接着，五保老人的社会资本由于生存纬度的拓展和全社会的重视得以充实。由此，再次证明了政府责任在五保养老中的“提纲挈领”的核心作用。那么政府责任怎样在广西五保村的实践中发挥作用，特别是在经济落后的基础上发挥作用的。我们可以这样剖析：　　（一）瞄准解决问题的着力点，扩充权利是关键　　市场经济的扩展，不仅为区域财富总量的增长注入了强大的动力，也为个人能力的发挥创造了机会。国家财富和人均财富的不断增长成为“市场神话”的佐证。然而市场的发展在另一个纬度也以无情的淘汰式力量将五保等弱势群体推进“贫困、饥饿、营养不良、歧视、脆弱”的边缘。对于五保老人而言，他们根本没有进入或退出市场机制的自由权。因此在相当大程度上，五保老人的生存现状是非自愿状态、非抗力状态。总体财富的增加并不构成掩盖或容忍特定群体利益受损的理由，在社会空前分化、贫富差距不断拉大的现实面前，如何保护弱势群体，是单一地依靠提高收入还是积极地维护其权利，成为公共行为的选择困境。　　失去收入机会或仅仅获得最低报酬的人们被自然而然地定义为贫困阶层。基于此，有人认为贫困的产生和存在就是因为收入的丧失，他们按财产所有权定义了“权利”的概念，但实阿玛蒂亚?森却不这样认为，他认为“要理解饥饿，我们必须首先理解权利体系，并把饥饿问题放在权利体系中分析”[17]，在权利谱系中“一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权，以及他面对的交换权利的映射”；“一个人的交换权利还取决于他在社会等级结构中的地位，以及该经济中的生产方式”；“交换权利不仅仅依赖于市场交换，而且还依赖于国家所提供的社会保障”；“社会保障会影响到一个人可以控制的商品组合，它们是一个人交换权利的组成部分”[18]，显然阿玛蒂亚?森所剖析的是作为一个普遍的贫困与饥荒，而不是针对其中的某个特定群体。五保老人就是贫困群体中的特殊群体，与其他群体相比，他们显然首先缺乏劳动能力和经济收入，依赖于国家社会保障。由此，体现为社会保障的权利传输和兑现，对于改变五保老人的贫困现状是具有决定性意义的。经济帮助仅仅是其一部分。由此，在经济落后的广西，扩充权利成为解决五保老人供养问题的着力点。　　广西自治区政府从落实政府责任出发，扩大或落实了五保老人的合法权利，主要包括：一，将符合五保供养条件的老人纳入供养范围之内，这使得原来五保供养的范围得到实质性的扩大；二，将五保老人纳入五保村集中供养，利于保障五保老人原有的社会纽带，新建和扩大五保村内的社会关系（包括私人情感的和小集体之间的），尽管由于五保老人生理机能下降和乡村差序格局的继续影响，五保老人社会资本在短期内处于一个上升的过程，长期来看，社会资本减量将处于一个减速状态。在这种情况下，五保老人原来沉陷的社会结构将得到有效地填补，社会地位趋于稳定并在短时期内有少许提高。　　（二）、抓住全线联动的工作面，落实责任是重点　　无疑在解决五保养老问题的工作中，政府要起到绝对的主导作用。从广西自治区“五保村”模式的成功经验来看，除了政府在其中的作用以外，怎样将培育民间社会、发动民间力量，使之穿插于五保村的实践当中，也同样成了五保供养工作的重要内容。　　1、基层创造，进入自治区高层决策棋盘，推开集中供养新局面。从形式权利到实质权利的衔接过程中，政府责任的落实是保证能够五保老人基本权益的最直接、最有效渠道。在广西五保村的建设过程中，广西各级政府对于五保群体的重视，将“以人为本”的情怀流淌在了扎实的工作之中。广西“五保村”的建设起源于2001年基层政府在救助受灾村民时的原始创造，随后在桂平、钦州、贺州等地得到不断试验和成功，得到各地纷纷效仿，受到社会各界和广西区委区政府的重视。此后，“在广西民政厅、区政府的大力扶持和指导下，五保村的建设及管理不断完善，由原来自发的组织转变为一项全区的有组织有领导的统一的五保户供养模式的创新行动。”[19]　　时任广西自治区党委曹伯纯书记将基层创造的这种新的集中供养模式称之为“五保村”，并且要求认真总结宣传五保村的意义和做法在全区推行五保村建设，加强领导精心部署加大投入全面推进。他还亲临五保村考察指导工作还作出了“五保村是展现广西真实形象”的长篇重要批示；自治区政府陆兵主席专门撰写了《诚心诚意为民谋》文章高度赞扬“五保村不仅是民政工作的亮点也是反映广西真实形象的亮点”。自治区的其他党政领导也都十分重视五保村建设提出了许多具有建设性的意见[20]。广西民政厅把五保村建设列为民政工作的重中之重。在2007年的政府工作报告中，关于五保养老和五保村的建设着墨甚多，“健全五保户供养制度。按每人每月30斤米、30元钱、1斤食用油的标准对全区五保户实行供养，解决五保老人的后顾之忧，实现老有所养。”成为2007年广西自治区集中力量为民办好十件实事之一。在省级党委政府五保供养工作得到如此重视实属少见。五保供养被提上一个新的高度得到自治区最高层的重视。　　2、提供政策、制度和思路，保证经济和财政投入，才能拓宽五保村实践的道路。广西自治区民政厅出台了《五保村建设实施方案》对五保村建设的指导思想、目标任务、完成时间和组织领导等作出统一部署。及时总结了钦州市、北海市、桂平市、钟山县的经验，于2004年3月中旬、7月下旬分别在桂平市、钟山县召开了全区五保村建设现场经验交流会全面推广五保村建设。自治区民政厅在总结各地经验的基础上，制定了《五保村管理办法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村卫生制度》、《五保村村民手册》、《五保村管理小组制度》、《村民委员会的职责》、《县级民政部门在五保村管理中的职责》、《乡（镇）人民政府在五保村管理中的职责》等制度，供各地试行，要求切实做到五保村建好一个，入住一个，发挥效益一个。目前，全区各地都已建立了比较完善的以生活保障为主要内容的五保村管理制度，明确了五保老人基本生活保障、卫生标准和相关各部门的职责，基本实现了以制度管人、管物、管村。在建设方针上，民政厅要求各地做到“摸清情况、整体规划、合理布局、抓点推面、扎实推进、讲求实效”。摸清情况，就是在建设五保村前做充分的调查研究，做到心中有数。整体规划，就是对当地的五保村建设作为一个整体来规划，尽量统一要求，统一标准。合理布局，就是从实际出发，从有利于五保户生产生活出发，把五保村建设在最理想的地方。抓点推面，就是抓好试点，及时总结经验，在此基础上向其他地方推开。扎实推进，就是不搞一阵风、一哄而上，而是从实际出发，条件成熟一个建设一个，成熟一片建设一片。讲求实效，就是不做表面文章、政绩工程，而是实实在在为五保老人办实事，把五保村建成真正的民心工程，使五保老人“居有其屋、食有其源、乐有其所、病有其医、寒有所暖”。　　贺州市把五保村建设工程列为 “六大民心工程”之首，成立了由市委书记李达球、市长陈利丹为组长的五保村建设领导小组。各市、县也成立了政府分管领导任组长的五保村建设领导小组，民政、国土资源、建设、财政、卫生、林业、土地、水电等相关部门为成员。有项目建设任务的乡镇也相应成立了领导小组。市县（市）、乡（镇）逐级签订了责任书，形成了主要领导亲自抓、分管领导重点抓、民政部门具体抓层层推动实施的工作格局。[21]贺州市为了把这项“民心工程”抓紧抓实抓出成效，市委从实际出发，多次进行专题调研，反复进行讨论，确定了全市五保村建设的总目标。为切实抓好五保村建设，市委、市政府一方面加强领导和规划，根据行政村、自然村的分布情况和五保老人的现状，精心编制了贺州市五保村两年建设发展的规划图，要求市、县（区）相关部门明确职责，密切配合，齐抓共建。典型引路是我们党开展工作的成功经验。贺州市抓住自治区民政厅在钟山县召开“全区五保村建设现场交流会”的契机，大力推广他们建设五保村的经验。同时，要求各县（区）都抓好1―2个示范乡镇，每个乡镇抓好2―3个示范村，通过抓示范、树样板，实行“点”、“面”结合，整体联动、整体推进，大大推进了农村社会保障体系的建设。[22]　　为了确保五保村建成后能尽快地让五保老人入住，并住得安心，发挥其应有的社会效益，不少地方进一步细化、完善了五保供养的管理制度。如昭平县就采取了以下措施：一是完善五保村内部管理制度。签订五保村协议、制订五保村公约、民主选举五保村村长、落实五保村村长的职责，建立健全入住五保老人个人档案。二是建立五保老人的健康检查制度。组织卫生、计生部门每季度定期到五保村对入住的五保老人进行健康检查，为五保老人免费进行诊治，并建立健康档案。三是建立志愿服务制度，把五保村作为弘扬中华传统美德的教育基地。组织少先队员、共青团员、共产党员志愿服务队，给五保老人送温暖，献爱心。各乡（镇）还一改过去开票、通知五保户再由五保户自己找人领取大米等的方法，直接就把大米及生活费送到五保村里，省去了许多的麻烦和环节。[23]　　在资金保证方面：广西民政厅从2004年开始计划用3到5年时间，每年从福利资金中安排5000万元每年建成2000个五保村，基本解决全区分散供养五保户中住房破旧、生活特别困难者的集中供养问题，开创广西农村五保供养工作新局面。单是2004年，广西财政就拿出2 000万元用于五保户的生活补助，资金主要来源于转移支付和社会福利彩票的发行所得。土地是建设五保村的基础，贺州市通过动员群众，在各村内部调剂，从集体所有的土地中划拨，解决了五保村建设的用地问题。贺州市在建的和建好的一些五保村来所用土地均是村民无偿让出的，政府不用花一分钱，这样就大大减轻了政府的负担。资金是建设五保村的关键，贺州市通过“六个一点”的办法，解决五保村建设的资金问题：一是市财政奖励一点，对每个竣工验收的五保村，市财政以奖代拨的形式，奖给元，市财政在五保村建设中要拿出500-700万的资金，市里现已调拨了200万奖励资金；二是县（区）财政出一点，每个村拨款2-3万元，到日止，各县（区）财政已拨出资金574万元用于五保村建设；三是争取自治区民政厅资助一点，目前自治区民政厅已给贺州市下拨了800万元建设专款；四是挂村单位帮扶一点，每个挂村单位出资出力帮助该村建好五保村，目前帮扶单位已投入帮扶资金91万元；五是村民义务献地，捐砖捐瓦，投工投劳帮一点，到2003年12月底，群众投工投劳折款678.44万元；六是社会募捐一点，广泛发动干部群众踊跃捐款献爱心，支持这项社会公益事业，目前全市已募捐到五保村建设资金117.7万元。[24]由于发动工作做得好，多方参与，建设资金的投入比原来预计少，实际现金支出仅6520万元。[25]　　3、部门协调与政社合作相结合，多方联动，形成五保村村落化供养的服务格局。在政府内部，部门协同是搞好五保村建设的基础。各地对五保村建设实行领导责任制县（区）领导负责到乡镇，乡镇领导负责到五保村点相关部门明确职责密切配合，齐抓共建。民政部门负责五保户的调查摸底和编制五保村建设基本规划，并做好督促检查等工作；财政部门负责争取、调度五保村建设资金国土资源部门负责五保村建设项目的土地调整划拨及审批工作；税务部门负责落实有关税收优惠政策；水利电力部门负责督促“按最低标准收取水电费”的落实工作；扶贫、林业部门负责配套解决五保村沼气池建设等问题；交通部门负责设计和指导五保村道路的修建；卫生部门负责指导五保村搞好环境卫生、防疫、保健等工作；有扶贫联系点的单位切实帮助挂点村解决五保村建设的一些实际困难有钱出钱有物出物。[26]　　另一方面，充分动员社会力量广泛参与。资金的落实，是五保村建设工程顺利推进的关键。在这方面，贺州市既坚持发挥政府资金主渠道的作用，把五保村建设资金列入政府年度财政预算，又充分依靠社会的力量，形成了市县财政出一点儿、争取自治区民政厅资助一点儿、挂村单位帮扶一点儿、社会募捐一点儿的合力，使问题得到了有效解决。[27]县、乡（镇）党委政府、中小学校、团委、妇联、地税等众多单位部门经常组织人员深入五保村。他们不但送去慰问品，还帮助老人们打扫卫生、整理家居，与五保老人谈心聊天，开展多种形式的文体活动。[28]在贺州市五保村建设的过程中，出现了村民主动砍竹献地、迁祖坟献地等动人事迹，如钟山县凤翔镇凤凰村，28户农家主动砍掉村边的竹林，献出5亩建设用地；该镇舞龙村拆掉村头的庙堂，迁走附近的祖坟，让出一个古木参天的优美环境供五保村建设之用。[29]　　统观广西五保村集中供养模式的成功，关键就是强化了政府责任，将五保供养提到了一个新的高度，纳入了各级政府工作部门的考核体系，敲响了各级执行部门和工作人员的警世钟，政府与社会群策群力，形成了全社会关心和参与五保供养工作的格局，有效地宣扬了五保作为一个群体在社会上应该得到的保障，促进五保养老续写了和谐养老的新篇。　　参考文献　　[1] 左高山/吴晓林：农村“五保”老人的生存伦理问题与权利辩护[J]，道德与文明，2009（1）　　[2] 吴晓林，赵志鸿：和谐视域中农村五保老人的社会保护――来自湖南省农村五保养老问题的实证研究，中国人口?资源与环境，2007（5）　　[3] 张小明/黄德健：构建社会主义和谐社会，发展五保村建设[J]，广西大学梧州分校学报，2006年1月　　[4] 朱勇/赵鸿文：五保村：五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2003年11期。　　[5] 陆汉超。五保供养的新模式――五保村[C]，广西自治区民政厅：广西五保村（内部资料），2004：23。　　[6] 陈文庆：广西五保村建设刍议[J]，边疆经济与文化，2007年第4期。　　[7] 转引自陈文庆：农村五保户供养的创新模式――广西五保村建设[J]，《传承》2007年第6期。　　[8] 广西恭城沼气生态农业模式，《中国农村能源年鉴》1997年。　　[9] 恭城探索“可持续发展”先行一步[N]，《广西日报》。　　[10] Ryan,R M.,& Deci,E.L.2000,To be happy or to be self-fulfilled:A review of research on hedonic and eudaimonic well-being.,Annual Review of Psychology Annual Reviews,Vol.52.　　[11] 费孝通：《乡土中国》[M]，上海：上海人民出版社，2006年第33页。　　[12] 参见：陈文庆。广西五保村建设刍议[J]，边疆经济与文化，2007年第4期。　　[13] 龚维斌：破五保供养困境的新探索――广西五保村建设及其对政府管理的启示[J]，国家行政学院学报，2005.5　　[14] 张廷登：广西农村五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2004年03期　　[15] 朱勇/赵鸿文：五保村：五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2003年11期　　[16] 张廷登：广西农村五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2004年03期　　[17] [印]阿玛蒂亚?森：贫困与饥荒[M]，王宇/王文玉译，商务印书馆　　[18] [印]阿玛蒂亚?森：贫困与饥荒[M]，王宇/王文玉译，商务印书馆　　[19] 陈文庆：农村五保户供养的创新模式――广西五保村建设[J]，《传承》2007年第6期。　　[20] 张廷登：广西农村五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2004年03期　　[21] 朱勇/赵鸿文：五保村：五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2003年11期。　　[22] 李达球：建设社会主义和谐农村的有益探索――贺州市建设五保村的实践[J]，求实杂志，2005（15）　　[23] 参见《建管结合 广西各级民政部门强化五保村管理纪实》[N]广西日报，日。　　[24] 陈文庆：贺州市五保村建设的实践和探索[J]，桂海论丛，2004（6）。　　[25] 陈文庆：广西五保村建设刍议[J]，边疆经济与文化，2007年第4期。　　[26] 朱勇/赵鸿文：五保村：五保供养方式的创新之举[J]，中国民政，2003（11）　　[27] 李达球：建设社会主义和谐农村的有益探索――贺州市建设五保村的实践[J]，求是杂志，2005（15）　　[28] 《建管结合 广西各级民政部门强化五保村管理纪实》[N]广西日报，日。　　[29] 陈文庆：贺州市五保村建设的实践和探索[J]，桂海论丛，2004年6月。　　本文发表于《老龄问题研究》2009年第8期
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山东莱阳人，政治学博士、博士后。年分别获得中南大学公共管理学院管理学学士、硕士学位。2008年获得国家公派赴欧攻读博士学位资格，同年进入南开大学周恩来政府管理学院攻读博士学位，年，在牛津大学进行联合培养博士生的学习与研究，2011年在南开大学获得博士学位。现为中南大学公共管理学院教师、中央编译局博士后工作人员，剑桥大学《Journal of Cambridge Studies》编委。主要研究方向：中国社会结构变化与政治整合、公共政策（养老与环保）、城市治理与社区建设；在《天津社会科学》、《教学与研究》、《南京社会科学》、《人文杂志》等权威期刊发表论文近30篇，多篇论文被《中国社会科学文摘》、人大复印资料全文转载。在《联合早报》、《华商报》等发表时评近百篇，多被凤凰卫视、《领导参考》（内参）、人民网、光明网、《武汉晚报》、《贵阳日报》、《人民论坛》等转载。
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