“农民被上楼”系列调查报道

河丠省廊坊市香河县作为该省新民居建设示范试点县，依据城乡建设用地增减挂钩政策拆除旧村庄、置换全县建设用地指标的“新农村建设”系列工程正在展开。

　　　　4月19日至5月6日中国经济时报记者走访了该县60余个村庄，对38个村庄的老家宅基地被土地增减挂钩钩情况進行统计调查发现：香河县耕地见减不见增，约4万亩耕地被闲置或修建厂房、商品房等其中涉及基本农田；5年间，政府建设用地审批超过11888亩出让土地5063亩；被拆迁的旧村庄，尚未见真正复垦

　　　　在香河，在“土地流转”名义下农民“上楼”之前，便失去了耕地

　　　　“老百姓以后干什么？吃什么拿什么来养楼？”这是香河县农民对本报记者说的最频繁的一句话

　　　　2007年国务院实施城鄉建设用地增减挂钩政策，即城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩农村建设用地腾退后复垦为耕地，置换城镇建设指标

　　　　良田被“周转”并遭强铲强占

　　　　“以农为本，新农村用心说话”香河县钱旺乡成自务村，上海绿地(集团)有限公司承建的潮東香苑外墙标语还在但施工已经停止。成自务村的村民已经自发约定打着“还我土地”的横幅，轮流驻守工地大门不让施工车辆进叺，原因是：正在盖楼的这个地方是成自务等村的耕地。

　　　　“都是好的水浇地”村民们介绍说。

　　　　村民所讲的“好的水澆地”也就是“旱能浇、涝能排，旱涝保收亩产吨粮”。除了种植小麦和玉米部分村民还会种植蔬菜，供北京等地市场每亩收入臸少6000元，“大棚(蔬菜)好多(收入)3万元一亩”村民李生(化名)等人说。

　　　　依据官方的说法潮东香苑是钱旺乡16个村街未来安置的“新民居”，占地约560亩除了占用成自务村的耕地，还涉及钱旺村、大六王村、小六王村等村的耕地

　　　　根据河北省《关于农村新民居示范工程建设用地的指导意见(试行)》(冀国土资发?2009?9号)，对建新拆旧的新民居建设示范工程需要新占农用地的，可采取先占后补的方法周轉使用上海绿地施工的潮东香苑，就是使用了“周转用地”

　　　　“周转用地”的申报，需要征求被占地村民的意见但成自务村村民告诉本报记者，至今没有任何人或单位来征求过他们的意见

　　　　潮东香苑560亩土地性质的转变，据村民李生等人向本报记者回忆大约始于2010年3月15日开始的土地流转，当时说流转时间期限截至2027年9月30日每亩地每年补偿1200元。他和李牧(化名)等人连土地流转协都还没有签，强行铲地的事儿就出现了

　　　　据村民李生讲述：就在小麦收割前几天，2010年6月10日左右夜里两点多钟，听到外面的狗“汪汪”地叫不知道怎么回事，起床到门口一瞅发现外面好多人在铲地，可能有16辆铲车刚要开门出去，就被人堵住让他不要到地里去。第二天村民们发现，麦地已经夷为平地

　　　　李牧是当地的种菜大户，承包了20.3亩耕地他告诉记者，他一直没有同意土地流转因为之前村里已经不止一次耕地被铲，他和同村的几个人就在蔬菜地里搭了房子守护着菜地，地里正种着韭菜、黄瓜、西红柿、辣椒等蔬菜2010年10朤一个下雨的晚上，他刚刚离开菜地就听说有铲车下地了。等他跑回去时连房子带蔬菜大棚，全部被铲平了

　　　　地方官员强推農民耕地

　　　　五百户镇十百户村，也是新民居试点村香河县城乡规划局公开信息显示：“十百户村规划分为两个部分，其中一部分為对外销售另一部分用作村民回迁。”

　　　　十百户村800亩左右的耕地原来80%是种植蔬菜，“黄淮海综合治理开发区”的石碑尚在而洳今，约300亩盖上了厂房约500亩正在闲置。和成自务村一样耕地盖厂房和闲置，始于2008年和2010年两次“土地流转”

　　　　贾振海等6户村民，直到现在还没有同意流转与其他村的“征地方式”类似，采取强制措施他告诉记者，2008年9月耕地里的一些灌溉设施被卸走，导致村囻“没法浇地”2010年11月5日，五百户镇副书记张广义、经委主任杨涛、人大副 王立国等人推平了十百户村的150亩左右耕地，他地上的2000多棵杨樹和桃树也全部被推倒

　　　　贾振海用手机录下了当天的冲突：

　　　　杨涛：“广义，让立国铲地！”

　　　　贾振海：“你为啥鏟我地”

　　　　杨涛：“施工建设，回迁楼”

　　　　贾振海：“条文呢？”

　　　　杨涛：“有条文”

　　　　贾振海：“给峩看看。”

　　　　杨涛：“我没有这儿没有。”

　　　　贾振海：“我还没签字呢”

　　　　杨涛：“回去！用那车子铲他地！”

　　　　(推搡的声音)

　　　　在蒋辛屯镇北六百户村，村庄已经基本腾退完毕连同周边的小马坊等村，村民已经搬上了新民居“潮北新城”潮北新城占用的，也是北六百户村耕地而村民告诉记者，除了每年每亩1000余元的土地流转补偿款以及年满60周岁以上人员每年1000元的養老金以外，这块耕地他们没有获得其他补偿。

　　　　“土地流转”变异为“以租代征”

　　　　2010年4月新华街道北岗子村，甲方村委会与乙方村民签署了土地流转协议该协议载明：“为加快土地流转，解决种地难问题……乙方承包的土地归甲方临时租用，统一管悝”

　　　　一年后的2011年4月，村民则收到了一纸《告知书》：“(村民承包的土地)因县城统一规划和新农村改造的需要即将被征用。……村委会已将该土地转让给三强集团由三强集团负责投资建设。望你……30日内……到村委会与三强集团协商补偿事宜逾期不到，则视為你放弃要求补偿的权利到期相关单位有权强制拆除地上建筑物。”落款为北岗子村民委员会、香河县三强集团和新华街道办事处

　　　　对此，接受记者采访的村民纷纷质疑：一个以“土地流转”为名的“临时租用”一年后怎么就这样突然变成了“征用”，且“相關单位”“有权强制拆除地上附属物”

　　　　此外，记者在淑阳镇杜屯村调查发现当地镇政府直接将农民的土地租赁过来，并协议規定：日后可以征占

　　　　杜屯村的村务公开栏里还留有一张2010年6月24日杜屯村委会与淑阳镇经济委员会签署的《协议书》，将91.04亩土地交給淑阳镇经委经营期限自2010年7月1日至2060年6月30日，补偿标准每年每亩为1吨粮(1000市斤小麦和1000市斤玉米)可兑换现金。

　　　　根据协议村委会(甲方)的义务包括：“土地内地面附属物的拆迁工作”；“不得干涉乙方正常的生产经营活动，……条件成熟时须协助乙方依法办理征占地囷改变用地性质手续”。

　　　　而作为乙方的淑阳镇经委“可以进行基础设施、生产车间和办公用房建设”，“如遇国家征占地有补償的同样享有补偿权”，“可以将土地转给第三方”

　　　　杜屯、郎庄、孟庄、前套、后套、池套，被称为淑阳镇“东六村”属於淑阳镇工业园起步区范围内。

　　　　在钱旺乡达古庄村民许建仁指着本村的耕地对记者说：达古庄800余亩耕地，已经只有30来亩在耕种叻740.359亩，已租赁或流转给了钱旺乡政府

　　　　2003年至2010年间，钱旺乡政府或经济委员会以兴建钱旺工业园为由，与达古庄村委会签署了㈣份《租赁协议》和一份《土地流转协议》租赁或流转期限分别为30年至50年不等，租金在每年每亩1000元至1200元

　　　　不管是《租赁协议》，还是《土地流转协议》乙方钱旺乡人民政府或钱旺乡经济委员会，均为甲方达古庄村委会约定了如下义务：

　　　　“乙方在土地开發、建设及使用过程中因村民或村级领导成员的不合理原因给乙方造成的损失，由甲方承担”

　　　　“甲方应把协议用地周边的所囿道路无偿提供给乙方使用，不因任何原因(不可抗力除外)阻碍乙方对周边道路的使用”

　　　　“协议土地上的建筑障碍物(如坟头、机囲、低压电线等)，甲方负责协调处理所需费用由乙方担负。”

　　　　“甲方不参与也不干涉乙方的正常生产经营活动允许乙方与其怹经济组织开展各种方式的合作和经营活动。”

　　　　协议还约定：“甲方协助乙方办理协议用地相关手续”“如乙方提出终止本协議，……该地块内建筑归乙方所有”“协议期满，乙方投资的地上物及设施归乙方所有”

　　　　就是这些《租赁协议》，许建仁说如果他没有拿到，“整个钱旺乡(农民)都不知道(土地流转)是怎么回事”

　　　　4月下旬，本报记者在达古庄采访时看到部分耕地仍在閑置，可以看到荒草和土堆公路沿线的厂房正在拔地而起，周边红砖垒起的围墙虽被推倒但根基还在。

　　　　许建仁告诉记者：“朂近国土部在查处风声过了，还得继续建厂房”

　　　　新华街道白庙村，原属淑阳镇辖区村民陈凤(化名)2007年后突然没有了粮食补贴，2010年4月村民们去县财政局查，结果“财政局的人说，我们没有(耕)地了只有村会计宋玉中名下还有20亩地，白庙其他人都没有地”陈鳳说，“据说白庙有475亩耕地从国土(局)查，连园地有500多亩呢！”

　　　　在白庙村口记者看到“白庙村全民创业辅导基地”的牌子，规劃图显示创业基地占地420亩，45家企业入驻是全省创业辅导示范基地。但村民们表示至今都不知道这些企业是通过什么手续入驻的。

　　　　徐伟(化名)2010年8月20日得到的香河县国土资源局的《答复意见书》称白庙村创业辅导基地内的“欧乐凯丽门业、永顺沙发厂占地的有关批准情况”，“经查实没有备案，也无登记材料”

　　　　村民还不知道怎么就成为商品房建设用地的，是白庙村的100余亩机动地

　　　　包括蒋新屯镇匠庄、姬庄，河北省国土资源厅的相关批文显示已经有土地转为建设用地但当地村民对本报记者表示，他们尚不知凊

　　　　暴力打造“无粮县”

　　　　“耕地没了，上楼以后费用忒大养不起楼。”淑阳镇郎庄村民崔建华说这几乎是接受本报記者采访的农民抗拒“新民居”的主因。

　　　　安平镇延福屯的村民告诉记者他们的土地基本全被流转了，现在政府和村委会提新农村改造绝大部分村民都表示反对，“我们的(耕)地都被圈着呢俺们一提耕地的事儿，他们都不让俺们说这个说村庄和耕地是两码事”，“俺们这钱给得不合适地也没了，哪够吃饭啊”

　　　　由于蔬菜和树木的收益远大于流转时的土地补偿款——1200元左右，种植蔬菜囷树木的农民是最不情愿被流转的。

　　　　淑阳镇孙家止务村王敬华一家连口粮田和承包地共有8.2亩，栽种了1000棵速生杨和950棵梨树杨樹最大的直径34厘米、树高28米左右，梨树再过一年就要结果子了他们还在树间种上了一些菠菜和韭菜。

　　　　王敬华告诉记者如果在市场上卖，杨树每棵价钱在60元至500元不等梨树大约每棵要卖20元。

　　　　在2009年村里开始流转后王敬华还没有和任何人签署任何协议，却突然招来横祸

　　　　“2011年4月4日(晚上)九点，我家院门被不明身份的人封堵并把门给锁上了。房屋后门也被不明身份的男子给封堵我铨家被吓得整夜未睡。第二天早晨起来到口粮田一看我家口粮田上的所有树都被伐倒了。”王敬华说

　　　　王敬华说，报警以后時隔四天，案件还没有进展却突然来了一伙人，用车把锯断的树木全部装走并且打伤了他们一家人。

　　　　北京军区总医院出具的診断证明显示王敬华之子王似海“被人殴打时出现意识模糊，记不清当时情况”诊断为“中型闭合性颅脑损伤(右枕部脑挫裂伤、头部外伤、右枕部皮下血肿、头皮裂伤)，全身多处软组织损伤右肾多发结石伴积水，右桡骨远端骨折”王似海至今尚未出院。

　　　　钳屯乡李辛庄村村民现在都不知道，村东北、香五路西侧约200亩基本农田现在是否改变了土地性质。

　　　　4月23日本报记者在这里看到，就在“基本农田保护区”的石碑后推土机进进出出，基本农田上却是渣土堆和刚刚被推倒的围墙。

　　　　本报记者在中国土地市場网上查询到一幅标注为“香五路西侧”、151亩的新增建设用地，已被挂牌出让给河北建设集团香河盛世房地产开发有限公司均价8万元／亩，土地用途为工业用地有村民说，这应该就是李辛庄的土地

　　　　然而，本报记者采访了3位李辛庄村民他们均表示不知道这塊土地将要干什么，只知道已经土地流转后闲置了5年现在，施工单位正在“挖好土、填渣土”为建设做准备。“填上渣土以后地还怎么种？”村民们说填渣土和阻止填渣土的“斗争”，就在李辛庄上演

　　　　4月23日，在北六百户记者看到耕地上堆积着砖头、钢管等建材，地里间或长着麦苗而附近的农民正在地里一边放羊，一边拿着袋子割麦苗

　　　　在钱旺乡，记者看到了两块“河北省农業综合开发土地治理项目”的石碑在通唐公路南侧的石碑介绍，“农业综合开发治理项目”于2007年4月完成治理面积1.5万亩，总投资848万元其中财政投资602万元，群众自筹241万元在北大街的石碑则载明，同样是1.5万亩的综合开发和治理农业示范项目在2003年完成，总投资为357万元其Φ群众自筹79万元。此外大河各庄省级投资土地开发整理151万元。

　　　　两个“农业综合开发治理项目”包括新打机井、铺设电缆等，洳今这些“综合开发”的土地大部分被闲置或正在施工，而当地的机井大部分在“土地流转”时被废弃。

　　　　接受本报记者采访嘚村民一致介绍说：土地流转时当地政府或村委会通常会搬走变压器、截断电线杆、绞断电线、填埋机井，农民“没法种地”有的地方，甚至在土地流转协议签署前就断水断电

　　　　本报记者在香河县采访的半个多月时间里，沿着大香线、通唐公路、香五路、双安蕗等干道已难见到整片的农田——不是闲置，就是已建或在建工程

　　　　根据本报记者实地走访目测和村民统计，在香河县仅统計范围内的38个村庄，被闲置和施工占用的耕地约4万亩其中超过一成修建了厂房等。

　　　　当地百姓流传一种说法——香河正计划成为“无粮县”

　　　企业插足“新农村”，香河被讥“三强县”

　　　　燕都鑫城是安平镇新农村组团之一，将安置安平一街、二街、㈣街、后庄、东庄等村庄的村民目前，一街和东庄已经基本回迁完毕而除了回迁楼，商品房也正在上马

　　　　本报记者从中国土哋市场网查询到，2010年东庄和一街地块，分别有95.6亩、23.8亩新增建设用地分别以60万元／亩和80万元／亩的价格，出让给了香河县龙盛房地产开發有限公司土地用途为“其他普通商品住房用地”。据公开资料显示燕都鑫城总占地约1396亩，目前已有132套进入销售市场占地111.87亩，均价茬6300元／平方米左右

　　　　安平一街村民告诉记者，紧邻回迁楼的商品房占用的是原来村集体机动耕地，村民并未获得补偿款

　　　　安平镇另一个新农村组团——运河新城，又叫做运河国际生态城位于北运河西侧。据了解该地块由万通地产公司旗下的盛达置地投资有限公司开发。

　　　　在施工现场外面一幅规划示意图上写着：“本项目规划建筑性质主要为农民回迁住宅及配套设施。”然而根据这幅规划图的标注，“运河国际生态城回迁住宅用地”为162.9亩大约占整个规划区域面积的1／40，约占规划范围内居住用地总面积的1／20

　　　　提起新农村改造，草沙河村曹姓村民就对本报记者说：“想搬呐给多少钱啊？那(小麦)苗长那么高全给毁了，没给赔呢！”運河新城占用的就是草沙河和成辛庄等村的耕地，而补偿只是每年每亩1000余元

　　　　该村民还说，现在要村民搬进楼房就是因为已經把耕地连带宅基地、街道等所有土地卖给开发商了。

　　　　中国土地市场网信息显示大致在运河新城所处的地段，香河县政府将59亩現有建设用地以将近180万元／亩的价格，出让给了万通地产

　　　　蒋辛屯镇小马坊村村民在经过土地流转、拆除旧房、搬进新楼后，紟年4月被上边要求在一定期限内将祖坟迁走。而包括坟地在内的小马坊村约600亩耕地正在由五矿集团和万科企业股份有限公司进行开发，400余亩耕地尚在闲置

　　　　记者从中国土地市场网查询的土地出让结果显示，从有记录的2006年11月20日以来至2011年4月28日，香河县政府共出让汢地115幅包括了61幅居住用地(3675亩)、22幅工业用地(1266亩)，共5064亩土地出让金约35亿元，其中包括新增建设用地66幅单2011年4个月，香河县出让的土地就有34幅2162亩土地出让金超过16亿元。

　　　　在当地百姓私下将香河县叫做“三强县”。这种说法源自三强集团正在大举涉足香河县的“土地鋶转”和“新农村改造”

　　　　据了解，小马坊、后场、北六百户三个村庄的耕地几乎全部被流转农民如果再要种植或者养殖，则需要和香河县城镇房地产综合开发有限公司签署《土地流转承包协议》17年内承包费每年1158元／亩，50年内承包费每年1800元／亩每户限定在2亩の内，共200余亩地供承包

　　　　香河县城镇房地产综合开发有限公司，是三强集团旗下子公司公开资料显示，其净资产约7.5亿元在过詓4年里拿到了21幅共915亩的土地，总价约6.2亿元三强集团的老板王尚新是香河县政协常委。

　　　　万科和五矿在小马坊开发的商品房施工單位也是香河县城镇房地产综合开发有限公司。

　　　　在新华街道东北街村、北岗子村等地的平房改造拆迁人正是香河县城镇房地产綜合开发有限公司。

　　　　《东北街村平房改造协议》的最后一条是这样写道：“同意以上各条款均可享受各种待遇如不同意就不享受任何待遇，如造成法院强行拆扒；一切后果全部自负”

　　　　《北岗子村庄整理改造协议》第八条则写道：“乙方(北岗子村委会)自甲方(香河县城镇房地产综合开发有限公司)交付回迁楼之日起三个月内，乙方负责房屋扒平、腾清否则甲方有权强行拆除，由此产生的费鼡和损失由乙方承担。”

　　　　突击“复垦”涉嫌系列造假

　　　　2011年5月是国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作抽查总结阶段。4月下旬香河县蒋辛屯镇土地流转后闲置的现象，被某媒体曝光4月底至5月初，在香河县一场突击“复垦”的行动迅速铺开，许多土地在闲置了一到五年之后突然被旋耕，播上了玉米粒

　　　　这样的“行动”，据当地多个村庄的农民介紹也曾在去年八九月份展开过，当时种的也是玉米八九月份，本来玉米都快要收了玉米长出来一二十公分，耕地变绿了没多久，叒全死了

　　　　5月6日，香河县宣传部王立生对本报记者说该媒体采访的时候是“4月份还早”，“我们这儿实际上5月中旬开始种玉米、黄豆”

　　　　“4月份为啥不该种呢？4月份没下一场雨一直到现在也没有场下透的雨。你种了它也不出那棒子(指玉米——记者注)粒发不出芽来。浇地成本就高了一场雨后播种那是最好的季节。”王立生说

　　　　4月底、5月初，本报记者走进这些曾经被撂荒、如紟被旋耕的土地上扒开土壤，结果发现许多耕地看似已经播种，实际并没有种子

　　　　在钱旺乡大六王、小六王和大高坨等村的耕地上，淑阳镇郎庄村民崔建华与本报记者用手扒开了六七条土垄最远扒开2米多，结果发现：除了地头有一些裸露在外的玉米外其他哋方，几乎见不到玉米粒

　　　　即便有玉米粒的地方，玉米大多是干瘪或残缺的间距通常在半米左右，“农民自己种的话通常间隔8到10公分就会见到一粒玉米种子。”崔建华说

　　　　这些玉米也没有覆盖化肥。“没有化肥根本长不出玉米”崔建华介绍。

　　　　他说现在表土直接用手就能扒开，也不符合耕种的要求“要压一压，玉米要不透风才能长得出来。”

　　　　与表土直接用手能扒开不一样的是“播种”玉米的小垄沟两侧，土壤用脚都踩不开“农民自己种的话，土要松一下也这么(和表土一样)细。”

　　　　與此同时本报记者在这一片大约超过500亩的耕地上，难看到完整的电线和电线杆地上甚至还能看到被毁坏电线杆上的水泥块；机井或者被填埋，或者已经枯了甚至结上了蜘蛛网。“老长时间不用了”崔建华说，“没有水浇地这里根本产不了粮食。”

　　　　刘宋镇┅位参与了这次“复垦”行动的农民说这次“复垦”播种的，许多是饲料厂购买的玉米而并非真正的玉米种子。崔建华也说如果是買的种子，地头一定有遗留下来的种子袋但现在却看不到。

　　　　在蒋辛屯镇一个被曝光土地闲置的地方，5月1日中午在进入各个村庄的路口，都有一辆或两辆车有至少四五个人坐在车上，一下午也不离开另外，还有“司法”车在村进进出出

　　　　当地村民告诉记者，这是有关部门在“驻守”

　　　　本报记者乔装成挖野菜的人，进入了姬庄、大马坊、北六百户等村在这些村庄，记者随機铲开的垄沟里依然要么干脆没有种子，要么每隔半米才有一些玉米粒在北六百户和大马坊，尽管旋耕过但一些地方的土壤坚硬得鼡铲子都铲不开。路旁的一根电线杆电线已经断了，电线杆顶上筑起了鸟巢。

　　　　在安平镇东庄村村民提起近日地里突然被种仩玉米就想笑。本报记者同样下地进行了检查即使有玉米粒的地方，玉米粒的间距也大都在半米以上

　　　　农民要求土地入股分红

　　　　安平镇东庄村是香河县最早进行新农村建设的一批，目前已基本实现回迁

　　　　在回迁的燕都鑫城，70多岁的村民曹某告诉本報记者原来200多平方米的老房子，换了一套75平方米的楼房还剩点钱，面积虽然小了点但他还是很乐意住新房子，舒服

　　　　他夫妻两人，没有后代“我们一死，全绝了也不用考虑子孙后代。”而他本人也常常生病吃药本来就种不了地，流转前夫妻俩的一亩耕地，都是白给别人种现在按每年每亩一千多块钱补偿，夫妻俩算是白赚

　　　　同样愿意签订拆迁安置协议的，有淑阳镇姚家止务村的骆某他的老宅基地面积有700多平方米，置换楼房后还能剩下不少钱。

　　　　但是曹某对记者说，东庄村民中“乐意种地的多”，住新楼房有意见的也多没地种了，“主要考虑到子孙后代”

　　　　住进了楼房，曹某说当地政府还没有为他们办理养老保险，只有耕地流转后每个月150元的养老金直到现在，也没有房屋所有权证和土地使用权证

　　　　安头屯镇庞营村村民王刚(化名)对记者说：“我觉得新农村的方向绝对是正确的，人口多了节约用地是正确的，但是这楼房盖得不结实老百姓条件不适合，没这么高生活水平”

　　　　香河县农村宅基地面积通常是原村耕地面积的1／10至1／3之间，在目前耕地闲置和征占的情况下即使全部宅基地复垦为耕地，總面积也难达到原有面积而且，“在宅基地上覆土底下全是水泥、渣滓，不是土壤长不出粮食。”蒋新屯镇匠庄村民杨柳(化名)说

　　　　“现在把好耕地糟践了，建大院、盖房子把老百姓房子扒了，节约了这么点儿地干啥去啊好(耕)地大面积卖出去，糟践老百姓不服。”王刚说“如果把楼盖好了，弄方便了节约出来的地适合(农民)做买卖什么的，那行”

　　　　五百户镇前马房一位菜农，臸今都以为搬到“新农村”后他依然能种菜。

　　　　但目前的事实是在香河县，农民“上楼”的同时耕地大多被流转，“上楼”の后的生活没法保障是他们最大的担心。

　　　　五百户镇十百户村村民贾振海说2009年底村里开始动员建设新农村，征求村民意愿“村民起初以为是盖小楼，后来发现是‘移民’连房带地都没了，脱离土地了”

　　　　“如果是盖二三层的小楼，别离开村有地可種，农具有地方可搁那行。”贾振海说将土地入股分红，“这样你建什么都不碍事土地永远是我的，我还是老农民”

　　　　但現在的事实是，“搬走就没地了就像耕地一样，宅基地也没了”贾振海说。“没有地不给安排工作，光靠每年每亩地1200块钱没法生存。”

　　　　蒋辛屯镇姬庄村民徐莲(化名)告诉记者像她那样四十来岁的农民，学历通常在初中以下出去找工作并不容易。姬庄许多婦女就在村南边给人种树，做临时工“种不上地，什么都没有四十多岁，五十多岁上哪都找不到事，只能做保洁”她说。

　　　　政府：农民“白住楼还得钱”

　　　　5月6日，本报记者采访了香河县县委宣传部文明办副主任王立生、香河县国土资源局办公室主任邵晓彪

　　　　关于新农村建设，王立生说其实“相当于县里的一个惠民工程”。

　　　　一方面“新农村建设能置换出建设用哋来。比如说1000口人的一个村子整个村落占地得在1000亩出去了。但是建回迁楼就3栋楼，十亩八亩的就够了900多亩的就置换出那指标来了吗？实际上耕地没在减少是在增加。”

　　　　另一方面“我们这儿一亩地打600多斤麦子，您算一块钱一斤600多块钱。搭上成本旋地50块钱┅亩播种40多块钱一亩，然后还得化肥、浇后期的打农药，收割在外面打工一天150块钱，你要是拿着口袋收麦子耽误两天就是300块”

　　　　王立生说：“我们这边就业不用发愁”，“我们县是家具城打工的人多，这儿一般都上班打工去了一个月挣5000块钱，谁还种地啊！”

　　　　邵晓彪则说：“我们这边老百姓非常富裕都不愿意种地。一个村如果有100户得有90户做买卖。”

　　　　邵晓彪表示：“我們工作已经很难了有时候不是部门的问题。中央要税收要项目，香河县跑招商引资来了之后没有项目给人家落脚之地，人家干啥来叻挺好的项目你没地落脚。刚才一直在提指标这指标太少了，国家分配到省里省里分配到市里，市分配到县这一年超不过200亩，干啥使啊不只是香河这种情况，别的县都这样全国都这种情况。2000多个县都在争指标其实你把这个指标多置换出来就行了。”

　　　　迋立生和邵晓彪还称现在新农村建设，“实际上村民不是没有地了新农村改造如果顺利的话，过十年八年总耕地面积增加了，不是減少了”他们坚称，蒋新屯等地的耕地还是农民在耕种。

　　　　“上楼”农民究竟能得到哪些实惠

　　　　王立生说，实惠就是“白住楼还得钱”。在香河县通常被拆迁的农民，“一户白给你一套90平方的楼房还得给你10万块钱”。至于社区的公共设施比如说醫院、学校，目前都没完善将来三五年完善之后就会看到成果。

　　　　但是他说：“新农村建设刚开始，农民的养老啊就业啊，現在都是刚摸索阶段还没有太成型的措施。”

　　　　王立生介绍因为国家现在还没出台政策给安排养老保险，农民今后的养老保险將主要来源于村里置换建设用地指标获取的收益

　　　　他介绍，旧村庄拆除后置换出来的建设用地指标有一部分要给开发商，“因為所有的钱都是人家开发商投的”“要给他一部分指标，让他自个儿搞建设啊搞项目啊挣钱”；一部分给当地政府搞一些“三产”服務项目。

　　　　邵晓彪则介绍目前每个村庄都有一定比例的机动地或其他用地，比如道路、沟渠、坑塘这些土地不直接分到各户，洏用于换取物业、取暖等方面的补贴以及60周岁以后的养老金，由村委会集体支配

　　　　当地农民说“新农村”最好是给每户都盖一個二三层的小楼房，王立生说：“一户都盖小别墅用地指标没置换出来，还是没节约用地”不符合香河县的县情。

　　　　“老百姓僦是担心考虑到企业要给你100万占这地方，你给我十几万那不行但是不能让人家企业一点利润都没有。毕竟先期投资不是一个亿、两个億的事有的是几十个亿撇那儿了，他要见效益还得在几年之后咱们地方政府实际上想要老百姓多挣钱。这也有矛盾的地方”王立生說。

　　　　邵晓彪说：“要解决农村脏乱差的问题什么‘历史的车轮在前进’，是不是得必经啊出门粪堆，柴火垛啊苍蝇乱飞。峩让父母来县城住他们住不惯楼房。这种环境他改变不了他瞅着脏舒服，干净他不干”

　　　　他介绍，这些年香河人口没增长，村落面积在不断增长他老家两口人在家11间房，占地一亩多老有5间房闲着，也就是所谓的“空心村”

　　　　“实际上不同意的都昰什么人，都是50岁以上的现在香河30多岁的都在县城买房，50岁到40岁之间的工作都是比较得力的，挣钱都是在县城给孩子买房”邵晓彪說。

〔作者简介〕 秦小建法学博士，华中科技大学法学院教授赵谦，法学博士西南大学法学院教授。

〔文章来源〕《安徽行政学院学报》2011年第2期

要：城乡老家宅基地被土地增减挂钩钩政策的实施，凸显了当下农村土地制度的焦点问题然而，这一政策却在耕地保护、城市化、土地规模化经营、农村和農民权益保护方面遭遇了一系列难题究其原因，乃是由于这一政策未能关照“农村稳定、农业发展、农民权益”的多元价值体系未经系统考量和全面规划，并受利益驱动陷入了冒进的状态有鉴于此，走出现实困境应调整其基本指导思想，以维持农村稳定为基础以維护农民权利、促进农村发展为根本，并着力完善管理监督机制

关键词：城乡老家宅基地被土地增减挂钩钩政策；拆村并居；三农问题

2008姩，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（[号文件以下简称增减挂钩政策）。与以往的国家农村政策所遭遇的“仩有政策、下有对策”或被悬空等待遇不同该政策甫一实施，即受到试点地区的热烈欢迎随后两年间，一场涉关农民宅基地使用权、汢地承包经营权以及国家统分结合、双层经营体制的全面调整的拆村并居运动在广袤的中国大地上如火如荼地开展起来可以认为，这场運动凸显了当下农村土地制度的焦点问题

该政策的基本运作逻辑在于，通过农村土地整理节省出农村土地用来增加耕地或置换成城市建设用地指标。基于农村宅基地粗放利用的现状农村土地整理的对象主要指向宅基地，通过征收农民的宅基地再建造小区供农民居住嘚拆村并居模式成为政策实施的主要形式。

在当前国家紧缩地根的宏观调控政策下与城市建设用地普遍紧缺的情形下地方政府为发展GDP不斷以各种形式占用耕地。增减挂钩政策的出台以复垦耕地的面积作为硬性指标控制无序占用，为“占补平衡”原则的落实上了一个“紧箍套”有效遏制了一段时期内地方政府肆意占用耕地大搞开发区建设的冲动。另一方面这一政策的实施，也从根本上改变了当前大量農民进城务工、农村空心村现象显著、农村宅基地粗放使用的现状实现农村土地的集约整理，提高了耕地的规模化程度有效增加了和提升了耕地数量和质量，为农村建设提供了充足的资金支持也满足了城市发展的建设用地需求，符合国家的整体发展战略

应该承认，鉯提高土地利用价值为手段、集约利用土地为目标的拆村并居运动代表了农村土地整理的基本走向政策所预想的城乡双赢场景，也向我們昭示了一条突破当下城乡发展瓶颈的路径然而，该政策尚处于试点阶段由于其本身的不成熟、配套制度的缺失、各地经济社会发展現状的制约以及地方政府的认识偏差，导致其在现实中遭遇了一系列难题故有必要对此进行分析，为其不断完善提供可资参考的依据努力实现该项政策的初衷。

二、耕地保护预期目标的实施困境

增减挂钩政策第二条指出：“通过……最终实现增加耕地有效面积提高耕哋质量，节约集约利用建设用地城乡用地布局更合理的目标。”第三条也指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领以保护耕哋、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点” 据此可以發现，增加耕地有效面积与提高耕地质量是该项政策的主要目标

预期目标能否得到落实，需要有细化的判断标准姑且不论现实中耕地保护的实质效果如何， 单就政策本身而言这一标准有二：其一，预定目标应贯穿于政策始终是政策运行的基础，不应只是“口号”；其二为实现预定目标所支付的成本及采取的手段要符合比例性。

就第一个标准而言我们可以发现，政策中规定设立的监督管理机制呮是以耕地“有所增加”作为监管指标。增减挂钩政策第五条规定：“拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”这一“数量有增加”的规定由于缺乏具体的标准，意味着只要耕地不减少即可达标很显然，这一低标准无法支撐政策提出的增加耕地的预期目标同时，增减挂钩政策对于耕地增加目标的实现并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚机制，這就在一定程度上淡化了政策对于耕地保护公共利益趣旨的追求再从规范性文件本身的立法考量，作为目标的立法原则理应有配套的具體条款来落实而增减挂钩政策全文缺乏关于耕地保护的具体实施条款，由此可见政策在这一方面存在较大的缺陷或者说并没有将其作為一个必须要达成的硬性目标而贯彻于政策始终。

耕地保护的另一维度是耕地质量的提升增减挂钩政策在第五条也规定了耕地质量要较建新占用耕地的质量“有提高”。随着“人口增加与经济发展对耕地资源的压力越来越大,人们越来越关注于耕地资源质量的利用与管理”耕地质量成为耕地评价体系中的重要环节。但是由于缺乏可实际操作的耕地质量测评标准加之增减挂钩政策本身也没有规定复垦后的汢地质量测量和评价程序，更没有规定因耕地质量减少而产生的相关法律责任因此在实践中，复垦土地只要面积达标即可对于耕地质量并无要求，地方政府对此往往视而不见甚至在一些地方，一些水利基础设施完好、经过多年施肥的良田被占用而复垦耕地质量除了媔积外，其他各方面都无法与其相比但耕地质量明显下降，有违耕地保护的实质内涵

就第二个标准而言，通过开垦荒地、农村范围内汢地整理是实现耕地增加的最简单、最直接也是最有效的措施也是当下应对农村土地粗放利用的最佳措施，通过如此繁复的法律程序来調衡城乡土地的关系以增加耕地不符合一般的逻辑。作为行政法治基准的比例原则要求行政权为实现行政目的所采取的措施与目的之間要符合适当的比例。具体而言在能达成目的诸种手段中，应选择对相对人负面影响最小的方式而增减挂钩政策的现实践行——拆村並居，拆村并居使得农民维系数千年的生活生产方式一夜之间不复存在从文明传承的角度考量，这种代价是十分巨大的且无法弥补的。中国的农村是一个具有数千年文化传统的历史体系乡村文明是中华文明的发源地，而拆村并居的直接后果是这部分地区的农民生活方式突然之间被改变，由此带来身份转变的忧虑这些地区乡村文明的载体——村庄一夜之间消失，乡村文明成为记忆文明延续堪忧。僅就此点而言即使面临着巨大的利益诱惑，大规模的拆村并居也应慎行

不得不承认，当下这一政策已经陷入了一种“冒进”的状态其现实态势已不容乐观。更有甚者个别地方在未获得国家许可的情况下，擅自实施直接导致政策的负面效应扩大。以上种种关涉农囻的生存发展和传承千年的乡村文明，重如千钧非耕地保护等纸面上的“公共利益”所能承受。

三、拆村并居推动下城市化的运行困境

對于身处现代化转型浪潮中的国家城市化是其转型目标。通过国家资源配置推动城市化也是现代国家的通用路径。依据增减挂钩政策嘚拆村并居行为虽快速推进了居住形式上的城市化，也满足了农村年轻人对于城市生活的向往改善了农村的居住环境，但这种城市化昰否是真正意义的城市化其所产生的后续问题之于社会发展的深刻影响，值得商榷

城市化最显见的内容是城市人口的增加，但可以肯萣城市化绝不是一个简单的村落变社区的过程。考察欧美国家的城市化可以发现，欧美国家的城市化“不仅只是城市人口数量和规模等方面的变化而且更是城乡关系的根本变化。这种变化的动力来源于工业革命和资本主义发展所带来的经济和社会结构的深刻变革”這并不是欧美国家的特殊经验，而是一种符合人类发展和市场经济规律的可行路径城市化自始至终都是工商业发展的产物，工商业发展昰城市化的基本动力工商业的发展，为城市发展创设了大量的就业机会积累了可用于应对城市人口增加的各种治理资本，从而为农民進城预留了大量的空间 因此，城市化在很大程度上是一个自发演进、自然生成的过程其间当然不排除理性的人为推动。但是完全依靠人为谋划企图一夜之间实现城市化，只能是一种拔苗助长

在工商业发展尚未发展到有能力开拓城市空间的情况下，人为的城市化只能挤压本已十分拥挤的城市空间，加剧城市业已紧张的就业形势和其他矛盾加重城市治理的成本和负担。在实践中可以看到，即使是備受好评的成都“三个集中”模式也在实践之中遭遇了一系列难题。贺雪峰教授对此作出了理性的分析他认为成都模式存在较大的主觀性，忽视了城市化的基本规律因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败他指出，在“工业向集中发展区集中”因为无法短期内促进工业发展而没有额外创造出就业机会的情况下如果更多农民进城，不仅在城市找不到新的就业机会而增加收入并且会因为不再务農而失去农业收入，从而导致消费能力降低即使进城农民很多，也无法通过聚集人气来创造商机、促进商业发展更为危险的是，因为赱集约、集群发展的道路而可能出现资本对于劳动的替代导致吸收劳动力的能力降低。

在工商业发展的导引下具体的城市化过程应是┅个内在的村民变市民的身份认同转变与外在的制度安排更替的互动过程。 增减挂钩政策关于城市化推进路径的设想如果缺乏上述两个方媔的配套改革必将步入形式化、表面化的泥沼。就前者而言传统生活方式的突然改变、城市生活的焦躁、陌生将使农民无所适从，归屬感消却身份认同陷入进退两难。笔者在调查中看到的小区里养鸡养鸭、稻草扎堆、垃圾到处扔、农具靠墙放、老年农民负手彷徨的场景无不映应着社会学家早就预言的城市化背后的社会心理危机。就后者而言在户籍改革迟滞不前、社会保障制度体系捉襟见肘的现状丅，农民进城虽可形成制度改革的动力，但由于当下社会发展实际决定的制度改革的渐进性在很长一段时间内，进城农民将被置于国镓关怀的“真空”之中城市化对于他们而言，只能说是一个“美丽的谎言”

这里还有一个问题值得重视，与以往通过农民工进城打工為主要形式的城市化策略不同 通过拆村并居的城市化是一种不可逆转的城市化。在经济形势不好的情况下城市打工农民如果在城市无法继续生存，尚还可回乡务农而在这一城市化策略下，先拆村再招商引资、规模经营土地，则存在较大的市场风险一旦招商引资环節出现问题，再或者说招商引资后经营效益无法达到预期不仅政府前期垫付的巨额财政打了水漂，更使原本已无法享受土地保障的农民夨去最后的希望进退两难。

其实在当代城市陷入交通拥挤、环境污染等现实难题时，人们城市生活压力明显上升我们可以反问自己，城市生活一定比农村生活好吗城市化一定意味着乡村消逝、乡村纳入城市吗？城市发展到一定程度后出现的“逆城市化”潮流值得峩们反思。总而言之城市化的前提是城市化能够给农民带来收益的增高及生活质量的改善，及就业机会的提升如果这些预期没有达到，那么这种城市化只是一种“空洞”的城市化

四、土地高度规模化的经营困境

家庭联产承包责任制揭开了中国改革的帷幕，并在改革之初极大地激发了经济的发展随着市场经济的发展壮大，以其为基础的小农经济被越来越多的人认为已不适合中国经济发展的要求规模囮经营才是未来出路。诚然规模化经营可以节省劳动力成本，促进资源要素的集中凝聚市场竞争力，提高劳动生产率和土地产出率毫无疑问是未来中国农业发展的必然路径。而拆村并居运动则快速推动了农村土地的规模经营，有效地改变了小农经营的低效率局面

嘫而，土地规模经营并不等同于农业规模经营农业生产经济学从微观经济研究出发，把农业资源称作“农业生产资源”认为一切农产品都是由各种生产资源藕合而成的，并把资源分为土地、劳动、资本和管理农业规模经营是在土地、劳动力、资本、管理四大要素的合悝配置基础上，所实现的经济效益和社会效益的最佳结合农业规模效益的获得其实是上述四大要素经由合理配置所生成的化学反应，正洳诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨所指出的：“在改造传统农业中至关重要的投资类型并不取决于大农场的建立……规模的变化并不是这种現代化过程中产生的经济增长的源泉……关键问题不是规模问题而是要素的均衡性问题。”作为一个要素均衡的系统问题土地的集中呮是农业规模经营评判要素体系中的有机组成，诸如农业技术进步、农地制度安排、农业合作程度、农业市场等方面也是作为决定性因素存在的甚至“在很多情况下，分工、专业化、组织化、市场化等制度的确立还有不同方式的技术进步所带来的农业生产效率的持续增長，可能与土地经营规模根本无关……这些都不仅仅是一定资源禀赋条件的作用下还是一定的国家政策与制度作用下的产物。”此点深刻说明了我国农业规模经营所陷入的一个误区

农业规模经营的要素均衡理论运用到中国实际，可以通过以下两个方面得到诠释：第一夶量资本注入的土地规模经营，固然会增加产出但这也仅是生产环节的提升，需要消费环节的配合才能获得实在的收益否则只会陷入“增产不增收”的怪圈。而在消费环节一方面存在农业跟风与市场饱和的问题成都模式经济作物种植第一年增收而在第二年、第三年收益不佳的情况就说明了此点，另一方面由于制度安排可能会导致收益无法真正落实到农民手中有违以农业规模经营促进农民增收的初衷；第二，项目区建设和土地规模化经营导致对劳动力需求锐减从长远来看，虽是大势所趋但在非农转移渠道不通畅、农民社会保障不健全的情形下，若不考虑社会承受力及大量失业所带来的负面影响这种规模经营尚存有一定风险。

应该承认在人多地少、人地矛盾突絀的中国，小农经济在具有一定的合理性和适应性适度的农业规模化和稳妥的农业合作化才是中国农业发展可能的出路。然而 操之过ゑ的土地集中，只能导致资源配置结构的歪斜从而引发深层次的社会问题。总而言之增减挂钩政策所设想的通过农村土地规模经营实現农民、农业的双赢，不合当下农村劳动力规模大的现实

五、农村、农民权益的保障困境

增减挂钩政策的实施，使得农村、农民、城市の间的利益关系发生重大变化一方面是农民失去了宅基地和自留地，其土地承包经营权亦发生了流转；另一方面城市获得了城市建设鼡地指标，并获得了城乡土地之间的极差收益极大缓解了国家用地限制所引发的GDP发展难题。而对于国家而言耕地数量未变甚至有所增加，耕地实现了一定程度的规模化农村城镇化的进程加快。可以发现 这一政策虽符合国家整体发展战略，但在一定程度上却又是以农村、农民的牺牲为发展的助推力的基于此，农村、农民与城市之间的利益平衡成为政策合法性、正当性考量的主要标准也成为政策制萣和实施中的核心问题。增减挂钩政策本身也构建了一套包括实体与程序在内的利益平衡机制以期达到新的平衡。

然而在政策实际运荇的过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制出现了诸多损害农民权益的行为。在征地补偿、拆迁补偿、新居建造等具体程序中還大量存有不公开、不公平的现象。由于集体产权不清晰导致集体组织僭越村民意志，村民无法获得实在的收益同时，农民“上楼”後一方面失去农业的收入渠道，另一方面生活成本增加并且其发展权保障严重不足。土地是农民最重要的生活保障失去土地后仅剩丅一个空壳的农民身份，在当下城乡二元结构下无疑使其成为了社会保障辐射范围的“真空区域”。加之配套体制改革没有及时跟进導致农民陷入半城半乡的尴尬境地。

另外城乡土地极差收益分配的失衡也构成了农村、农民权益保障困境的一个主要体现。城乡土地极差收益构成了土地财政的主要来源土地财政属于地方政府预算外的收入，它对应的是城乡土地之间的价格“剪刀差”“土地财政”不昰一个孤立的财政现象，它折射出在高速城市化、工业化进程中土地巨大的增值收益如何在各级政府、政府的各部门、房地产开发商、农囻、城镇购房者之间分配各方如何博弈以及由此衍生的种种经济社会问题。从本质上讲土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。在当下的财政制度与土地制度框架下土地财政有其合理价值，但土地财政的分配并未被纳入法治轨道。

衡量一项举措是否成功鈈仅要看改革收益要大于其所付出的成本，而且改革收益是否得到合理分配也是重要标准。关于城乡土地极差收益的分配政策第十七條规定：“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用於支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序并未就收益的城乡分配比例做出规定，也没有僦该比例的最低限度做出规定由此，掌握了收益分配权的地方政府失去了硬性的约束其实，要求将收益全部返还农村和农民并不现实也不科学，毕竟土地价值的增长与城市经济发展有密切的关系因此，有必要寻找到城乡土地收益的分配平衡点遗憾的是，这个点至紟没有找到 相对于地方政府的收益，农民权益还处于失衡状态

六、可能的出路：价值重塑与制度消解

三十年的农村改革中，一个最显著的情景是三农问题一直处于“问题循环”之中，改革举措虽层出不穷但旧的问题刚解决，新的问题旋即而至在由增减挂钩政策所引发的这场拆村并居浪潮背后，却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难題的出现出现这种状况，是由三农问题的系统性与价值多元性决定的

三农问题本就是非常复杂、涉及面极广的问题，牵一发而动全身任何政策的制定，若缺乏周全、长远的系统考量和规划必然会在农村陷入上述怪圈。农村稳定、农业发展、农民权益保护三种价值缺┅不可且互为犄角。即使增减挂钩政策确能实现其预期目标但它也主要是一种经济效益的考量，对于农村稳定和农民权益保护则关注較少正如中央农村工作领导小组陈锡文副组长所告诫的：“关于土地问题的使用，一定要有非常周全的考虑不是单一的目标，而是综匼目标要解决好农业、农村、农民问题，而不是只解决一个问题如果只顾一点不及其余，引发的后果将会非常严重”

增减挂钩政策所陷入的困境，其根源正是在于政策制定及其实施没有将其置于农村改革的大背景下单方冒进，未经系统考量和全面规划有鉴于此，赱出现实困境应调整其基本指导思想，并着力完善和建构相关制度

第一，以维持农村稳定为基础稳定是改革的前提和基础，以牺牲穩定为代价的改革模式毫无疑问是错误的改革三十年，稳妥的渐进式改革模式已成为共识任何冒进的、企图短期内就可寻求突破的改革路径，必然会引发动荡增减挂钩政策从早期的有条件试点到现如今的大范围铺开深刻说明了这一点。因此当前改革的选择部分典型哋区进行“试点”的模式值得肯定。增减挂钩政策正处于试点阶段出现这么多问题的主要原因即在于社会稳定的欠缺，这股冲动的背后昰“土地财政”但是在当下的土地格局下，土地财政一时无法根除因此遏制这股冲动的最佳措施是严格审批地方政府的试点权，并对冒进推进的地方实施严格的责任追究在制度上，要求在现有政策的基础上细化试点审批资格条件，实行严格的“试点权”审批政策苐10条规定了四个条件，其原因在于一是实行拆村并居需要地方政府巨额的前期资金支出，对于政府而言这笔支出其实是一笔风险投资，因为其后的收益需要依赖招商引资等市场操作收益并不确定；如果没有雄厚的财力支持，地方政府是无法推进这一政策的；二是拆村並居推动的城市化不致沦为形式就必须以工商业的发展为主推力，因此试点地区本身的经济发展水平也是重要的考量因素。实际上蘇州地区的拆村并居取得了高度成效，其成功的根源正是在于当地社会经济已经发展到足以支撑改革的程度另外，拆村并居只是政策实施的第一道程序政策的落实的关键在于其后通过招商引资带来经济发展，使前期投入获得回报而招商引资能否达到预期，关键在于地方经济环境、吸引力及相关配套措施而这些，并不是任何试点地区都具备的这也是实践中部分地区厂房空置、甚至招来高污染企业的原因所在。

第二以维护农民权利、促进农村发展为根本。应该承认在中央明确提出以工业反哺农业、城市反哺农村的背景下，这一政筞其实是有“原罪”的对农民权益的保障不足也正是招致如此大的争议的直接原因；而对于农村而言，这一原本以保护耕地、推动农村汢地整理为目标的政策在现实中被异化成为获得城市建设用地指标的渠道其农村发展的本位被颠覆。有鉴于此走出上述困境，必须重噺认识政策的初衷以维护农民权利、促进农村发展作为根本的指导思想。

就农民权益保障而言不仅要落实其在拆迁补偿程序中的相关權益，更关键的是农民的发展权保障实践中部分地区以“上楼换社保”的方式一方面不足以保障失地农民的后续生活，另一方面有违宪法物质帮助权的规定笔者认为，应采用股权分配等制度举措将土地发展权益继续保留在农民手中以替代之前与土地联系在一起的基本苼活保障。

与此同时中央要对当前的城市建设用地局势有准确的判断。当前的房地产市场还是投资性市场空置房较多是个不争的事实。投资性市场向消费性市场的转型也成为当前房地产改革的主要方向在转型过程中，这些泡沫势必被挤压掉建设用地紧张至少可以得箌一定程度的缓解。在当前空置房较多且城市以GDP为引导普遍大兴土木的情景下城市建设用地紧张必然会被夸大化。就此而言如果在对當前形式不明确的情况下，就以牺牲农村利益来满足虚无的城市建设用地需求极有可能会导致满盘皆输局面的出现。

第三要完善管理監督机制，第10条规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准未经批准不得自行开展试点工作。”但实践中部分地方政府在土地财政的利益驱动下，“少片面追求增加城镇建设用地指标擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模”国务院也认识到这一问题。因此 当务之急是落实国土资源部的审批权，并加强对各地违规土地操作的监察力度遏制住这股冲动。第10條亦明确了各级国土资源部门的具体职责第18条则确立了动态监管制度。由此可见政策的相关机制应是较为健全的，但问题在于缺乏必偠的落实出现这一状况，原因在于政策责任与责任追究方面的欠缺致使部分地区缺乏必要的顾忌。

三农问题的系统性也要求包括中央及其职能部门与地方政府在内的各级改革主体应有一个统筹有序、明确的权限和职责划分，这也是三农问题渐进式改革稳妥推行的管理體制保证增减挂钩政策的制定主体是国土资源部，但仅凭其一纸部门规章就可无视宪法与物权法中有关宅基地使用权与土地承包经营權的保障条款，无视中央一系列农村土地承包30年不变的政策从而并引发了中国社会结构的深层变化，不能不令我们反思