财政国库管理制度改革及会计核算中心管理
扫扫二维码，随身浏览文档
手机或平板扫扫即可继续访问
财政国库管理制度改革及会计核算中心管理
举报该文档为侵权文档。
举报该文档含有违规或不良信息。
反馈该文档无法正常浏览。
举报该文档为重复文档。
推荐理由：
将文档分享至：
分享完整地址
文档地址：
粘贴到BBS或博客
flash地址：
支持嵌入FLASH地址的网站使用
html代码：
&embed src='/DocinViewer-4.swf' width='100%' height='600' type=application/x-shockwave-flash ALLOWFULLSCREEN='true' ALLOWSCRIPTACCESS='always'&&/embed&
450px*300px480px*400px650px*490px
支持嵌入HTML代码的网站使用
您的内容已经提交成功
您所提交的内容需要审核后才能发布，请您等待！
3秒自动关闭窗口当前位置：
学习贯彻党的十八届三中全会精神建立和完善现代财政国库管理制度（《学习园地》2014年第2期）
【编者按】为进一步落实部党组关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的有关要求，促进党员干部更加深刻地领会和把握全会精神，深入推进财政国库工作改革与发展，近日，国库司举办“学习贯彻党的十八届三中全会精神报告会”，国库司党总支书记、司长翟钢等六位同志分别就三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对财政国库工作提出的明确任务要求作专题报告。现将专题报告材料编发，供学习交流。
以党的十八届三中全会精神为指导 建立和完善现代财政国库管理制度
………………………………………………………………翟 &钢（3）
发挥市场内生性作用& 健全国债收益率曲线
………………………………………………………………周成跃（15）
积极推进政府向社会力量购买服务工作………………………王 &瑛（24）
认真贯彻党的十八届三中全会精神 研究编制国家资产负债表
………………………………………………………………娄 &洪（32）
建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制
………………………………………………………………杨瑞金（42）
积极稳妥开展我国加入世贸组织《政府采购协定》谈判
………………………………………………………………王绍双（49）
以党的十八届三中全会精神为指导
建立和完善现代财政国库管理制度
国库司党总支书记、司长&& 翟 钢
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这一论断的提出，充分反映出对财政职能作用的新认识和财税改革的重要地位，也为进一步深化财政国库管理改革，构建和完善现代国库制度指明了方向。深入学习和领会三中全会精神，应牢固树立四个理念。
一是牢固树立国家治理理念。全会《决定》的一个突出亮点是把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，这是对各领域改革目标的科学提炼和完善升华。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。健全的治理体系、高超的治理能力是实现国家有序运行、经济健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会和谐稳定的重要保障。全会《决定》首次从国家治理高度对财政职能作用作出全新阐释。在进一步深化财政国库管理制度改革的过程中，要牢固树立国家治理理念，把国库工作放在市场经济和国家社会事业发展的大环境下进行考量，既注重国库管理制度的规范与建设，又注重国库管理制度的执行与落实，充分发挥国库管理在促进宏观经济调控、推进国家治理体系和治理能力现代化方面的职能和作用。
二是牢固树立市场化理念。全会《决定》提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。我国对市场在资源配置中的作用，曾经有过“辅助作用”、“重要作用”、“基础性作用”几种提法。此次“决定性作用”的提法突出强调了市场在资源配置中的决定性、根本性地位，政府的职责和作用主要是加强市场监管、维护市场秩序、弥补市场失灵，不能随意干预和否定市场，更不能超越、凌驾于市场之上。全会《决定》对市场在资源配置中作用的这一全新认识，对国库管理将产生全面而深远的影响。实际上，我国国库管理的一些制度，比如国库集中收付代理银行制度、国债承销团制度、政府采购代理机构制度等，都已经体现出了合理划分政府与市场边界的要求。我们要继续坚持国库改革市场化目标取向，进一步处理好政府与市场的关系，找准政府行为和市场功能的最佳结合点，把现代国库管理制度的优势和特色充分发挥出来。
三是牢固树立国际化理念。全会《决定》总结了中国改革开放取得成功的实践经验，其中一个重要方面就是要借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新。在经济发展和国家治理方面，世界各国在长期实践中积累了很多具有规律性的、共性的成功经验。在国库管理领域，国际趋同趋势更加明显，已基本形成被各国普遍认可的管理模式。我国的财政国库管理制度改革就是在充分借鉴国际经验基础之上建立并实施的，经历十余年改革，目前已初步建立起现代财政国库管理制度，得到了国际组织的充分肯定与好评。2013年3月，国际货币基金组织（以下简称IMF）财政事务部专程来华考察我国财政国库管理制度改革情况。他们认为：“过去十年，中国国库集中收付制度改革的规模和范围都非常庞大，而且非常成功；国库集中收付制度改革大大加强了政府收支流程的整合和效率，同时也加强了对预算执行的控制和监督；中国财政国库管理在未来几年将很快达到经济合作与发展组织国家（以下简称OECD国家）先进水平”。世界银行也正在通过亚洲公共支出管理网络（PEMNA）会议等多种形式，将我国财政国库管理制度向亚洲一些国家进行推广。我们一方面要在立足国情基础上，继续学习借鉴国际先进经验，加快推进理论和实践创新，进一步深化我国国库集中收付制度改革，以尽快达到OECD国家先进水平；另一方面也要将我国的一些先进制度和理念介绍给其他国家，促进提高我国国际地位和影响力。
四是牢固树立建立现代财政制度的理念。什么是现代财政制度？楼继伟部长从建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制等三个方面进行了深刻阐述。财政国库管理制度是现代财政制度的重要组成部分。在2011年制定《财政国库“十二五”规划》时，我们就将深化改革的目标定为建立基础牢固、功能健全、体系完备、技术先进的现代财政国库管理制度。现在来看，当时的很多思想和提法，与建立现代财政制度是一致的。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政国库管理工作是整个财政运行的基础和重要支撑，也就是国家治理基础中的基础，其重要性不言而喻。我们要认清自己肩负的责任和使命，按照部党组关于建立现代财政制度的部署和安排，进一步深化改革，全面构建和完善现代财政国库制度。
结合国库司业务和落实《财政国库“十二五”规划》要求，贯彻落实三中全会精神，更好地推进下一步的工作，应重点做好以下五个方面。
一、关于全面深化国库集中收付制度改革
国库集中收付制度，是现代国库管理的核心基础性制度。经过十多年的努力，我国国库集中收付制度基本框架已搭建起来，但仍有许多地方需要通过进一步深化改革来不断完善。
（一）大力整合账户体系
OECD国家的财政管理实践表明，账户体系设置是否科学、规范，是国库集中收付制度能否顺畅、高效运行的基础。目前，我国已建立较为完备的国库单一账户体系，但尚未覆盖所有财政资金。传统支付方式中的预算单位银行实有资金账户并未彻底取消，还存在大量的财政专户，尤其以专项支出专户居多。这些资金均游离于国库单一账户体系之外，支付形式上采取实拨方式，不仅降低了资金统一管理功能，也降低了资金支付的可控性。下一步，一是要将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理。考虑到我国预算单位情况比较复杂，除政府部门外，还有大量自收自支事业单位，完全照搬OECD国家的做法不太现实。对于现阶段确需保留的预算单位实有资金账户，应要求这些账户纳入国库单一账户体系，由财政部门对其监控管理，以增强财政资金管理的统一性、透明度和可控性。二是继续清理整顿地方财政专户，除社保基金财政专户、国际金融组织贷款赠款专户、非税收入财政专户按规定设置外，主要应撤消国家规定以外的专项支出财政专户。对于确有必要保留的专项支出财政专户，应通过完善会计制度，实现财政总会计账之下的统一核算，确保支出的安全性和真实性，避免产生“信息孤岛”。对于非税收入财政专户，也要随着电子缴款方式的不断发展，以及退付办法的不断完善，逐步予以归并。
（二）逐步扩大财政授权支付范围
随着财政改革的不断深化和信息技术的不断发展，我国国库集中收付资金范围不断扩大，支付资金规模大幅增加，对资金收付效率的要求也越来越高。我国目前实行财政直接支付和财政授权支付两种国库集中支付模式。这种独特的混合支付模式，得到了国际组织的认可，认为是符合我国实际情况的有效支付模式。直接和授权支付都是安全可靠的支付模式，随着动态监控系统的建立，授权支付可能具有更为明显的优势，可以解决直接支付审核效率较低的问题。国库集中支付未来总体趋势是进一步扩大授权支付范围。考虑到我国各级政府情况差别较大，实践上可以区别对待。在中央和省级层面，由于支付总量大、支付笔数多，可以逐步提高授权支付比重。对于财务管理相对薄弱的一些市县基层预算单位，可以因地制宜，按照安全、高效、规范的原则，将财政直接支付与财政授权支付方式有机结合起来，不一定片面追求扩大财政授权支付比重。
（三）加快推进国库支付电子化管理
随着全球范围内银行间支付和结算系统的根本变化，纸质支票和现金支付逐步被电子化支付方式替代。当前，OECD国家大力推动国库支付电子化，逐步形成了制度完备、控制严密、分工协作的国库支付电子化管理体系。目前，全国省级财政部门基本开展了国库支付电子化试点。从试点情况看，效果比较明显，差错率大幅度降低，资金支付安全性和效率明显提高。下一步，一是要统筹规划，分步实施。统一规划国库支付电子化路线图，避免走弯路和折返路,同时要有分步实施的时间节点,看准了的事情就要下决心尽快推广，不能等待观望。二是要确保安全。安全有多远，业务才能走多远。要以高标准、高起点设计安全保障措施，建立立体防护网，使每一笔资金都运行在“聚光灯”之下。三是要坚持标准化。要建立业务规范和技术规范的标准化体系，解决信息安全和业务管理的电子支付标准问题。四是要推动改革创新。国库支付电子化不仅是从“有纸”到“无纸”的技术变化,更是从“浅源”到“深源”的管理变革。建立控制更加有力的支付流程、更加透明的监管模式、更加高效的服务方式，实现国库支付管理跨越式发展。
二、关于全面推进政府采购制度改革和GPA谈判工作
（一）建立健全政府采购法制体系
推动出台《政府采购法实施条例》，并以贯彻落实条例为契机，进一步完善政府采购法律制度体系，修订政府采购货物服务招标投标、投诉处理等部门规章；研究出台《政府采购本国货物管理暂行办法》《政府采购协议供货管理办法》等重要制度。根据GPA谈判进程，推动修订国内相关法律法规，实现与国际接轨。
（二）推进政府购买服务工作
贯彻落实全会《决定》关于“加大政府购买公共服务力度”的精神，研究制定《关于推进和规范服务项目政府采购有关问题的通知》，建立健全政府向社会力量购买服务机制，在对需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。
（三）充分发挥政府采购政策功能
出台政府采购扶持本国产品、监狱企业、残疾人企业、信息安全等政策，研究提出本国货物例外清单。系统研究国际绿色采购经验和发展趋势，完善我国政府绿色采购政策体系，构建绿色采购标准体系和执行机制。全面开展政府采购信用担保工作。
（四）完善政府采购管理体制
整合工程采购体制和政府采购体制，保持政府内部采购制度政策与监管职能的统一；扩大采购人在需求制定、采购方式、组织形式方面的自主权，财政、审计、监察的工作重点从对采购活动的过程监管向争议处理及对采购结果的审计评价转移；规范集中采购目录标准，合理确定集中采购范围，推进集中采购机构向专业化方向发展。
（五）大力推进各类分项改革
按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求，在全国范围内推开批量集中采购改革；实施新的协议供货办法，运用市场选择机制和电子化手段，彻底解决协议供货产品价格虚高等问题；全面推进公务机票购买改革，降低行政成本和扶持国内航空企业发展；按照国务院要求稳步推进公共资源交易平台建设工作。
（六）打造专业化的采购队伍
建立从业人员考试培训制度和评审专家的准入、培训、评价和清退制度；建立政府采购信用体系，制定行业信用评价方法和标准，实现全国范围内政府采购信用信息的互联互通和互认共享；成立政府采购行业协会，加强行业自律，强化市场主体的社会公德意识，弘扬积极向上的采购文化。
与此同时，要积极稳妥推进GPA谈判工作。一是请国务院GPA谈判工作领导小组对谈判工作作出部署和安排，调动各方面力量加强谈判应对。二是积极与参加方开展谈判，不断在加入GPA道路上向前推进，以表明我国加入GPA的诚意。三是以建立与GPA衔接的政府采购制度为切入点，以财政预算改革为着力点，以深化市场经济体制改革为目标，合理利用GPA规则，研究提出加入GPA配套改革建议。
三、关于地方政府债券发行管理
（一）积极发展地方政府债券市场
相对地方政府其他融资方式，发行地方债更加规范、透明，符合市场经济发展要求。建立健全以发行地方债为主体的地方政府融资渠道，是建立规范的地方政府融资体系的一项重要措施，也是加强地方政府债务管理的方向。因此，下一步要积极研究如何适当扩大地方债发行规模，建立以地方债为主体的地方政府融资体系。
（二）建立健全地方政府债务评级制度
要建立健全相关法律法规，建立完整的信用评级制度体系，推动建立适合中国国情的地方政府信用评级制度。同时，考虑到地方政府信用评级涉及面广、社会关注度高，开展地方政府信用评级需要与其他相关工作统筹推进，包括完善政府间财政关系，规范地方政府债务管理特别是债券发行管理制度，建立标准化的政府会计和财务报告体系，提高财政管理透明度等。
（三）完善地方政府债券发行机制
下一步应在完善相关配套制度的基础上，根据地方经济发展水平、财政实力、负债水平、金融市场发育等情况，对现行地方债发行模式进行改革，按照市场规则发行和偿还政府债券，积极推进自发自还改革试点，逐步取消自发代还，对少部分发债条件相对较弱的省份允许继续保留代发代还。
四、关于积极推行政府财务报告制度
（一）抓紧起草政府财务报告制度改革方案
从国际上看，各国在正式编制政府财务报告之前，都对建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度进行较长时间的研究探讨，制定了科学合理的改革路线图。我国也应从实际情况出发，借鉴国际经验，制定科学、完备、可行的改革方案，明确改革的目标、原则、主要内容，确定推进改革的实施步骤和配套措施等，全面规划和指导政府财务报告制度建设工作。
（二）建立政府财务报告制度规范和操作指南
编制政府财务报告涉及各级政府及其部门的财务管理和政府会计核算制度的改革，必须建立统一、规范的政府财务报告制度，明确政府财务报告编制的主要内容、实施步骤、职责分工和配套措施。同时，要建立政府会计准则和政府会计制度，发布统一的政府财务报告编制办法及其操作指南，为政府会计核算及政府财务报表编制提供基础规范。条件成熟时，还应在相关法律法规中明确政府财务报告制度的法律地位。
（三）全面清理核实政府资产负债项目
编制政府财务报告的一个重要前提，是对政府拥有或控制的资产项目以及政府应偿还的负债项目进行清理、审核、评估、确认，真实准确掌握政府资产负债底数。我国政府资产情况非常复杂，要摸清底数，对政府资产作出全面准确的评估（如可以按重置成本法对资产进行分时段评估）。下一阶段，还要把握好今年开展的全国政府性债务审计的有利契机，抓紧对经过审计的各项债务进行归类分析，并在财务报告中科学反映。
（四）建立政府财务报告编制信息系统
编制政府财务报告是一项复杂的系统工程，需要建立先进的政府会计信息管理系统作支撑。许多编制政府财务报告的国家都把加强政府会计管理信息系统建设作为改革的一项重要内容，投入了大量的资源。我国今后要设计的满足政府财务报告编制的信息系统，不仅包括会计核算系统，还要包括财务报告编制系统，并与财政收支总分类账系统、国库集中收付系统、资产管理系统等实现对接，用信息化手段保证政府财务报告编制工作的顺利进行。
（五）加强政府会计人才的培养。
与收付实现制会计相比，权责发生制会计核算业务范围更广，核算方法更为复杂，会计处理以权利和义务是否发生为标准，需要会计人员作出更多职业判断，要求会计人员能够正确理解并合理运用政府会计准则和制度相关规定。下一步，要有计划、有组织、有步骤地开展大规模人员培训，提高政府会计从业人员的政策水平、业务素质、实务操作能力。
五、关于稳步推进国库现金管理
（一）建立财政库底目标余额管理制度
财政库底目标余额管理，是指财政部门为保持库底现金余额相对稳定的目标值，运用国库现金管理投融资工具有效管理国库现金余缺，熨平库款波动，促进国库资金运营效益最大化。财政库底目标余额管理是各国国库现金管理普遍做法。建立财政库底目标余额管理制度具有重要而深远的意义。一是有利于国库现金管理的计划性和结构化组合操作。二是较好地规避了国库单一账户余额波动对货币流动性的影响。三是有利于加强国库现金融资管理。四是有利于政府政策目标的有效实现。
（二）完善国库现金管理操作
首要工作是加强现金流量预测。要以国库现金管理信息系统为依托，通过信息系统向用款单位和收入部门获得基础数据及预测信息，在此基础上运用计量经济学模型，结合历史经验判断，进行未来一段时期内按日、按周、按月的滚动预测。
（三）推动地方开展国库现金管理
近年来，许多省级政府积极支持省级财政部门开展国库现金管理，对增加当地金融市场资金资源、促进地方经济发展发挥了重要作用。但由于尚未建立规范化的管理机制，库款违规使用现象也屡有发生。因此，尽快开展规范化的地方国库现金管理已迫在眉睫。2012年，《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》已明确要求开展地方国库现金管理试点。根据国务院通知精神，我们将研究制定《地方国库现金管理暂行办法》，并积极与人民银行沟通协调，争取早日出台，把“正门”打开，推动省级财政部门全面开展国库现金管理。
发挥市场内生性作用　健全国债收益率曲线
国库司副司长& 周成跃
一、紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革
党的十八届三中全会《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。三中全会以后，在市场资源配置方面，政府部门应按照这个原则来开展工作，一是建立和完善市场体系，加快制度和法规建设，使市场在制度和法规健全的环境中运行。二是减少政府干预，当市场有了规则以后，要让市场自己运行，让市场的投资者和参与者选择“怎么做”和“做不做”。三是解决监管不到位的问题，当市场出现违反法规和制度的时候，政府要出面查处，使市场真正能够在一个宽松的环境下运行。让市场在资源配置中起决定作用，发挥市场自身修补和完善的能力，通过市场价格变动来影响供求关系，影响市场竞争的变化，引导资源在各个部门和领域流通，以实现资源优化配置。
在新的历史条件下，重新审视资源配置，通过市场价格和产品数量的关系自动调节市场。我们要坚持社会主义市场经济，就要用这种方式、这种原则去进行改革。我们的改革有两条路径，一种是“问题导向”路径，即遇到什么问题就解决什么问题。这个途径也是我们过去20年国债管理工作所走的一条改革路径，取得了明显成效。但是，根据市场发展的现状，应选择第二条路径――“顶层设计”路径。三中全会明确要求我们进行顶层设计，而且要和“摸着石头过河”相结合，不能单一使用“问题导向”路径。“顶层设计”是超越于权力层级之外的，对于权力的分配或者权力的划分和设计提供前瞻而实质的变革。考虑问题时，要在一揽子的改革框架下设计改革方案。当改革方案符合顶层设计时，可以继续改革下去，当改革措施与顶层设计有一定背离或者差异的时候，我们就要考虑做不做。
具体到国债改革有两种方式，一种是体制性改革，或者称为方向性改革，是改革过程中的关键。它的特点是，会使一部分人的利益削减，从而使更多的人获得更多利益，因此，改革中会遇到各种障碍和问题。就国债来说，这种改革已经结束了。比如说，国债余额管理，无序的发行变为承销团模式，建立规范的定价机制等。
当体制性改革完成之后，大量的改革将是另一种方式，这是意大利经济学家帕累托所提出的“帕累托改进”，即在不削减一部分人利益的基础上，通过改变资源配置来提高另一部分人的利益，使他们得到新的利益。我们的市场并不是“非我即你”的市场，而是有很多人同时参与的市场。市场在发展过程中存在许多缺陷，有时候市场配置的资源是闲置的，如果利用“帕累托改进”实行改革，由于动员闲置资源并没有触动任何人的利益，所以会比较顺利，不会遭到任何人反对。但“帕累托改进”必须具备两个条件：市场确实存在闲置资源，并且在市场失灵的时候可以操作。例如2014年1月8日发行一年期国债，根据2014年招投标规则，一年及一年期以下的国债招标，乙类承销团成员由原来的投标量不能超过10%提高到不能超过20%之后，动员出一部分闲置资源，投出的收益率较低。这种做法既没有伤害甲类承销团成员利益，还使招标利率明显低于二级市场或者前一天市场收益率，从而降低了国债筹资成本并提高了效率。又比如国债充抵保证金，国债交易有很多种，国债期货、国债预发行、回购、远期、利率互换等这些衍生品交易都需要保证金。但是，我们国家这么多年一直在用现金做保证金。国外很多国家，都已经使用有价证券做为保证金。现在，除了现金管理能使用国债做质押，其他用途并不多。如果我们使用国债做保证金，就能盘活国债存量，发挥闲置资源的价值，通过实现国债冲抵保证金增强国债吸引力。在不伤害既有利益的时候，用闲置资源来增加另一部分人的利益。
不损害别人既得利益实现改革的毕竟有限，所以我们还要继续研究在损害既得利益的时候怎么进行改革，可给予利益受损方适当补偿。下一步国债工作将有可能涉及这个问题，比如，财政部近年一直在研究国债发行缴款券款对付（DVP），即一手交钱一手交货，很多国家都采用这个方式。目前，国债招标完成后，财政部给予债券，但承销商要在5天后才能交钱，这5天是有风险的，尽管可能性极小，但是怎么防范这种风险是一个问题。简单地改革为取消5天滞延期，既会使承销团成员承销能力减弱，也会损害其既得利益。我们要用市场的手段，研究通过质押方式借给承销团5天或者是10天钱，让承销团支付利息，从而解决双方问题。同时，还要有一揽子措施帮助承销团分销。
二、完善金融市场体制，发展并规范债券市场，提高直接融资比重，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线
（一）金融业开放是市场自由化的最关键战役
金融市场化的核心问题是利率市场化，金融市场化是建立一个大国世界经济及政治中心的重要基础。如果没有金融市场化，中国就不能真正成为世界经济及政治中心，甚至其市场经济地位都将遭到质疑。近几年，很多国家都逐个表态承认中国是市场经济国家，具有市场经济地位。同时，也有一部分国家，甚至是一些主要的经济国家并不承认中国是市场经济国家。为什么呢，中国90%以上的产品价格都已经市场化了，而恰恰是这剩下的百分之几当中，就有资金的价格。世界上的产品有千万种，但影响这些产品的价格是资金的价格，这是牵一发动全身的东西。资金的价格是利率，关键的没放开，没有市场化，别人就会质疑中国到底是不是真正的市场化。资金价格一旦实现市场化，我们将不只是金融大国，而且是金融强国，才有更大的话语权，面对别人指三道四，我们才有充分的理由反驳回去。
利率市场化是一个很关键的问题。许多国家的进程，从开始到完成大概需要二十年。过去党的文件提出要开展利率市场化，三中全会提出了要加快利率市场化。利率市场化进程有三个步骤：第一步，债券利率市场化，这一步我们走了。第二步，存贷款利率市场化。我们现在贷款利率市场化了，存款利率还是由政府在把握、调控和制定，当然，也放松了10%。第三步，市场上的大额存单在开放的过程中要自由流通，这个我国开始在做。这是各个国家在这个阶段所普遍使用的办法，有助于平滑利率市场化过程中带来的风险。
（二）中央政府提供规避利率风险和管理利率风险工具
利率市场化必然会带来市场的波动频繁和幅度加快，加大整个金融利率风险。从过去很多发达国家利率市场化过程看，在实行利率市场化关键阶段，每年利率的波动会达到将近200个基点，这对债券市场来说是一个很大的冲击。国外的市场参与者是如何接受这么大的浮动，管理者怎么做这件事，需要我们研究。在国外，利率市场化进入关键期时，中央政府会提供规避利率风险和管理利率风险的工具。我国也在做这项工作。例如，2013年9月份，中国开放了国债期货，在利率风险较大的时候，投资者可以通过国债期货套期保值，规避风险。中国在这个时间推出国债期货正当时，能够解决一部分投资者无法对抗或者是抵抗大的利率波动。
（三）放开存款利率升幅后市场将产生非常大的波动的两个主要原因
第一，在利率市场化改革过程中会发生间歇性资金面短缺。此时，央行的作用更加明显，既不能让市场资金过于紧张，也不能过于宽松。市场资金的紧张不是财政收支或市场资金供求关系带来的，而是利率市场化进程的正常现象，这种现象在很多国家发生过。例如，美国利率市场化从上世纪60年代开始，至80年代末结束，这期间，美国利率大幅波动，从4%到15%，而且每年200个基点。中国应该不会出现这种巨大的波动，但是变动幅度加大，利率忽上忽下的状况难以避免。这个时候，需要政府进行管理，也要给市场的投资者提供管理风险的工具，它的目的是给投资者在利率市场化关键时刻缓冲所带来的影响。
中国的银行排在世界第一，但金融产品并不靠前。世界十五大经济体，金砖五国都已经拥有国债期货和预发行制度，中国去年推出，也是与其经济大国地位所相称的。而且，我们的证券市场已经有了成熟的发展，具备比较充分的条件，完全可以做这件事。在今后几年中，我国市场会快速发展起来，这将为我们从金融大国经济大国向金融强国经济强国转变提供基础性的工具。
第二，利率市场化不确定因素加大。不确定因素一直存在，但金融市场的不确定性在利率市场化过程中会不断加大，过去传统的运行模式也会发生很大变化，例如，资金运动速度加快，资金运动方向不明确。社会资金在过去传统管理方式下，运动有边有沿，基本在银行存款的框里，今后它会向别的方向变化，转到任何地方的可能性都有。存款利率市场化之后，银行存款吸引力越来越小，存款职责也相应降低，大量的资金由间接融资转变为直接融资。直接融资的过程不由谁控制，而是依赖于市场运转。在利率市场化过程中，中央加大直接融资比重，间接融资比重相应降低，大量资金转变为由企业、地方政府、金融机构直接发债筹资。老百姓看哪里的投资收益好，就投向哪里，钱不会再乖乖待在笼子里，它要出来了，而且出来的方向不明确。所以说，资金的不确定性强。
我们做一个设想，别人的融资利率都很高，那么国债会不会受影响？假如高利率产品也很安全，国债就没有吸引力了。有一篇文章讲到，我们的金融市场的零违约促进了这种状况向上生长。现在市场上很少违约，如果是这种状态的话，作为投资者来说，是不是谁的利率高，就把钱借给谁。在市场经济国家，并不是谁的利率高就把钱借给谁，高收益率产品的风险是很高的。就目前这种状态看，如果不改变，可能会影响国债市场利率，拉动国债利率向上，提高国债筹资成本。在利率市场化的过程中，分析、提前预测这个不确定性对我们到底有多大影响，需要我们深入研究。
（四）完善收益率曲线要做的几项工作
债券市场在金融市场中素有“稳定锚”之称，而国债是债券市场中的“稳定锚”。国债收益率曲线，是一个简单坐标图。纵坐标是利率水平，横坐标是时间，从0天到若干年。例如，3年对应的利率，3年半对应的利率，连起这些点，这条利率的线就画出来，一目了然。美国华尔街日报每天都刊登收益率曲线。收益率曲线有两个作用：宏观方面，中央政府通过国债收益率曲线进行调控，影响收益率曲线的变化来调控整个市场；微观角度，为全市场金融产品提供定价基础。国债收益率是整个市场的定价标准，在国债收益率基础上，金融债加一点，企业债再加一点。
近年来，我们一直在研究收益率曲线真正的机制、基础，更多的是从技术层面进行研究，例如，欧洲、美国收益率曲线计算的公式。但是，最重要的一定是有一个真实的、活跃的、广泛的国债二级市场交易活动，如果没有这个作为基础，即便有再好的计算方法和设备都是没有意义的，这个是建立可靠的国债流通市场定价机制，以致建立一条完整可靠的国债收益率曲线的前提。前几年，财政部一直在做增强国债发行透明度、完善续发行制度等方面的工作，为建立完整可靠的国债收益率曲线奠定了基础。但问题出在我们现在的国债二级市场不够活跃。假如21年、25年期国债时点上根本没有交易，这条线还要画出来，这不是瞎画吗？因此，要有足够大、足够量的交易，使这个点真实反映市场收益，让别人在参考的时候才有价值。
英国定价的基础是英国商业银行同业拆借利率，应英国财政部要求，英国的一家公司每日要公布当天的拆借利率。这家公司曾找了20多家银行，每天进行报价，通过报价画出收益率曲线。但是这几家银行的报价，并不是市场交易的价格，而是机构自认为可以获得借款的价格。这条错线把很多人都害了，监管机构对其开出的罚单都是天价。
我们不能为了做出收益率曲线，步英美错误后尘，给社会造成误解或使有人从中获利。本来是要给社会提供服务，反而给某些人提供了牟利机会。目前，财政部正在和人民银行组建一个国债收益率曲线工作组，中国金融期货交易所、上海证券证交所、中央国债登记公司、上海外汇交易中心都参加进来，为做出一条真实反映市场价格的收益率曲线而努力。现在，我们要从以下几个方面做好这项工作：第一，修改和完善国债条例。第二，完善好滚动发行、续发行制度。根据部领导的批示精神，会同人民银行一起开展国债做市支持机制工作，缓解利率市场化过程中利率巨大波动，带来的不良影响。通过稳定新发国债供求关系，对衍生产品进行保护，特别是当发生国债期货逼仓、预发行逼仓等情况时能够保证做好市，保证有一个连续的交易，同时，我们还要进一步研究，如何给市场提供更多的利率风险管理工具，例如国债期权，使国债收益率曲线能够更好的反映市场状况。
积极推进政府向社会力量购买服务工作
国库司（政府采购管理办公室）主任& 王 瑛
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要推广政府购买服务。结合学习全会精神，就政府购买服务的内涵与起源，我国政府购买服务工作的开展情况，实践中遇到的困难，以及政府采购领域推进政府购买服务工作等方面有以下认识和体会。
一、政府购买服务的内涵及起源发展
（一）政府购买服务的内涵
政府购买服务，是政府以契约形式，将服务外包给社会主体，由其来完成并提供。从国际惯例来看，其购买活动应执行政府采购的法律制度规定。
从政府购买服务的内容来看，可大致分为两种，一种是维护政府机构自身运行向社会力量购买的服务，如：印刷、车辆保险、会议、软件开发等，一种是政府通过向社会力量购买而向社会或固定群体提供的公共服务，如：教育、医疗、社区、就业培训等。但是对于公共服务的内涵、范围等，学术界有很多研究，也有不同认识。根据公共服务的内容与形式不同，可将其划分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务等。从公共服务的范围和特点来看，有广义和狭义之分。广义的公共服务，主要是指国家公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作。狭义的公共服务，主要指为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供权利与保障。这也是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。由此，我们可以看出，现代社会中的公共服务，主要是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务，既包括科学、文化、教育、卫生等无形产品，也包括基础设施、道路改造等有形产品，这些服务能够满足公民特定的直接需求，具有明显的公共性和公益性特征。
长期以来，我国并未形成公共服务的明确定义。2012年7月，国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是新中国成立以来，我国基本公共服务领域首次编制的国家级专项规划。作为政府文件，首次阐明基本公共服务的内涵及相关概念，并从两个方面对基本公共服务进行了界定：一是把基本公共服务定位公共服务中最基础、最核心的部分，属于公民权利；二是把提供基本公共服务定为政府职责，须由政府主导并负最终责任。将范围确定在公共教育、劳动就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等领域的基本公共服务。对涉及环境保护、基础设施、公共安全等领域的公共服务内容也在其他相关的“十二五”专项规划中得到体现。
（二）政府购买服务的起源与发展
20世纪60年代至70年代西方福利国家在经历了福利危机之后，纷纷进行大规模的福利改革，主张走“第三条道路”，变“福利国家”为“社会投资国家”，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策。从“国家福利”向“多元福利”转变，“强调政府不再是唯一的福利提供者，希望通过把商业组织与非营利的志愿性团体引入福利的供给中”，政府购买服务应运而生且得到了长足发展。到20世纪80年代，英、美、澳、新等西方国家盛行新公共管理理论。它是以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为其理论基础，围绕行政管理体制的改革、政府功能的重新定位、政府公共服务供给方式的转变，并引入私企的管理技术来重新定位政府与市场的关系。在政府公共服务供给方式上，新公共管理理论主张引入市场竞争机制，进行市场化运作，让更多的社会组织和私营部门参与公共服务的提供，从而提高公共服务供给的质量和效率。
由此可见，政府购买服务之所以成为政府提供公共服务改革的新方向，是因为政府面临如下四个方面相互关联的情况：一是政府在公共产品与服务提供方面的低效率导致公众不满；二是新公共管理运动的兴起和发展；三是社会组织自身不断发展和完善；四是社会大众对公共服务需求日益增长。在此背景下，20世纪后半期英国率先进行公共服务供给的公私合作探索，随后，美国、加拿大等国家在公共服务领域开始实施公私合作的供给方式。与此同时，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也在全球范围内积极推广公私合作供给公共服务的理念和经验，这一浪潮随之扩展到发展中国家。
二、政府购买服务在我国的实践与发展
从我国的实践来看，政府机构自身运行所需的服务，大多已按照政府采购法的相关规定执行。而政府外包公共服务，在我国还处于探索阶段。我国较大范围的推行政府购买公共服务是在2003年以后，随着政府采购法的实施，以及公共财政管理中改善民生理念的提出，广东、上海、江苏等东部地区开始尝试政府购买服务的工作。政府购买服务范围不断扩大，从早期的购买社区服务、养老服务发展到购买培训服务、就业服务、医疗服务、教育服务等各种公共服务，而且也呈现了规模化、多样化的发展趋势，取得了良好效果，并在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。
一是规范购买服务主体。将使用国家行政编制，经费由财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的群团组织；以及依法行使行政管理职能或公益服务职能、经费由财政全额保障的事业单位作为购买服务主体。
二是界定购买服务范围。政策规定上，除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政许可、行政审批等事项外，政府承担的社会公共服务（如资产评估、法律援助等）和履行职责所需服务（如法律服务、监督评估等）可通过政府向社会力量购买服务的方式，逐步转移由社会力量承担。
三是确立政府购买服务目录体系。比如，广东省根据地方经济发展水平、政府转移职能要求、财政收支情况以及现有单位职能等因素制订了省级政府向社会组织购买服务目录，为社会组织承接政府购买服务、参与社会管理提供指引与保障。
四是建立经费保障机制。根据现行财政财务管理制度，购买服务所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则，专项研究确定资金规模和来源。
五是树立绩效导向理念。由财政部门实施或通过引入第三方机构，对政府购买服务实施绩效评价。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。
应该说，这些改革实践与探索，为我们制定和推行政府购买服务，奠定了很好的实践基础，提供了制度设计的雏形。但从全国范围看，政府购买服务工作仍处于起步阶段，还存在着不少问题和挑战。
一是政府购买服务认识不够深入。在我国，政府购买服务是一项制度创新，社会认知度并不高。同时，多数政府机构习惯于计划经济体制时期形成的政府直接提供服务的传统思维，形成了推行政府购买服务的阻力。
二是市场及体制环境尚不成熟。一方面政府职能转变、事业单位改革还不到位，服务型政府尚未形成，存在“应该买”、“可以买”但“暂时不能买”的问题。另一方面，由于社会组织发育不成熟、人才缺乏，公共服务业发展滞后，社会力量承接公共服务项目的能力不足，存在着“可以买”却“买不到”的问题。
三是实际操作制度规定不尽完善。政府采购法对政府购买公共服务无限制性规定，政府购买公共服务可在政府采购制度框架下进行。但与货物采购相比，服务作为一种特殊商品，大多具有成本不确定、专业性较强等特点，特别是公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及社会评价、社会效益，需要专门配套政策制度及时跟进。目前，政府购买服务尚缺乏具有针对性和操作性的程序及制度。同时，对政府购买服务行为应执行政府采购法律规定，无论是在学术界还是在管理层，还存在一定的分歧。一种观点认为，政府采购应涵盖所有的政府购买服务；另一种观点认为，政府购买服务的范围超出政府采购法律制度规定，并非所有的购买服务都应实行政府采购。
四是工作进展不太均衡。总体看，受经济社会发展水平制约，中西部地区政府购买服务工作进展落后于东部沿海地区，全国范围内全面深入推进政府购买服务的格局还没有形成。
三、对推进政府购买服务工作的思考
作为公共服务供给的一种创新模式，政府购买服务不仅有利于实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置，也会使政府功能定位由“划桨”转为“掌舵”。政府成为公共行政政策的制定者而不是政策执行者，有利于改进现代社会管理和服务方式，完善政府治理；有利于提高支出绩效，实现公共利益最大化；有利于加快政府职能转变，推动事业单位改革。
推进政府购买服务的改革，涉及面广，关联度强。既要解决“买什么”、“怎么买”等内部问题，还面临着“买不到”、“买不全”等外部障碍。因此，推进政府购买服务，既面临着无比广阔、大有可为的空间，也面临着前所未有、不可预期的挑战。在职能转变、体制转轨、社会转型的大背景下，推进政府购买服务工作应处理好五个方面的关系：
一是在“买什么”的问题上处理好“应该买”与“可以买”、“何时买”三者之间的关系。确定是否“应该买”，要分析所购买服务的内容及特点，既要有利于推动简政放权，防止“大包大揽”，又要确保政府全面正确履行职能，防止“卸包袱”。确定是否“可以买”，既要经济上可行，确保长期性政府购买成本低于政府直接生产成本，又要技术上可行，即费用和收益便于衡量，能够通过签订合同方式进行购买。确定“何时买”，既要考虑市场环境，确定市场可以提供，又要考虑体制环境，确保利益格局调整中的社会稳定。
二是在“如何买”的问题上处理好有效竞争与培育市场的关系。政府购买服务的直接目标，就是通过发挥市场机制作用，实现公共服务提供主体和提供方式多样化，提升公共服务绩效。但从目前来看，由于长期以来公共服务提供的单一模式，服务业整体水平不高，社会力量发展薄弱，相当一部分政府购买服务项目缺乏有效的市场竞争主体。因而，推进政府购买服务，既要充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在配置社会服务资源中的基础性作用，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，又要通过合作激励、信息沟通、行政指导、服务委托等方面的创新措施，着力培养壮大各类服务的市场主体。
三是处理好制度创新与原有政府采购制度规范的关系。服务需求的多元性及社会发展的非均衡性，决定着政府购买服务方式的多样性，也决定了必须在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。因而，既要按照项目的需求特点和效率要求，鼓励采购方式创新，简化审批程序，赋予采购人更大的采购自主权，又要从制度机制层面，明确需求特点、采购方式，评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，强化采购人的需求责任，改革现行评审制度，保证采购活动按照规范化的程序执行，做到公平、公正、公开。
四是处理好政府采购同财政其他改革、相关部门之间的关系。政府购买服务工作涉及财政工作的方方面面，也涉及多个预算主体和行业行政管理部门。一方面，需要按照建立现代财政制度的要求和审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的改革方向，强化政府采购与预算管理的衔接，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，形成政府购买服务在资金使用过程中的监管合力；另一方面，需要加强统筹协调，强化政府采购操作执行与采购需求提出部门在具体工作实施层面的业务衔接，各司其职，相互配合，做好政府购买服务工作。
认真贯彻党的十八届三中全会精神
研究编制国家资产负债表
国库司（国库支付中心）副主任& 娄 洪
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“编制全国和地方资产负债表”。这项工作与三中全会另一项重要决定“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”密切相关。编制政府综合财务报告的核心是编制政府资产负债表，而政府资产负债表是国家资产负债表的重要组成部分，两者相辅相成。在近年来开展地方试编权责发生制政府综合财务报告的基础上，研究编制了国家资产负债表,并进行了深入分析。
一、国家资产负债表的基本概念和意义
国家资产负债表是国民经济核算体系的重要组成部分，包括了政府、居民、非金融机构、金融机构（按照国民账户体系SNA规定，金融机构不仅包括金融企业，还包括中央银行）等所有经济部门在内的资产负债信息，反映了一国在某一特定时点上的资产和负债总量、分布、结构以及国民财富水平、总体经济实力。
（一）国家资产负债表的特点
国家资产负债表属于国民经济核算内容，虽然借鉴了企业资产负债表的理念、方法，但由于所核算经济体的机构和交易类型远比企业复杂，所以理论性、系统性和规范性要求都更高。它具有以下几方面的特点：
一是国家资产负债表主要用于国民经济分析。国家资产负债表将经济体划分为具有经济关系的各个部门，主要考察经济体各类资产和负债的构成及分布，分析经济增长的来源，测算各经济部门的资产和负债数量及相互的债务关系，揭示经济体的内部金融关系和风险。
二是国家资产负债表具有内在体系性。国家资产负债表涵盖整个经济体，包含“资产负债项目”和“部门”两个维度，是一个矩阵结构的平衡表。国家资产负债表整体上可分为四个一级部门，即政府部门、居民部门、非金融企业部门和金融企业部门，每个一级部门可以再划分为多个级别的子部门。为了揭示各经济部门之间的关系，需要为每个部门分别编制资产负债表，标识出其中的借贷关系，然后再加总至国家层面。需要说明的是，在国家资产负债表中，主要根据经济意义相似的流量和存量划分经济部门，比如将中央银行归入金融部门，非金融国有企业归入企业部门。而且各部门的资产负债表不能合并抵销，只能简单加总，以清晰保留各部门间的债权债务关系。
三是国家资产负债表中资产负债分类和估值更体现经济含义。国家资产负债首先从资产的经济特征出发，将其划分为实物资产（非金融资产）和金融资产，然后再将实物资产划分为生产性资产（固定资产、存货等）和非生产性资产，金融资产则按照流动性进行排列，其目的在于全面反映经济整体的生产能力以及各部门的中长期偿债能力。在资产估值方面，由于国家资产负债表数据由各部门资产负债表数据加总得到，因此要求资产价值在时间和空间上均具有可比性。如果按照企业会计中通常采用的历史成本法，将不同经济体或部门的资产负债表中不同时间的资产价值直接相加，忽略价值重估的影响，那么得到的结果将缺乏经济意义，也就失去了编制国家资产负债表的意义。有鉴于此，在国家资产负债表编制中，要求不同经济单位在同一时点的同类资产要用相同的方法进入资产负债表，即以“市场价值”或“重置成本”估值进入资产负债表。
四是政府资产负债表是国家资产负债表编制中的重要内容。在国家资产负债表编制中，政府资产负债表深受各国政府重视，作为制定财政政策的重要依据和防范财政风险的有效手段。通过编制政府资产负债表，不仅显示出某一时点上政府的资产和负债以何种形式存在，而且可以累积历史数据，观察净资产或其他某项资产负债随时间变动的趋势。尤其在分析财政可持续性时，政府资产负债表同时反映了资产和负债随时间变动的情况，比传统的借款和债务数据更具有信息优势。
（二）在我国编制国家资产负债表的意义
一是有利于摸清国家的家底。国家资产负债表的总量代表了该国所具有的生产和收入的创造能力，其结构反映了整个国家的资源配置状况，可为宏观调控与管理、制定国民经济中长期发展规划和调整产业政策提供基本信息。
二是将中短期经济政策的长期成本显性化。许多经济政策可以带来短期利益，可以刺激经济和缓解社会压力(比如“花钱买稳定”)，但也同时带来了一些当前难以识别的长期成本。通过编制国家资产负债表，可以将这些经济政策带来的未来支出压力全面体现出来，帮助政府和社会有关方面科学决策和加强监督。
三是提高应对国家结构性变化风险的能力。例如，随着人口老龄化和劳动力人口下降，我国未来社会保险收支缺口问题可能会越来越突出。在国家资产负债表框架中，可利用精算技术计量和预测养老金缺口的演变趋势、财政的支出规模等，并通过全面分析国家资产负债表中部门间资源分布，提出重新配置资产负债的建议。
二、国家资产负债表编制有关情况
2012年，国内多家研究机构研究发布我国国家资产负债表，对我国当前及未来的资产负债表风险进行了初步分析。2013年，我部成立国家资产负债表课题研究组，在借鉴国内外现有研究成果的基础上，综合考虑国民账户体系（SNA）2008关于国家资产负债表的规定和财务会计的基本原则，利用相关国民经济统计数据和财务会计报表数据，尝试编制出年国家资产负债表。现将国家资产负债总体情况和政府部门基本情况介绍如下。
――从国家资产负债总体情况看：一是资产负债规模快速增长，资产负债率明显上升。年，国家净资产年均增长率为15.5%，扣除价格因素后年均增长率为10%，高于同期GDP增长率。与国际相关国家相比，我国资产负债率虽然相对较低，但上升较快。二是非金融资产占比相对较高，负债项目来源较为集中。以2011年为例，非金融资产（包含固定资产、存货、无形资产和商誉、自然资源）占比为49.1%，其中固定资产占比为30.3%；金融资产主要集中在现金和存款、投资、发放贷款、应收及预付款项等。负债主要集中在现金和存款（即广义货币，属于金融部门的负债）、借入款项、应付及预收款项。与世界有关国家相比，我国资产中非金融资产占比较高，负债中广义货币和借款等占比较高。三是资产、负债、净资产部门间的分布情况各不相同。以2011年为例，资产方面，居民部门和非金融企业部门占比较高，分别为37.6%和32.8%。负债方面，非金融企业和金融部门占比较高，分别为46.9%和35.9%。净资产方面，居民部门占比最大，达到了63.4%。其他年份的分布结构也总体上保持了上述特点。
――从政府部门基本情况看：一是中央政府财务状况总体良好。年，中央政府净资产年均增长率为30.6%。资产负债率从2007年的68.4%逐年下降至2011年的49.1%。虽然2008年金融危机爆发后，我国因实施积极财政政策扩大了国债发行规模，但由于国有及国有控股企业中的国有权益规模较大且增长较快（年均增长18.8%），导致资产负债率不断下降。与相关国家相比，我国中央政府资产负债率较低，例如美国联邦政府2011年资产负债率为646%，加拿大联邦政府2011年资产负债率为248%。二是地方政府债务增长需关注。年，地方政府资产、负债、净资产的年均增长率分别为22.6%、37.3%和16%。资产负债率从2007年的25.7%上升至2009年的40.1%，此后基本稳定在40%左右。主要原因是，2008年金融危机爆发后，为解决4万亿投资配套资金问题，各地不仅发行了地方政府债券，还设立了大量融资平台公司，向银行的借款规模快速上升。与相关国家地方政府相比，我国地方政府资产负债率已经不低。例如2011年加拿大多伦多市政府资产负债率为41%，澳大利亚新南威尔士州政府资产负债率为44%。
三、国家资产负债表风险传导机制及主要风险分析
通过对我国国家资产负债表进行综合分析，当前我国资产负债状况总体良好，但近年来整体杠杆率上升较快，部分行业和地方政府债务风险不断积累，金融部门影子银行风险日益突出，且上述风险彼此关联、相互传导，如不抓紧妥善解决，可能会对金融系统稳定性造成冲击，进而诱发财政风险。从长远看，人口老龄化可能对财政长期可持续性造成较大影响。
（一）国家资产负债表风险传导机制
随着经济的发展，经济系统中各个部门之间的关系也日益密切。其中，金融部门是现代经济的血液，也是资产负债表风险传导的中枢，各部门的风险会传导至金融部门，相反金融部门的风险也会转嫁给政府，或者引起经济的系统性风险从而影响到其他部门。风险的跨部门传导途径主要有两种：
一是企业、居民、政府传导至金融部门。当企业、居民、政府出现偿债危机时，其风险会通过信贷、股票、债券等传导给金融部门。例如，美国次债危机中，因居民部门无法按时偿还住房按揭贷款，导致次级抵押债券及相关衍生品价格下跌，进而引发金融行业整体危机。又如，欧债危机中，希腊等国政府出现主权债务偿付危机，导致持有这些国家债券的金融机构资产负债表恶化。
二是金融部门传导至政府。由于金融机构资产负债表恶化与资产价格下跌之间存在正反馈循环机制，以及金融机构杠杆较高、市场信息不对称、投资者过度反应等原因，金融市场有较强放大效应。为避免因金融机构尤其是大型金融机构破产引发经济整体的危机，通常情况下政府需要对金融机构进行救助，从而使得风险从金融部门传导至政府。例如，次贷危机中，美国相关金融机构资产负债表迅速恶化，美国联邦政府不得已进行救助，风险转移到了联邦政府。
除了上述跨部门传导途径外，相关部门内部也存在风险传导问题。例如，地方政府出现偿债危机时，中央政府可能需要进行救助，从而将风险传导至中央政府；某个金融机构出现偿债危机时，其发行或担保的相关证券价格大幅下跌，持有相关证券的金融机构资产负债表恶化，也可能出现偿债危机。
图示: 部门间风险传导机制
（二）主要风险分析及政策建议
一是产能过剩蕴藏潜在金融风险。近年来，我国固定资产投资规模持续上升，大规模的固定资产投资导致制造业产能快速增长。自2011年下半年以来，受外部需求萎缩以及国内经济增速回落等因素影响，相关制造业行业产能过剩问题日益凸显。如果相关行业的需求持续低迷、企业经营不振，而债务负担却越来越重，最终将导致一些企业资不抵债、破产关闭。由于这些行业资本密集度较高、银行贷款规模较大，企业破产将造成银行不良贷款率上升，形成金融风险。二是房地产市场波动可能引发相关连锁反应。房地产开发企业财务风险较高。与其他非金融企业相比，房地产开发企业的资产负债率较高，有相当一部分自筹资金来源于信托理财和民间融资。一旦房地产市场疲软、资金回笼不畅，较容易出现债务违约风险。房地产市场波动也将影响地方政府偿债能力。房地产行业的前向和后向产业关联度较高，一旦房地产业出现大幅度向下调整的情况，将不可避免地冲击大量相关产业，进而影响金融部门的稳定性。三是影子银行风险需要关注。影子银行资产负债信息多数没有反映在金融部门资产负债表中。一些影子银行扩张速度较快，风险管理能力较弱，缺乏足够的准备金和资本。影子银行的资金来源与正规金融体系盘根错节，一旦缺乏有效防火墙，会导致风险跨行业、跨市场传递。四是人口老龄化将影响政府财政长期可持续性。随着我国上世纪50年代、60年代两次生育高峰时期出生人口年龄的增长，我国人口老龄化程度将快速上升。在社会保险制度设计上，1997年以前，我国养老金实行的是现收现付制，不存在积累；1997年以后改为部分积累制，即养老保险包括社会统筹与个人账户两部分，社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全积累制。但从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制的历史成本没有解决，在实践中用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户“空账”运行，没有资金积累，且“空账”规模呈逐年增长态势。随着人口老龄化，领取养老金的人数快速增长，而缴费人数增长缓慢甚至下降，养老保险收支缺口问题将日益突出，未来财政用于弥补养老金缺口的压力将越来越大，影响财政长期可持续性。
总体上看，我国国家资产负债表于年呈快速扩张之势，经济总体杠杆率上升相对较快。国家资产负债表的近期风险主要集中在产能过剩行业、房地产行业、地方政府融资平台公司以及影子银行等方面，长期风险主要是人口老龄化带来的养老保险金支付压力。
为今后更好地做好国家资产负债表编制工作，妥善解决国家资产负债表风险，下一步要继续做好以下几个方面的研究：一是建立健全相关领域的经济核算制度，特别是加快建立权责发生制政府财务报告制度，为编制国家资产负债表提供可靠的信息基础。二是明确政府与市场的边界，防止政府过度干预市场、扭曲资源配置，导致产能过剩问题反复出现。三是深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，进一步理顺中央和地方收入划分；建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，研究推行地方政府阳光融资制度，以市场化的方式对地方政府借贷形成有效的监督，更好防范财政风险。四是推进金融改革，提高直接融资比重，降低全社会的杠杆率，缓解企业的资本结构错配风险；进一步推进利率市场化进程，加强对影子银行监管，提高金融市场运行的规范性和有效性；建立存款保险制度，增强金融部门风险防范能力。五是优化国有资产布局，利用一般竞争性领域国有资产弥补社会保险收支缺口、偿还地方政府债务等。
建立规范合理的中央和地方政府
债务管理及风险预警机制
国库司（国库支付中心）副主任& 杨瑞金
政府债券是财政筹资的重要手段，是国家宏观调控的重要工具；政府债券市场是财政政策与货币政策的重要结合部，是金融市场体系的重要基础。去年8月至9月审计署组织了全国政府性债务审计，近日审计署公布了2013年审计结果。对政府债务问题，党中央、国务院高度重视，社会各界十分关注。国库司作为制定、实施政府债务管理政策的重要部门，应该说责任重大、任务艰巨。本文结合学习全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和中央经济工作会议、全国财政工作会议精神，谈谈对“建立合理规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的认识和体会。
一、政府债务管理基本情况
我国政府债务分为国债和地方债两部分。截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，其中中央约9.8万亿元，地方约10.9万亿元；负有担保责任的债务约2.93万亿元；可能承担一定救助责任的债务约6.65万亿元（见表1）。
表1 全国政府性债务规模情况表
单位：亿元
政府负有偿还责任的债务(政府债务,下同)
政府或有债务
政府负有担保责任的债务
政府可能承担一定救助责任的债务
2013年6月底
（一）国债管理情况
国债是我国中央政府债务的主体。我国自1981年恢复国债发行以来，国债发行规模不断增加，尤其是2008年以来，为配合积极财政政策实施，国债发行规模迈上新台阶。2009年国债发行规模首次突破1万亿元，达到1.62万亿元，2013年发行规模达到1.67万亿元，创历史新高，2013年末，我国内债余额约8.58万亿元，控制在人大批准的9.1万亿元限额内。目前，国债市场已成为中央财政进行国债筹资、各类投资者进行国债投资、金融机构开展资产负债管理以及央行实施公开市场操作调控货币供给的重要场所。多年来，我们始终坚持市场化方向，不断推进国债改革，尤其是近几年，大力开展国债管理创新，推动国债市场发展，取得明显成效。改革措施主要有：
1．建立健全国债余额管理制度。2006年以前，我国一直实行由全国人大审批年度国债发行额的方式管理国债筹资规模。经全国人大批准，2006年我国将国债发行额管理改为国债余额管理。国债余额管理是指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。财政部在人大批准的限额内根据财政筹资需要、债券市场情况科学安排国债品种、期限和发债节奏，不仅增强了全国人大对政府债务的控制力，而且提高了国债管理的科学性和灵活性，对于防范政府债务风险、促进国债顺利发行、发展完善国债市场具有积极作用
2．完善记账式国债招标发行制度。一是完善与债券市场发展相适应的招标方式。从上世纪90年代单一价格招标起步，目前形成了“1年期以下国债采用多重价格招标、关键期限国债采用混合式招标、超长期国债采用单一价格招标”的体系，能够较好地平衡各种招标方式的优缺点，有利于保持较低的财政筹资成本。二是逐步健全有序、稳定的国债续发行机制。国债续发行是指增量发行已经上市的国债，能够减少债券碎片，提高二级市场流动性和国债收益率曲线深度，形成规范有序的到期结构。2012年研究制定我国国债续发行框架，2013年按照3、5年期记账式国债续发1次，7、10年期记账式国债续发2次的规律进行续发行，其中7年期形成了每季度第一个月新发、后两个月续发的模式，初步建立起国债续发行的基本机制。三是推出国债预发行试点。国债预发行是指对即将发行的国债进行交易的行为，开展预发行，有利于促进国债一、二级市场衔接，提高国债市场运行效率。2013年3月，财政部会同人民银行、证监会下发《关于开展国债预发行试点的通知》。7月，确定7年期记账式国债为首批试点券种。10月，预发行率先在交易所债券市场开展，运行平稳。四是完善“关键突出、期限完整”的国债发行期限结构。滚动发行1、3、5、7、10年期关键期限国债，同时进一步丰富国债发行期限，形成3个月至50年期（只有英国、法国、中国发行50年期国债）较为完整的期限结构。五是提高国债发行透明度。每年年初公布全年关键期限国债发行计划、每季度末公布下一季度国债发行计划，并于每期国债发行前5个工作日公布发行文件等，建立与承销团成员定期沟通机制。
3．健全完善储蓄国债发行管理。一是积极推进储蓄国债（电子式）管理改革。2006年首次推出储蓄国债（电子式）；2011年，完善储蓄国债（电子式）发行管理机制，全部采用代销方式发行，实施计划分配和自由抓取相结合的额度分配方式，进一步调动了承销团成员积极性，有力促进了储蓄国债（电子式）发行；2012年，开展网上银行销售试点，提高了投资者认购便利性。目前已有9家银行可以通过网上银行销售储蓄国债。二是加强凭证式国债管理。将凭证式国债发行对象由全社会改为个人投资者、发行方式由各承销团成员包销改为代销等。
4. 积极推动二级市场发展。一是实行记账式国债跨市场发行及关键期限国债通过试点商业银行柜台发行和交易。增强了国债一、二级市场统一互联。二是实行国债净价交易。即国债交易价格中不包括应计利息，使得交易价格能够更加准确反映国债内在价值、供求关系和市场利率变动趋势。三是实行新发关键期限国债做市机制。即每个交易日做市商对新近发行的关键期限国债持续报买价、卖价，并按其提供的价格无条件接受其他投资者买卖要求，进一步完善了国债市场价格发现功能，方便了其他投资者买卖国债，提高了国债市场流动性。
（二）地方政府债券发行管理情况
地方政府债券（以下简称地方债）是地方财政筹资的重要手段，对于支持地方经济社会发展具有积极作用。我国现行《预算法》明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但因我国地方政府事权和支出责任尚不完全匹配，地方经济社会发展任务和发展动力较大，财力却往往难以保证。在此情况下，地方政府通过建立融资平台，向银行贷款、发行债券、票据等方式筹集财政资金，支持地方经济社会发展。这些方式由于缺乏规范的制度机制约束，存在较大风险隐患。为规范地方政府举债融资行为，2009年国务院首次授权财政部代理发行地方债2000亿元；2011年，上海、浙江、广东、深圳首次试点自行发债，实现了地方债发行管理机制的重要创新；2013年，新增江苏、山东为自行发债试点地区。
5年来，国务院共批准发行地方债1.2万亿元，其中财政部代理发行10830亿元，试点地区自行发债1170亿元。地方债发行完全采用市场化方式，即实行招投标机制。从发行情况看，地方债发行成本较大幅度低于地方政府其他筹资方式（如地方融资平台）成本，不仅为地方政府提供了低成本的资金支持，促进了地方经济发展，而且为建立规范高效的地方政府举债融资机制做出了积极探索。
目前，财政部代理发行、地方自行发行的地方债均由财政部代办还本付息。截至2013年末，地方债全部按时兑付本息资金。
二、下一步工作思路
为贯彻落实十八届三中全会精神，下一步，国库司在加强政府债务管理方面应着重做好以下工作。
（一）推进政府债务管理法制建设进程
一是研究制定《国债条例》。建立现代国债管理体系，离不开法律法规的支撑。近年来，我们已开展了修订国债相关法律法规研究工作，目前正在前期研究基础上，抓紧起草《国债条例》。条例将涵盖国债管理范畴等总体原则及国债发行、流通、托管结算、偿还、风险管理等环节，以为构建完备的国债管理体系提供坚实的法律保障。二是配合做好预算法修订工作。对现行《预算法》有关地方债条款进行修订，并增加控制地方政府债务规模等约束条款，为地方债发行改革提供坚实的法律保障。
（二）深化国债改革
一是深化记账式国债市场化改革。逐步健全稳定、有序的国债续发行机制，扩大预发行试点范围、券种，研究推进国债发行缴款实施券款对付（DVP）、换券制度，建立国债做市支持机制，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。二是深化储蓄国债管理改革。进一步扩大网上银行销售储蓄国债（电子式）试点范围，研究利率市场化条件下储蓄国债定价机制，以及与利率市场化相适应的储蓄国债新品种和管理体制机制。三是建立健全风险防控体系。深入研究财政发债空间问题，探索建立政府债务风险衡量指标体系（如负债率&60%、债务率&90%-150%、偿债率&20%、赤字率&3%、外债占GDP比重&20%等）和风险预警监控机制，实时监测政府债务风险状况，促进政府债务可持续发展。
（三）配合做好地方政府债务管理顶层设计
目前地方政府债务管理和地方债市场发展缺乏明确规划，不仅参与者存在预期的不确定性，影响地方债市场自身发展，也不利于建立健全规范的地方政府融资和债务管理机制。为此，国库司应积极配合研究地方政府债务发展顶层设计，制定地方政府债务发展规划，明确发展目标和路径，以指导地方政府和有关方面做好相关工作。
（四）推动建立规范的地方政府举债融资机制
明确地方政府举债权限和用途，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。严格控制地方政府继续借道融资平台举债。将地方债纳入全口径预算管理。
（五）推进地方债发行改革
当前我国地方债发行采取的是财政部代发代还、地方政府自发代还两种方式，虽然实现了地方政府高效率、低成本地融资，但还本付息仍由中央财政代办，不利于划清中央政府和地方政府的偿债责任，不利于建立地方政府举债约束机制，不利于地方债市场的培育和可持续性发展。为做到地方政府责、权、利相统一，推动地方债市场发展，下一步应在完善相关配套制度的基础上，积极推行地方债自发自还改革试点。
（六）加强地方债发行改革配套建设
我们将继续征求有关方面意见，重点做好以下几项工作：一是积极推进地方政府信用评级工作。二是进一步完善地方债信息披露制度。三是研究确定试点地区省份。四是研究制定自发自还激励政策。
积极稳妥开展我国加入世贸组织
《政府采购协定》谈判
国库司（国库支付中心）副主任& 王绍双
党的十八届三中全会提出，要坚持世界贸易体制规则，加快政府采购议题谈判，为我国政府采购市场开放谈判指明了方向。目前，我国在多个贸易领域开展政府采购市场开放谈判，其中最主要的是加入世贸组织（以下简称WTO）《政府采购协定》（简称GPA）谈判。新一届政府高度重视GPA谈判工作，2013年国务院成立了以张高丽副总理为组长的GPA谈判工作领导小组，加强对谈判工作的组织领导，并批准向WTO提交了加入GPA第5份出价，在谈判道路上再次迈出重要步伐。
一、GPA是什么
GPA是WTO的一项专项协议。WTO将市场分为社会市场和政府采购市场，其中社会市场开放属于一般贸易范畴，遵循货物贸易总协定、服务贸易总协定等贸易规则，而政府采购市场开放受GPA规则约束。加入GPA意味着政府采购不再奉行国货优先政策。
WTO之所以针对政府采购市场开放制定专门的规则，主要考虑是政府采购不同于一般贸易，是政府的施政行为，具有公共性，而且在国民经济管理中占有重要地位：一是范围宽。采购实体涵盖了各级政府预算单位，以及接受财政和政府其他支持的机构（含国有企业），甚至还包括政府特许经营的私营企业；采购项目涵盖了以政府为合同主体的各类货物、工程和服务。欧美国家的政府采购既有买进，也包括卖出，包括政府土地出让，国有资产处置等。二是规模大。按照经济合作与发展组织国家（以下简称OECD国家）口径（政府消费+政府投资），欧美国家政府采购规模一般占GDP的15%-20%，而我国初步估算，政府采购占GDP比重超过30%。三是责任重。政府采购不是为买而买，要通过买来实现政府意图。基本前提就是购买本国产品，工程项目要购买在本国生产的建材，公共服务必须由本国企业提供。同时，要率先购买新产品，促进产业升级；要优先购买节能环保产品，助力可持续发展；要扶持中小企业，增加就业；要照顾落后地区，实现均衡发展。确需购买外国产品的，要与换技术、换市场捆绑。总而言之，政府采购要体现政府立场和目标，就是采购单子下去，要让国内企业发展起来，让创新产品推广开来，让新兴产业成长起来，让弱势企业壮大起来，从而引导市场和企业发展方向。
二、GPA谈什么
加入GPA谈判包括两项内容：一是政府采购市场开放范围，GPA称为出价；二是按照规则一致性要求修改的国内法律政策，也就是法律调整谈判。目前，我国正重点开展出价谈判。GPA并未就政府采购定义和开放范围作出明确界定，而是遵循“政府目的”这一基本标准，来谈判开放的实体和项目。出价谈判具体包括8大要素，即中央或联邦政府实体（以下称为中央政府实体）、次中央政府实体和其他实体等3类实体，货物、服务和工程等3类项目，以及项目的开放门槛价和载明不适用协议的例外情形的总备注等。出价以清单形式载明，其基本含义是出价中实体采购出价中项目，且合同金额超过门槛价的，要允许参加方的供应商参与竞争。
GPA参加方以发达国家为主，市场经济体制完善，政府与市场关系明晰，政府采购范围与政府职能基本一致，因此谈判具有共同基础，出价存在很多共性：中央政府实体普遍开放了中央一级的行政机关（含军事机关）、司法机关和立法机关，包括这些机关的下属机构。次中央政府实体出价水平总体较高。欧盟开放水平最高，各成员国中央以下一直到市（镇）的各级地方政府基本都列入了出价。美国只开放了37个州。其他实体大致分为两类，一是公益性机构，类似我国事业单位，包括科研院校、医院、博物馆等。二是国有企业，列入出价的国有企业主要集中在金融、铁路、电力、供水（气热）、城市公共交通、港口、机场、邮政、造币等9大领域。货物项目开放程度很高，排除的主要是战争物资。工程各类项目都列入出价，包括铁路、公路、地铁、机场、港口等基础设施建设工程项目，有的参加方还开放了特许经营的工程项目（如建设-经营-转让项目，即BOT）。服务项目涉及领域很广，但开放范围差异较大。其中计算机、通讯、环境、建筑设计、管理咨询、会计审计等服务项目开放程度较高，研发、分销、邮政、医疗等服务项目基本不开放。
三、我国谈的怎么样
我国在2001年“入世”时对加入GPA作出了承诺，2007年底正式启动谈判，并提交初步出价。截至目前，我国已向WTO提交了5份出价，出价水平与初次出价相比已有很大改进：涵盖了国务院大多数部门，列入了北京、上海、天津、江苏等14个省（市），货物、工程和服务项目都不同程度列入出价，门槛价也作了较大下调，应该说谈判取得了阶段性进展。参加方对我国为加入GPA所做的努力给予充分肯定，但普遍认为我国谈判进程慢、出价水平低，要求我国尽快按照其要价改进出价，早日加入GPA。他们要求我国比照参加方的普遍做法，增加军事机构、人大、政协等中央政府实体；涵盖31个省、自治区、直辖市，5个计划单列市，以及所有地市级政府；增列中央和地方具有政府目的采购的国有企业，包括公用事业类和垄断类国有企业；开放所有货物项目，所有公共工程项目，尤其是公路铁路、地铁、港口、水坝、桥梁、机场等大型基础设施建设工程，大幅增列服务项目，重点增加通讯、计算机服务等高附加值项目。关于门槛价和例外情形，参加方也提出了明确要价。目前，参加方关注的重点是我国国有企业和公共工程出价，其要价已触及我体制核心。
我国加入GPA谈判已进入第7年，进入了深水区、攻坚期。而且参加方对十八届三中全会关于加快谈判进程的期望很高，谈判将提速。
四、下一步怎么办
我国已高度重视应对工作。国务院GPA谈判工作领导小组的成立有利于从更高层次上协调解决重大谈判问题，财政部内成立了跨司局的GPA工作组，进一步加强了工作力量。更大的利好在于三中全会对深化改革作了全面部署。GPA所称政府采购，本来就是发达国家政府与市场的一项制度安排，加入GPA需进行的改革，与三中全会有关深化市场经济体制改革的部署高度吻合。相关改革的推进将从根本上为加入GPA创造条件。为此，我们要以三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为统领，统筹国内应对和对外谈判，实现互动互进。国内应对要按照以开放促改革的要求，通盘考虑，周密部署，围绕完善市场经济体制的目标，抓住推进重点领域改革这一关键环节，采用深化财政改革，以财政改革引领市场经济体制改革的推进方式，做好加入GPA应对工作。对外谈判要积极稳妥，把握节奏，抓住制定完善谈判策略这一关键环节，采用积极与参加方谈判，稳妥扩大出价的推进方式，争取对我有利的谈判结果。
要实现上述工作目标，就要充分利用现行谈判工作机制，整合各方力量，打造各负其责，协同配合的谈判工作格局，形成战斗力：国务院GPA谈判工作领导小组作为“司令部”，负责部署和指导谈判工作；财政部GPA工作组作为“参谋部”，为谈判工作出谋划策，把好关；国库司作为“秘书处”，做好组织、协调落实等各项具体任务。同时，要培养社会力量和专业人才作为“智囊团”，为谈判提供技术支持。
加入GPA是国家扩大开放的大事，符合我国根本利益和长远利益，也将极大促进深化改革工作。开展谈判工作是国家赋予财政部的重要职责，任务艰巨，我们必须增强责任感和使命感，转变观念，攻坚克难，开拓进取，不辱使命。
版权所有：中华人民共和国财政部
地 址：北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理：财政部办公厅
电子邮箱：webmaster@
技术支持：财政部信息网络中心
邮编：100820 电话：010-