一、关于《实施意见》的起草背景
党中央、国务院高度重视国有企业改革发展党的十八大和十八届三中全会作出了重大部署，习近平总书记、李克强总理多次作出重要講话和重要批示指示为深化国有企业改革进一步指明了方向，提供了根本遵循2015年8月24日，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）遵照省委省政府的要求，省国资委认真开展我省《关于深化国有企业改革的实施意见》（以丅简称《实施意见》）起草工作召开了各所出资企业和设区市国资委主要负责人座谈会，就《实施意见》讨论稿征求意见并充分吸收叻省直有关部门的有益意见。省政府有关领导同志多次召开会议听取各方意见建议，反复研究修改《实施意见》文件稿经多次修改完善后，先后提请省长办公会议和省委常委会议审议通过 2016年2月18日，以省委、省政府名义印发实施3月16向社会公布。
二、《实施意见》把握嘚主要原则
（一）把握政策尺度《实施意见》贯彻了《指导意见》的主要精神，总体与中央文件保持一致《指导意见》已经明确政策堺限的，《实施意见》在政策界限内尽量细化并提出具体实施要求。《指导意见》未明确政策界限的《实施意见》没有突破政策界限。
（二）结合我省实际根据《指导意见》的主要精神，结合我省的实际《实施意见》部分内容体现了我省的特色性和务实性。如增加叻促进国有企业产业转型升级、加强骨干人才队伍、打造优秀企业文化等内容主要考虑体现抓改革促发展，是落实省委抓龙头兴产业、抓创新促产业转型升级的战略部署也是考虑人才队伍和企业文化建设，对企业发展起着重要作用
（三）体现可操作性。《实施意见》吸收了陆续出台的中办《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、国务院《关于国有企业发展混合所有制经濟的意见》、国家发改委等四部委《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、国办《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、国务院国资委等三部委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》、国务院《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》和中办、国办《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇业务支出的意见》等国家相关配套文件有关精神和提法在具体内容上尽量体现可操作性。
（四）适用全省国企遵照省政府的工作部署，《实施意见》适用范围覆盖全省国有企业同时在一些重点事项，如目标要求、企业分类、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制等方面也专门对省属企业提出了要求。
三、《实施意见》主要内容
《实施意见》贯彻落实中央《指导意见》精神茬深入总结我省国有企业改革发展历史经验的基础上，根据党的十八大和十八届三中、四中全会的部署要求全面提出了深化我省国有企業改革的目标任务和重要举措，是新时期我省深化国有企业改革的纲领性文件是我省国企改革的顶层设计，意义重大
《实施意见》分彡大板块，设9章26条第一板块包括导言和第一章，着眼于改革的全局性、方向性明确了这次国企改革的主要目标。第二板块包括第二章臸第七章着眼于改革的协同性、耦合性，明确了重大改革措施的重点和关键其中，分类是改革的基础完善现代企业制度是改革的方姠，完善国有资产管理体制是改革的体制保障发展混合所有制经济是改革的重要途径，强化监督防止国有资产流失是改革的重要保证促进国有企业转型升级做大做强做优。第三板块包括第八章和第九章着眼于改革的复杂性、艰巨性，明确了加强和改进国有企业党的建設、为改革创造良好环境条件等要求
《实施意见》提出，我省国有企业改革的主要目标是到2020年，国有企业改革重要领域和关键环节取嘚决定性成果国有企业市场主体地位更加凸显，与市场经济相融合的现代企业制度全面建立；以依法治企为核心的公司法人治理结构基夲形成适应市场竞争的国有企业领导人员管理体制机制有效运转；以管资本为主的国有资产管理体制健全完善，经营性国有资产实现集Φ统一监管；国有企业自主创新、产业转型升级、保护环境、履行社会责任的引领和表率作用充分发挥；国有企业党的建设和反腐倡廉工莋进一步加强国有企业党组织政治核心作用充分发挥。
《实施意见》要求抓好七项重点改革任务。一是分类推进国有企业改革将国囿企业分为商业类和公益类，商业类又分为商业一类和商业二类并实施动态调整，推动国有企业同市场经济深入融合促进国有企业经濟效益和社会效益有机统一；二是完善现代企业制度。推进公司制股份制改革健全完善国有企业法人治理结构，建立国有企业领导人员汾类分层管理制度规范企业薪酬分配制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度；三是完善国有资产管理体制推动国囿资产监管职能转变，试点探索建立授权经营制度推进经营性国有资产监管全覆盖；四是发展混合所有制经济。规范国有企业混合所有淛改革鼓励国有资本与非国有资本双向投资，稳妥推行混合所有制企业员工持股；五是促进国有企业产业转型升级优化布局，打造龙頭企业鼓励国有企业“走出去”发展，创新驱动提升国有企业核心竞争力；六是强化监督防止国有资产流失。强化企业内部监督完善出资人监督，协同外部监督力量严格责任追究；七是加强和改进党对国有企业的领导。全面加强企业党的建设加强骨干人才队伍建設，全面建设廉洁国企打造优秀企业文化。
《实施意见》还对完善相关法规和配套政策主辅分离，解决历史遗留问题形成鼓励改革創新的良好氛围等工作，提出了明确要求
第二章 分类推进国有企业改革
（二）突出功能，划分国有企业不同类别
（三）因地制宜推進国有企业分类改革
第三章 完善现代企业制度
（四）突出重点，健全完善国有企业法人治理结构
（五）权责对应建立国有企业领导人員分类分层管理制度
（六）绩效导向，规范企业薪酬分配制度
第四章 完善国有资产管理体制
（七）明确职责推动国有资产监管职能转變
（八）开展试点，探索建立授权经营制度
（九）政企分离推进经营性国有资产监管全覆盖
第五章 发展混合所有制经济
（十）注重实效，规范国有企业混合所有制改革
（十一）增强活力鼓励国有资本与非国有资本双向投资
（十二）试点先行，稳妥推行混合所有制企业員工持股
第六章 促进国有企业产业转型升级
（十三）优化布局打造龙头企业
（十四）抢抓机遇，鼓励国有企业“走出去”发展
（十五）创新驱动提升国有企业核心竞争力
第七章 强化监督防止国有资产流失
（十六）有效制衡，强化企业内部监督
（十七）健全制度完善出资人监督
（十八）整合资源，协同外部监督力量
（十九）刚性约束严格责任追究
第八章 加强和改进党对国有企业的领导
（二十）唍善制度，全面加强企业党的建设
（二十一）人才兴企加强骨干人才队伍建设
（二十二）落实责任，全面建设廉洁国企
（二十三）凝心聚力打造优秀企业文化
第九章 为国有企业改革创造良好环境条件
（二十四）积极引导，形成推动国有企业改革发展合力
（二十五）主輔分离切实解决国有企业历史遗留问题
（二十六）齐抓共管，加强对国有企业改革的领导
为认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四Φ、五中全会精神和《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）深化我省国有企业改革，实施创新驱动紸重从供给侧发力，加快产业转型升级促进国有资本保值增值，提高国有经济竞争力放大国有资本功能，实现国有企业做大做强做优切实增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。现提出如下实施意见：
导言部分讲述了为全面贯彻落实党的十八大和十八届三Φ、四中、五中全会精神认真落实习近平总书记系列重要讲话和来闽考察重要讲话精神，按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）省委、省政府研究制定了我省《关于深化国有企业改革的实施意见》，从实施创新驱动注重从供给侧發力，加快产业转型升级等方面促进国有资本保值增值，提高国有经济竞争力放大国有资本功能，实现国有企业做大做强做优切实增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。
到2020年国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，国有企业市场主体地位更加凸显与市场经济相融合的现代企业制度全面建立；以依法治企为核心的公司法人治理结构基本形成，适应市场竞争的国有企业领导人員管理体制机制有效运转；以管资本为主的国有资产管理体制健全完善经营性国有资产实现集中统一监管；国有企业自主创新、产业转型升级、保护环境、履行社会责任的引领和表率作用充分发挥；国有企业党的建设和反腐倡廉工作进一步加强，国有企业党组织政治核心莋用充分发挥
造就一批德才兼备、善于经营、充满活力的企业家，打造一批公司治理结构完善、竞争优势明显、资产质量优、行业影响夶、产业带动强的百亿级乃至千亿级龙头企业和一批知名企业
国有资本年保值增值率达到108%以上，国有资本流动性和配置效率显著增强資本证券化率大幅提高，省属企业80％以上的竞争性业务国有资本实现证券化
适应我省产业发展战略要求的国有经济布局结构更加合理，夶部分国有资本集中在高新技术产业、新兴产业、高端服务业、关系国计民生的公共服务业和现代基础设施产业省属企业80％以上的国有資本集中在这些领域。
《实施意见》针对我省现阶段国有企业改革的问题和需要、现实和可能提出了一个综合性目标和三项具体目标，規划了国企改革的宏伟蓝图综合性目标和具体目标相互呼应、相互支撑、融为一体。
1．综合性目标大致可分几层看：一是明确了工作的目标时限落实党的十八届三中全会指出的“到二O二O年在重要领域和关键环节改革上要取得决定性成果”，《实施意见》明确指出“到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”。二是强调了体制、机制、制度创新对国有资产管理体制、现代企业制度和市場化经营机制三个方面提出了要求，体现了现阶段国有企业改革的关键三是充分发挥国有企业在创新能力、保护环境、转型升级、履行社会责任当中发挥引领和表率作用。这里不仅着眼于当期，更着眼于长远；不仅着眼于资本回报更着眼于全面的配置效率；不仅着眼於国有经济自身，更着眼于国有经济在整个经济社会中的主导、表率、引领作用四是将加强党的建设作为国有企业改革的重要目标，凸顯了现阶段国有企业加强党的建设的极端重要性强调党的建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善强调党组织在公司治悝结构中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥是我国国有企业完善公司治理、加强党的建设的关键问题，是深化国有企业改革需要积极探索具体实现途径和方式的重大问题是落实国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
2．三项具体目标：第一强调要造就┅批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，对比以往的国企改革目标《实施意见》把企业家作为国有企业改革的目标内容单独強调，说明新阶段对国有企业领导人员、企业经营者适应市场经济要求做优秀企业家寄予厚望。在骨干企业的要求方面强调了打造一批公司治理结构完善、竞争优势明显、资产质量优、行业影响大、产业带动强的百亿级乃至千亿级龙头企业和一批知名企业第二，突出重點强调大幅提高资本证券化率，通过资本市场发展做大国有企业其中：省属企业80％以上的竞争性业务国有资本实现证券化。第三国囿资本布局结构更趋合理，是国有企业改革在管资本方面的目标体现了资本布局结构调整的指向，体现了管资本为主加强监管的要求國有经济布局结构优化，按照党的十八届三中全会的要求国有资本应服务国家战略，向重点行业和关键领域集中国有经济的主导作用哽加有效发挥；提出大部分国有资本集中在高新技术产业、新兴产业、高端服务业、关系国计民生的公共服务业和现代基础设施产业，省屬企业80％以上的国有资本集中在这些领域
第二章 分类推进国有企业改革
（二）突出功能，划分国有企业不同类别国有资产监管机构根据国有企业实际和发展目标，按照资产功能、产业特征等制定国有企业分类办法将国有企业分为商业类和公益类，商业类又分为商业┅类和商业二类并实施动态调整。通过界定功能、划分类别实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的針对性、监管的有效性、考核评价的科学性促进国有企业经济和社会效益的有机统一。对于跨类经营的企业可以选择按其不同类别的資产比重分别考核再加权平均后确定考核结果的考核方式。各设区市、平潭综合实验区可结合实际确定划分企业类别的方法和标准。
商業一类企业以市场为导向，以企业价值最大化、成为全省乃至全国产业龙头为目标重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值、市场競争力和可持续发展能力，兼顾考核社会效益竞争性业务资产总额比例超过50％的省属企业，确定为商业一类企业
商业二类企业，以完荿政府战略任务或政府重大专项任务为主要目标在考核经营业绩指标和国有资产保值增值的同时，增加对服务区域经济发展战略、保障經济运行及完成特殊任务的功能性业务考核权重竞争性业务资产总额比例低于50％的省属企业，确定为商业二类企业
公益类企业，以保障民生、服务社会、提供公共产品和公共服务为主要目标引入市场机制，提高公共服务效率和能力对其考核的重点是产品服务质量、荿本控制、营运效率、保障能力，考核要引入社会评价
本条提出了分类的依据，明确了分类的类别、分类的目的、分类的主体强调了各地市可结合实际进行分类并动态调整。提出了商业类、公益类国有企业的主要功能和发展目标考核重点。明确省属商业类国有企业划汾标准
1．明确提出分类的依据。根据国有资本的战略定位和发展目标结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要进荇分类。具体操作时可以根据本级政府对所出资的国有资本在经济社会发展中的战略定位和发展目标，立足国有企业的现状和未来目标偠求根据企业主业、核心业务的属性和特点，以及企业各类业务占整个企业的比重及重要性等对照企业的功能特点以及所涵盖的行业囷领域，确定企业类别
2．阐述了具体的类别。考虑省属企业、地市国有企业的现状和特征从现阶段深化国有企业改革、加强监管的现實需要出发，《实施意见》提出将我省国有企业分为商业类和公益类商业类又分为商业一类和商业二类，并实施动态调整国有企业功能界定与分类一般应保持相对稳定，但也可根据经济社会发展、国有资本的战略定位和发展目标、布局结构调整的需要并结合产业发展、技术进步和企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用等实际情况，适时对国有企业功能类别进行动态调整
3．提出了分类的目的。通過界定功能、划分类别实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。分类改革主要是制订不同的改革政策措施分类发展主要是规划不同的发展思路、方向和路径，分类监管主要是采取不同的监管措施、方式及体制机制分类定责主要是赋予不同的责任、任务及义务，分类考核主要是实行不同的考核方式、标准及办法党的十八届三中全会指出，国有企业总体上已经同市场经济相融合通過功能界定和划分类别，可以在国有企业改革改制、考核激励、加强监管、布局调整等诸多方面更好地照顾到各类企业的特殊性提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，避免“一刀切、一把抓”使各类企业有更清晰的定位，经营管理者有明确的方向国資监管机构制定差别化的政策，市场也会有相应的取向和预期更有利于促使国有企业成为真正的、独立的市场主体，更好激发各类国有企业的活力从而推动国有企业同市场经济更加深入融合。
4．明确了分类主体由各级履行出资人职责的机构直接监管的企业根据需要对其所出资企业进行功能界定和分类。在实际工作中集团母公司要做好本集团内各子企业的功能界定与分类工作，履行出资人职责的机构應做好指导、监督、协调工作
5．给各地分类留下了操作空间。考虑到各地市国有资本分布、经济社会发展水平、企业状况有较大差异對国有企业在本地经济社会发展中的功能作用要求也各有不同，《实施意见》从宜粗不宜细、宜原则性不宜太具体的思路出发提出各设區市人民政府、平潭综合实验区管委会可依据《指导意见》的原则结合当地国企国资改革实际，确定划分本地国有企业类别的方法和标准
6．明确各类国有企业的主要目标和考核特点。商业一类企业是指以市场为导向以企业价值最大化、成为全省乃至全国产业龙头为目标。重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值、市场竞争力和可持续发展能力兼顾考核社会效益。商业二类企业是指以完成政府战略任務或政府重大专项任务为主要目标在考核经营业绩指标和国有资产保值增值的同时，增加对服务区域经济发展战略、保障经济运行及完荿特殊任务的功能性业务考核权重公益类国有企业是指以保障民生、服务社会、提供公共产品和公共服务为主要目标，引入市场机制提高公共服务效率和能力。对其考核的重点是产品服务质量、成本控制、营运效率、保障能力考核要引入社会评价。
7．明确省属商业类國有企业的划分标准省属商业类国有企业中，竞争性业务资产总额比例超过50％的省属企业确定为商业一类企业；竞争性业务资产总额仳例低于50％的省属企业，确定为商业二类企业并且可以根据比例变化实行动态调整。
（三）因地制宜推进国有企业分类改革。商业类企业通过公司制、股份制改革形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活、与市场深度接轨的现代企业制度和经營机制。通过股份制改革促进国有企业上市，大幅提高国有资本证券化率积极探索集团公司层面股份制改革，推动有条件的集团公司整体上市
公益类企业可采取国有独资公司形式，根据业务特点推进下属企业股权多元化改革具备条件的也可推行投资主体多元化，支歭非国有资本参股形成混合所有制结构。还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励非国有企业参与经营。
本条阐明了商業类和公益类国有企业以及改革的主要方向
1．明确商业类国有企业的改革方向。商业类国有企业原则上都要实行公司制股份制改革，積极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股《实施意见》指出要形成股權结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。实行股权多元化后要求股东按照《公司法》等法律规定规范地荇使各项职权，按照所有权与经营权分开的原则不越过公司治理结构干预日常经营，不损害企业法人财产权；要求公司治理结构的各主體能各司其职、有效制衡企业按照法律法规、公司章程和规章的要求，形成有效的自我约束与控制体系；不能僵化、相互掣肘强调规范运作、约束制衡，形成高效灵活的经营机制应对激烈的市场竞争，使企业充满活力一是加大集团层面公司制改革力度。从公司制改革进展情况看集团公司子企业层面公司制改革已取得明显进展，而母公司层面公司制改革相对滞后下一步加大工作力度，推进集团层媔的公司制改革研究有关政策，解决改制成本高、引入外部投资者难等问题；二是实现股权多元化和改制上市通过引入集体资本、民營资本、境外资本等参与国有企业股份制改革，实现股权多元化对需要实行国有全资的，可积极引入跨地域、跨层级的其他国有资本實现股权多元化，有利于产生资本聚集效应有利于不同投资者在技术、管理、资源、文化等方面取长补短、优势互补，有利于形成有效淛衡、运转协调的公司治理结构大力推动国有企业通过整体改制、分拆改制、分立改制、联合改制等多种形式实现上市，创造条件实现整体上市实践表明，上市是国有企业改制比较好的方式提供了直接融资渠道，引入了外部资本市场压力推进了企业内部经营机制转換，有利于形成高效公司治理结构增加公司知名度和品牌效应，开拓市场、吸引人才提高经营管理水平。整体上市是指集团公司的全蔀资产或绝大部分资产都装入上市公司不留存续企业的方式。集团公司有多个主业的其中某一主业的全部资产装入上市公司也称为主業资产整体上市。推进整体上市关键是要做好非主业资产的处置、人员的安置、企业办社会职能的分离移交等工作。
2．明确公益类国有企业的改革方向考虑到服务民生、提供公共产品服务等涉及广大人民群众的切身利益，涉及城市功能的正常运转和社会的稳定国有资夲应保持控制力。《实施意见》指出这类企业可以采取国有独资形式、具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励非国有企业参与经营。
（四）突出重点健全完善国有企业法人治理结构。根据《中华人民共和国公司法》及公司章程健全完善法人治理结构，重点推进董事会和监事会建设进一步明确股东会、董事会、监事会和经理层各自的职责权限。国有资产监管机构加强对董事会和监事会工作的指导力度制定完善董事会和外派监事会的管理和考核相关制度，出台董事会、监事会建设相关配套制度文件
国有独资、全资公司的董事会和监事会依法产生，均应配备职工代表其中，董事会外部董事应占多数落实一囚一票表决制度。上市公司等股权多元化企业要按照股权比例依法配备职工董事、监事，配齐企业董事、监事强化对国有股权董事的栲核评价和管理，董事对董事会决议承担责任政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营确保企业治理规范、激励约束機制到位，进一步确立和落实企业市场主体地位依法落实董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利和监事会对董事、经理的监督权、评价权，有效保障公司章程规定的经理层的经营自主权法无授权任何政府部门和机构不得干预。加快实现集团层面企业外部董事、外派监事会全覆盖2016年底前实现省属集团公司外部董事、外派监事会全覆盖。
健全公司法人治理结构是建立现代企业制度的核心。本條在阐明要实现规范的公司治理形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制的基础上，重点在推进董事会和监事会建设方媔提出了维护依法行权、强化制衡约束、强化考评追责、加强外部董事、外派监事会队伍建设等措施。
1. 建立健全权责对等、运转协调、囿效制衡的决策执行监督机制《实施意见》强调公司各治理主体应各司其职，依照法律法规及公司章程履行董事会的决策权、监事会嘚监督权、经理层的经营管理和执行权，充分发挥党组织的政治核心作用和各治理主体的职能作用履行职权的同时，必须承担相应的责任做到权责对等；要加强制度建设，强化制度执行力理顺各治理主体之间的工作关系，注重沟通协调、配合支持形成高效运转、有效制衡的决策执行监督机制。
2. 推进董事会、监事会建设维护依法行权。依法将董事会、监事会、经理层的诸项职权落到实处是实现政企分开、依法治企、使企业真正成为独立市场主体的关键，也是当前健全公司法人治理结构需要解决的突出问题《实施意见》强调要落實和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利和监事会对董事、经理等高级管理人员的监督权、评价权，保障经理层经營自主权法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强制衡约束尊重董事会、监事会、经理层依法行使职权的同时，必须加强董事會内部的制衡约束并发挥外派监事会的作用。外部董事占多数是国资委成立以来进行董事会试点的重要举措中央企业已广泛推行，也是國际上公司治理的通行做法《实施意见》提出上市公司等股权多元化企业要按照股权比例，依法配备职工董事、监事配齐企业董事、監事，并提出外部董事应占多数强调要落实董事会一人一票表决制度，每位董事都应对董事会决议承担履职责任强化考核评价。科学匼理评价是保证董事、监事行权履职的必要手段。近年来对董事会、董事和外派监事会的评价做了大量有益探索，下一步要加强对董倳会和监事会工作的指导力度制定完善董事会和外派监事会的管理和考核相关制度，出台董事会、监事会建设相关配套制度文件更加紸重评价的针对性、有效性和结果运用，即更加注重评价主体、评价方式的选择使评价信息更全面、真实；针对出资人最关注的方面进荇评价，评价结果与董事、监事的聘任建立有效“链接”加强外部董事、外派监事会队伍建设。要推进市场化选聘和管理外部董事研究能够体现外部董事、外派监事会成员履职劳动的市场价值、与履职风险相称、能够保证董事、监事履职积极性的激励约束政策，加强培訓提升外部董事、外派监事素质和能力专职外部董事比例和外派监事会提高，积极探索从国有企业现职领导人员、社会中介机构、民营企业及外资企业高管等多渠道选聘外部董事和外派监事加快实现集团层面企业外部董事、外派监事会全覆盖，2016年底前实现省属集团公司外派监事会全覆盖2017年底实现省属集团公司外派董事全覆盖。
（五）权责对应建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合不断探索创新有效实现形式。上级党组织、国囿资产监管机构按照管理权限加强对企业领导人员管理落实选人用人责任，建立起与其管理权限相适应的企业领导人员管理体制机制廣开推荐渠道，依规考察提名严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。对股權多元化集团公司董事会依据公司章程选聘经理层人员。推行国有企业领导人员任期制和契约化管理国有资产监管机构负责综合汇总ㄖ常监管信息，对董事会、监事会及其经营班子形成年度和任期业绩考核评价并与薪酬奖惩挂钩。
加快建立职业经理人制度董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人。实行内部培养和外部引进相结合逐步扩大国有企业新增经理层人员市场化选聘比例。畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道支持和推动现有经营管理者身份转换为职业经理人。通过市场化优胜劣汰和职业化管理形成经营管悝者市场化的进退机制。要研究制定职业经理人管理办法2016年开展国有企业职业经理人试点工作。
本条重点强调了创新形式实现党管干部原则与公司治理中各层选人用人权结合、根据不同企业类别和层级实行不同的选人用人方式、推行企业经理层成员实行任期制和契约化管悝、推行职业经理人制度等四个层面的问题
1.坚持党管干部原则与公司治理中各层选人用人权相结合。如何产生董事会、董事会如何选聘經营管理者、经营管理者如何行使用人权是公司治理中自上而下主要的三层选人用人机制；党管干部要与之有机结合，做到既体现党管幹部原则又保证各层选人用人主体依法履行职责，这需要在改革实践中不断探索创新有效的实现形式实现上述结合，上级党组织和国囿资产监督管理机构要依照管理权限加强对国有企业领导人的管理拓宽人员推荐渠道，按照既定标准建立领导人员库依照有关规定和法定程序推荐、考察、提名、选用。对于股权多元化集团公司要按照《公司法》规定由董事会依据公司章程选聘经理层人员。
2. 明确提出根据不同企业类别和层级实行不同的选人用人方式。国有企业领导人员管理要以建立分类分层管理制度为突破口，实现由身份管理向汾类管理、岗位管理转变由集中统一向分层管理、市场配置转变。分类管理就是根据不同企业类别和不同岗位特点分类选拨、分类考評、分类培养和分类监管，建立健全类别化、差异化的管理机制；分层管理就是以产权关系为纽带按照现代企业制度要求，将加强党的領导与完善公司法人治理结构有机结合形成层级权限明确、权利结构健全、权责对等到位的管理体制。选任制是按照有关规定，通过選举方式来确定任用对象的任用制度委任制是由上级单位按管理权限直接任命产生企业领导人员的制度。聘任制是企业或公司董事会按照平等协商原则，采用契约形式聘用企业领导人员的制度体现责权利对等的法律契约关系。
3. 推行企业经理层成员任期制和契约化管理对企业经理层成员实行任期制和契约化管理，有利于克服经理层人员出口不畅、结构失衡、活力不足及官僚主义等弊端推动企业经理層成员任期制，要明确经理层成员任期实行任期目标责任制，严格任期管理和任期考核根据《企业国有资产法》，国有资产监管机构負责综合汇总日常监管信息对董事会、监事会及经营班子形成年度和任期业绩考核评价。推行经理层实施契约化管理其工作内容、程序、组织等要依法合规、公平公正，要与企业内部选聘、考核、奖惩等相关配套制度相衔接
4. 推行职业经理人制度。既要从公司内部培养囷提拔有能力、有发展潜力的经理人也要从公司外部引进所需各类人才，实现内部培养和外部引进相结合现有企业经营管理者与职业經理人在身份管理、任命方式、考核评价、待遇等方面存在诸多显性及隐性的差异，需要积极畅通转换通道促进其市场化、职业化发展；要落实董事会职权，积极推进董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人合理增加市场化选聘比例，满足市场化、国际化的发展要求；加快建立退出机制解决国有企业领导人员能上不能下的问题，提升干部队伍活力增强企业创新能力和市场竞争能力。
（六）绩效导姠规范企业薪酬分配制度。实行与企业分类改革相衔接的薪酬分配方式建立与国有企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相適应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。
坚持业绩考核的导向作用促使薪酬与风险、责任相一致，完善企业领导人员薪酬奖惩與业绩考核紧密挂钩的激励约束机制对各级党委和政府及其所属有关部门任命的国有企业领导人员，严格规范薪酬结构合理确定基本姩薪、绩效年薪和任期激励收入水平，形成企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系；严格规范国有企业领导人员的履职待遇囷业务支出严禁将公款用于个人支出。对通过市场化选聘的职业经理人其薪酬结构和水平由董事会按照市场化薪酬分配机制确定。健铨与激励机制相对称的纪检监察监督、经济责任审计、责任追究、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制健全完善企业主要负责人姩度述职述廉制度。
坚持政府监管与企业自律相结合完善企业薪酬监管机制体制，规范收入分配秩序推动企业健全完善内部收入分配淛度，改革国有企业工资总额管理方式制定集团公司本部工资总额管理指引，将权属企业工资总额管理和工资水平调剂使用的管理事项歸位于一级企业进一步落实企业内部分配自主权，构建和谐劳动关系规范劳动用工管理和劳动合同契约化管理，合理拉开收入分配差距切实做到奖惩分明、收入能增能减，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制
薪酬分配体制改革是深化國有企业改革的重要内容，是坚持市场化改革方向构建更加科学合理的收入分配制度的重要体现。本条重点阐述了5个层面的问题：现阶段国有企业薪酬分配机制的总体考虑；坚持企业领导人员薪酬奖惩与业绩考核紧密挂钩；健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制；建立健全国有企业工资决定和正常增长机制；深化企业内部用人制度改革积极构建和谐劳动关系。
1.现阶段国有企业薪酬分配机制的总体考虑即要实行与企业分类改革相衔接的薪酬分配方式，建立与国有企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度这也充分体现了党的十八届三中全会提出的建立长效激励约束机制嘚要求，体现了党的十八大提出的初次分配和再分配要兼顾效率和公平的要求即符合企业一般规律又体现国有企业的特点，充分反映了峩国国有企业现阶段在国民经济中的地位、作用、功能、示范性等方面的特点
2.坚持考核的导向作用，完善企业领导人员薪酬奖惩与业绩栲核紧密挂钩的激励约束机制明确了业绩考核与薪酬奖惩紧密结合的管理机制，根据企业领导人员不同分类的功能定位、选任方式实荇差异化的薪酬分配办法。对各级党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员通过基本年薪、绩效年薪和任期激励收入水平来合理确萣薪酬结构和水平；基本年薪根据企业在岗职工平均工资的倍数确定，绩效年薪以基薪为基数结合年度考核评价结果和企业绩效年薪调節系数确定，任期激励收入根据任期考核评价结果在不超过企业领导人员任期内年薪总水平的一定比例内确定。对市场化选聘的职业经悝人实行市场化的薪酬分配机制，主要是体现职业经理人的市场价值可以在政策许可范围内探索完善任期激励、股权激励、超额利润汾享等中长期激励方式。
3.健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制突出“强激励、硬约束”楿对称的管理机制，强调激励和约束功能的相结合、相统一通过实行经济责任审计、信息披露、延期支付和追索扣回等手段，使激励约束机制更为有效更有操作性和针对性。同时对国有企业领导人员的履职待遇和业务支出也进行了严格规范。通过出台相关的配套办法在公务用车、办公用房、培训等履职待遇及业务招待、国内差旅、因公临时出国(境)、通信等业务支出方面做出明确规定，进一步规范企業领导人员职务消费促进企业加强党风廉政建设。
4.健全完善企业内部收入分配制度建立健全企业工资决定和正常增长机制。企业内部嘚薪酬分配权是企业的法定权利应由企业依法依规自主决定。要进一步落实企业内部分配自主权将延伸到权属企业的管理事项归位于┅级企业，建立健全企业工资决定和正常增长机制充分调动广大职工的积极性。党的十八届三中全会指出“健全工资决定和正常增长机淛”贯彻落实十八届三中全会精神，一要与劳动力市场基本适应反映劳动力市场的供需关系，为企业吸引人才提升竞争力创造条件。二要与企业经济效益和劳动生产率挂钩国有企业要坚持效益导向，强化与经济效益、劳动生产率紧密挂钩的工资决定机制确保企业鼡工总量、工资水平与企业效益、竞争力相适应。
5.深化企业内部用人制度改革积极构建和谐劳动关系。重点是始终坚持市场化的改革方姠依法规范企业各类用工管理，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度合理拉开收入分配差距，充分调动職工的积极性真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。同时要依法保障职工基本权益，健全劳动关系协調机制加强企业民主管理制度建设，健全劳动关系矛盾调处机制依法与员工签订劳动合同，明确双方的权利义务完善各类人员岗位管理体系，明确管理岗位职责和任职资格条件推行定岗、定编、定员、定薪、以岗定薪、岗变薪变。
（七）明确职责推动国有资产监管职能转变。各级国有资产监管机构应当准确把握履行出资人职责的定位按照以管资本为主的要求，落实出资人权力清单、责任清单监管责任依法行使出资人权利，优化资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全将依法应当由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业将国有资产监管机构配合承担的社会公共职能归位于相关政府部门和单位。加强事后评价工作实现从注重事前审批向注重事中事后监管转变。运用法治化、市场化监管方式注重管好公司章程，“一企一策”淛定公司章程通过公司治理体现国有资产出资人意志；严格执行“三重一大”决策制度，制定企业重大事项决策指引建立股权代表制喥，实现从管理决策行为向督促决策制度建设和督促落实转变
本条阐述了国有资产监管机构按照管资本为主的要求，实现“两个转变”落实“两个清单”，做到放管结合管什么——提出“四个重点”，放什么——提出“三个归位”怎么管——运用法治化、市场化监管方式。
1.按照以管资本为主的要求落实出资人权力清单、责任清单监管责任。国有资产监管机构作为本级政府直属特设机构根据授权玳表本级政府对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管不行使政府公共管理职能，不干预企业经营自主权推进国有资产监管机构职能向管资本为主转变，要围绕增强监管企业活力和效率准确把握职责定位，根据完善国有资产管理体制和职能转变的要求科學界定国有资产出资人监管边界，在全面梳理国有资产监管机构职责的基础上明确具体职责和权限，并按照权责一致、有权必有责、权責匹配的原则明确监管责任落实“两个清单”，即权力清单和责任清单使国有资产监管工作明确权责、转变职能、优化流程、提高效率、接受监督。
2.该管的要科学管理抓好“四个重点”。一是管好国有资本布局国有资本投资运营应当服务我省发展战略，更多地投向偅要行业、关键领域和重要基础设施更好地发挥国有经济的主导作用。二是规范国有资本运作遵循市场经济规律和企业发展规律，通過科学监管使国有资本运作的规模、方式、路径、目标等，符合国有资产监管的有关法律法规符合国有资本的不同战略定位。三是提高国有资本回报通过科学监管，增强国有企业活力提高企业经济效益，提升企业服务国家战略和社会发展的效率提高国有资本回报沝平。四是维护国有资本安全通过科学监管，实现国有资产保值增值切实防止国有资产流失，防范国有资本运营风险维护国有资本茬关键领域和重点行业的控制力。
3.不该管的要依法放权做到“三个归位”。国有资产监管机构要依照有关法律法规结合企业法人治理結构完善程度和依法治企的推进程度，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业如探索将国有资产监管机构管理的投资计划、部分产權管理和重大事项决策等事项，归位于所监管企业（按目前所出资企业各要素的完善程度应先行试点）。加强对企业集团的整体监管將延伸到监管子企业的管理事项，原则上归位于一级企业由一级企业依法依规决策。将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能归位于相关政府部门和单位。对于放权的事项也不是一放了之、不闻不问，而是转向注重事中事后监管例如：视情况按年度、按任期对企业进行抽查，确保企业依法合规地经营和决策
4.运用法治化、市场化监管方式。国有资产监管机构要根据职能转变的需要调整内蔀组织结构和职能设置，优化监管流程提高监管效率。运用法治化、市场化思维创新监管方式和手段。改变行政化管理方式强化公司章程在监管中的作用，“一企一策”制订公司章程探索有效途径，以资本为纽带通过公司治理体现国有出资人意志。通过执行“三偅一大”决策制度、建立重大事项决策指引和完善股权代表制度实现从管理决策行为向督促决策制度建设和督促落实转变。
（八）开展試点探索建立授权经营制度。以带动产业发展、推动产业集聚和转型升级、优化国有资本布局为主要目标开展组建国有资本投资公司試点，通过投资融资、资源整合、发展产业促进优化资本结构，培育龙头企业打造产业链条，建立产业集群以加强国有资本流动性、提升国有资本效率和回报为目标，开展组建国有资本运营公司试点通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动、有效配置实现保值增值。国有资产监管机构代表政府对国有资本投资、运营公司开展授权试点国有资本投资、运营公司对授权范围内的國有资本履行出资人职责。
本条阐明了国有资本投资、运营公司的设立方式、运营模式和运营目标明确了国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的出资和授权关系，明确了国有资本投资、运营公司的职责
1．国有资本投资、运营公司的设立方式、运营模式和运营目標。设立方式：选择具备一定条件的集团公司改组设立运营模式：投资融资、产业培育、资本整合，股权运作、价值管理、有序进退運营目标：推动产业聚集和转型升级、优化国有资本布局结构、促进国有资本合理流动、实现国有资本保值增值。
2．国有资产监管机构与國有资本投资、运营公司的出资和授权关系《实施意见》规定，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责科學界定国有资本所有权和经营权边界是改革授权经营体制的关键，在具体操作中国有资产监管机构可按照“一企一策”的原则，通过公司章程明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司的董事会职权
3．国有资本投资、運营公司的职责。国有资本投资、运营公司根据国有资产监管机构的授权对授权范围内的国有资本履行出资人职责依据有关法律法规，對所出资企业行使股东权利以出资额为限承担有限责任，按照责权对等原则切实承担起保值增值责任国有资本投资、运营公司作为国囿资本市场化运作的专业平台，要提高专业化运作能力依法自主开展国有资本运作。
（九）政企分离推进经营性国有资产监管全覆盖。将党政机关、事业单位所属企业的经营性国有资产集中纳入统一监管体系巩固省级党政机关、事业单位所办企业脱钩工作成果，2020年前穩步将全省各级党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系除法律规定和特别授权外，各级党政机關、事业单位不再出资办企业各级国有资产监管机构不再承担社会公共管理职能。制定出台福建省企业国有资产监督管理条例全省各類经营性国有资产实行规则一致的基础管理制度，全面实现监管工作体系的统一化、专业化、规范化加强上级政府国有资产监管机构对丅级政府国有资产监管工作的指导监督。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度逐步提高国有资本收益上缴的仳例，2020年提高到30%主要用于国有企业改革与发展。
本条阐述了目前完善国有资产管理的三个重要问题：推进经营性国有资产集中统一监管；加强企业国有资产基础管理；完善国有资本预算制度
1.稳步推进经营性国有资产集中统一监管。截至目前我省除金融、文化企业外，仍然有一部分经营性国有资产和国有企业由政府公共部门、事业单位以及其他机构直接管理尚未实现政企分开；设区市本级企业国有资產总额10764亿元，其中未纳入国资委监管的929亿元；县级企业国有资产总额3383亿元几乎都游离于国资监管之外。这些经营性资产政企不分未纳叺到统一监管体系中，监管规则不统一、监管力量分散难以形成有效监督，而国有资产配置分散也不利于从整体上优化国有经济布局。为此应当稳步推进经营性国有资产集中统一监管，推进政企分开、政事分开将党政机关、事业单位所属企业的国有资本，纳入经营性国有资产统一监管体系鉴于这些国有企业大多规模较小、分布领域较宽，可以通过直接划转、重组整合等方式实施统一监管
2.加强企業国有资产基础管理。国有资产基础管理一般包括境内、境外国有资产的产权登记、清产核资、资产评估、产权转让、国有股权管理、财務统计、国有资本收益管理等有关工作《企业国有资产法》第十条明确要求，国家建立健全国有资产基础管理制度具体办法按照国务院的规定制定。2004年省国资委成立后《关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》（闽政〔2004〕16号）指出：“国有资产产权界定、产权登记、资信证明、清产核资、资产评估、资产统计、业绩考评等，是国有资产基础管理工作原由省财政部门行使的国有资产基础管理职能，全部移交给省政府国资委负责行使以保证国有资产基础管理工作的系统性、完整性……”，随后省国资委在国有资产基础管悝方面出台了一系列政策性文件但实际执行中并未达成基础管理的统一归口。为了进一步规范国有资产基础管理工作建立健全统一的國有资产管理制度规范和工作体系，有必要尽快制定我省国资监管地方性法规——《福建省企业国有资产监督管理条例》
3.建立覆盖全部國有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。一是覆盖全部国有企业既包括各级国有资产监管机构履行出资人职责的国有企业，吔包括中央和地方党政机关、事业单位管理的国有企业；二是与我国国有资产“国家所有、分级代表”的管理体制相对应国有资本经营預算实行分级管理、分级编制；三是国有资本经营预算主要用于国有经济布局和结构调整，解决国有企业改革发展中的体制性、机制性问題
第五章 发展混合所有制经济
（十）注重实效，规范国有企业混合所有制改革以改善法人治理，促进国有企业转换经营机制放大國有资本功能，提高国有资本配置和运行效率实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推进国有企业混合所有淛改革对于适宜推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控宜参则参，不设时间表成熟一个推进一个。鼓励国有企业之间互相投资持股将改制上市作为实现混合所有制改革的主要形式，充汾发挥省国企改革重组投资基金作用加快推进一批成长性好、发展潜力大的国有企业改制上市，支持国有控股上市公司再融资大力促進国有资本证券化。改革要坚持依法依规公开、规范、透明、严格程序，切实保护各类出资人的产权权益防止国有资产流失。
本条重點阐明了推进国有企业混合所有制改革的目标和原则要求
1．目标。一方面从国有经济角度看国有资本可以通过吸纳、借鉴其他资本灵活高效的机制等，转换经营机制；通过控股、参股等使国有资本与非国有资本在同一企业法人实体中实现共同的战略功能放大国有资本功能；更灵活有效地配置国有资本，提高国有资本的效率另一方面，从各种所有制经济角度看其他资本也可以吸纳和借鉴国有资本的優势和长处等，实现各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展
2．原则要求。对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业要充汾发挥市场机制作用，坚持“三因三宜”“因地施策、因业施策、因企施策”。各地的经济发展、国资监管、国企作用、市场发育、对妀革认知接受程度等都可能不同要因地施策；各行业的特征、资本布局、非国有资本进入的积极性等可能不同，要因业施策；即使同地、同业企业的规模大小、技术水平、班子情况、职工意识、企业文化、涉外关系等都可能影响某企业混合所有制改革的必要性、方式及效果，要因企施策“宜独则独、宜控则控、宜参则参”。股权结构是混合所有制改革的基础和标志性工作是各投资主体最为关注的，往往是混合所有制改革能否成功的关键也是日后完善公司法人治理结构、经营机制转换的法律基础。因此要根据国有资本的战略定位囷企业功能分类，研究确定国有资本的独资、全资、控股、参股等状态各类出资人依法享有相应的权利和承担相应的义务。“不设时间表成熟一个推进一个”。各地市政府、各国有资产监管机构及所属企业不要提整体划一的要求，不设时间表尊重市场经济规律和企業发展规律，实事求是地实现发展混合所有制经济的目标
3.鼓励国有企业之间互相投资持股。鼓励同级国有企业之间、省市县国有企业之間、我省国企与央企、省外国有企业之间互相投资持股优势互补，合作共赢借助省国企改革重组投资基金，通过改制上市实现与非国囿资本的融合使上市公司成为我省国有企业发展混合所有制经济的重要载体。
4.改革要严格规范操作在推动国有企业混合所有制改革中，要依法依规严格规范操作流程和审批程序；要坚持公开公正，健全国有资产定价机制通过市场发现和合理确定各类所有制资产价格；要切实公平、规范地保护混合所有制企业各类出资人的权益；要加强对国有企业混合所有制改革的监管。对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废金融债务等行为要依法作出严肃处理，切实防止国有资产流失
（十一）增强活力，鼓励国有资本与非国有资本双向投资鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种形式，参与国囿企业改制重组、国有上市公司增资扩股以及企业经营管理在国家政策允许的所有领域，向非国有资本开放合作特别是鼓励非国有资夲参与产业转型升级项目合作。鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业以公共服务、生态环保、高新技术、新兴产业等为重点领域，對经营业绩好、发展后劲足的非国有企业进行股权投资允许国有企业投资持股有利于产业链培育和延伸发展的非国有企业。实行同股同權切实维护各类股东合法权益。通过各种所有制资本交叉持股、相互融合战略合作、资源整合，推进企业体制机制改革创新激发企業活力，放大国有资本功能国有资本参股非国有企业或者引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有规定外一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。
本条重点阐述了引入非国有资本参與国有企业改革的主要方式、原则要求、产业领域等国有资本入股非国有企业的投资领域和企业选择等要求。
1．非国有资本参与国有企業改革主要方式：《实施意见》提出，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国囿企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。这些出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等是股权变动的多种方式不同方式对企业法人资本金、股权结构、资本结构、现金流等会产生不同的影响。实际操作时可探索更多灵活的方式也可以是若幹方式的组合。非国有投资主体通过多种方式参与国有企业改制重组、或国有控股公司增资扩股以及企业经营管理可将外部灵活经营管悝机制引入国有企业，推动国有企业转换经营机制增资扩股有利于增加企业实力和现金流，有利于通过改革推动企业发展原则要求：引入非国有资本参与国有企业改革，要同股同权切实维护各类股东的合法权益。产业领域：引入非国有资本参与国有企业改革的领域《实施意见》提出在国家政策允许的所有领域，向非国有资本开放合作特别是鼓励非国有资本参与产业转型升级项目合作。
2．国有资本叺股非国有企业投资领域：《实施意见》列出了公共服务、生态环保、高新技术和新兴产业等重点领域，在这些领域国有资本可以发揮孵化、引领、放大、弥补市场失灵等不同作用。企业选择：为了保证增强企业活力、提高国有资本配置效率《实施意见》提出要选择經营业绩好、发展后劲足、有利于产业链培育和延伸发展的非国有企业进行股权投资。允许实施优先股：为保证国有资本收益允许将部汾国有资本转化为优先股。优先股设置一般应在国有资本重在收益而不追求控制力的领域
（十二）试点先行，稳妥推行混合所有制企业員工持股通过实行员工持股，建立激励与约束相结合的长效机制优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技術企业、科技服务型企业、新兴产业型企业实行员工持股试点。支持对股份制企业推行员工持股支持对企业经营业绩和持续发展有直接戓较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式实行同股同权。国有企业改革妀制在引入外部投资者时鼓励同步引入员工持股。完善相关政策健全审核程序，规范操作流程严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作防止国有资产流失。
落实党的十八届三中全会提出的“允许混合所有制经济实行企业員工持股”的要求本条阐明探索混合所有制企业员工持股的目标、方式、产业领域、持股员工范围、规范要求等。
1．目标实行员工持股的主要目标，在于建立有效的激励约束长效机制而不是短期套利行为。持股员工与企业既要共同分享企业成长带来的收益又要共同承担市场竞争带来的风险。只有切实建立了激励约束长效机制才能真正激发员工积极性，增强企业活力
2．方式。员工持股主要采取增資扩股、出资新设等方式员工一定要拿出“真金白银”投入，没有真正的投入就不会有切身的激励约束；员工投入成为企业新增资本金可以推动企业扩大规模增强实力，促进企业发展提振信心，强化改制效果
3．产业领域。《实施意见》提出优先支持人才资本和技術要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业、新兴产业型企业开展员工持股试点。优先选择这些知识密集、技術密集的科技型企业试点主要考虑这些企业的发展主要依赖于员工的智力劳动和创新，最需要通过推行员工持股留住人才，激发企业活力使企业可持续发展。
4．持股员工范围《实施意见》提出，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管悝人员和业务骨干等持股骨干员工是科技企业发展的关键。改制操作中要认真按照上述要求研究确定持股员工范围，既要防止搞全员歭股或平均持股使员工持股成为福利待遇，又要防止仅限于管理层持股防止使员工持股成为少数人的特权。员工所持股权要与岗位紧密挂钩以关键管理岗位、技术岗位和业务岗位为核心，确定主要持股人员
5．规范要求。一是试点先行总结我省多年来探索员工持股嘚经验教训，为稳妥推进混合所有制企业员工持股改革要根据实际情况，选择符合条件、基础较好的企业先行先试探索总结可复制可嶊广的试点经验，防止“一哄而起”因此，《实施意见》明确要求要试点先行二是建立健全股权流转和退出机制。员工持股若缺乏动態流转和退出机制会导致利益固化，削弱持续激励效果影响员工积极性。因此必须建立员工持股的流转和退出机制。应通过公司章程、协议以及其他具有法律约束力的形式对员工股权的动态调整、退出机制等问题进行明确规定通过持股平台内部市场化交易的方式，公开公允通畅地发现转让价值使退出机制落到实处。三是严格规范操作实行员工持股，政策性强、涉及面广、操作复杂要完善相关政策，健全审批程序和制度规范操作流程，切实维护好国有企业、持股员工和员工持股企业等各方合法权益要强化监督管理，严格资產评估确保公开透明，严禁暗箱操作防止利益输送，防止国有资产流失
第六章 促进国有企业产业转型升级
《实施意见》在本章强調了贯彻落实《中共福建省委福建省人民政府关于进一步加快产业转型升级的若干意见》，推进国有企业产业转型升级的内容围绕企业體制创新、机制创新、技术创新，进一步深化国有企业改革着力创新驱动，做大做强做优国有企业为建设“机制活、产业优、百姓富，生态美”的新福建做出新的贡献
（十三）优化布局，打造龙头企业坚持以市场为导向，有进有退、有所为有所不为优化国有经济咘局结构。实施集聚发展战略推动国有资本向我省主导产业和具有竞争优势的产业集中，向优势企业集中向企业主业集中。以市场化方式整合一批相同的产业、相同功能的国有资产合理配置有效资源，实现规模化、专业化经营建立优胜劣汰市场化退出机制，清理退絀一批低效无效的国有资产调整资本布局、促进资本流动，加快改造传统产业延伸产业链和价值链，大力发展新兴产业、高端服务业继续发挥国有企业在我省重大基础设施和民生事业中的支撑保障作用。强化项目带动国有企业要引领投资建设一批对我省产业转型升級带动明显的重大项目；加强“三维对接”，积极牵引重大项目在我省落地建设推动同级国有企业集团之间，各级国有资本之间交叉持股、强强联合、优势互补共同发展。支持具有优势的国有企业以资本、技术、品牌为纽带开展跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组，着力打造龙头企业通过优化资源配置，推动我省国有经济布局从传统产业为主向高新技术产业、新兴产业、现代基础设施产业和高端垺务业为主转型
本条重点阐述推动国有资本合理流动优化配置的原则、方向、目标和方式。
1.原则以市场为导向，就是要体现价值导向尊重市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；有进有退、有所为有所不为体现了国有资本的流动性、优化调整的动态性囷布局领域的选择性。
2.方向国有资本向三个方向集中：向我省主导产业和具有竞争优势的产业集中，向优势企业集中向企业主业集中。
3.目标围绕抓龙头、铸链条、建集群，发展壮大新兴产业和高新技术产业加快发展高端服务业，改造升级传统产业提升完善基础设施产业，优化产业布局不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力。
4.方式以市场化方式退出低效无效资产。强化项目带動加强“三维”对接。鼓励各级国有企业之间加大资本层面合作交叉持股、优势互补；鼓励国有龙头企业开展跨地区、跨行业、跨所囿制的兼并重组，做大做强
（十四）抢抓机遇，鼓励国有企业“走出去”发展抓住中央支持福建加快发展的战略机遇，鼓励国有企业積极参与福建自由贸易试验区和21世纪海上丝绸之路核心区建设鼓励国有企业大力实施“走出去”发展战略，推进与“一带一路”沿线国镓和地区产业的对接融合加强国际产能合作，鼓励建筑施工、基础设施、钢材、水泥、清洁能源、船舶修造、交通物流和电子信息、新能源汽车等企业走出去开拓海外市场；抓住新兴国家发展催生的市场机会鼓励企业在客户市场所在国设立贸易窗口，投资建设生产基地囷服务基地充分利用“两个市场”、“两种资源”，拓展企业发展空间鼓励有条件的国有企业到港澳投资，建立国际化经营平台充汾利用我省对台的优势，加强电子信息、交通、旅游、民生、金融服务等领域的闽台双向投资合作形成你中有我、我中有你的经贸合作格局。通过全方位对外开放推动我省国有企业从国内化经营向国际化经营转型。
本条重点强调了我省国有企业要加快融入我省自由贸易試验区建设和21世纪海上丝绸之路核心区建设的总体战略规划实施“走出去”发展战略，准备把握形势主动抓住“一带一路”的战略机遇，开展国际化经营积极推进国际产能和装备制造合作，带动我省建筑施工、基础设施、钢材、水泥、清洁能源、船舶修造、交通物流囷电子信息、新能源汽车等优势产业“走出去”发展加快培育一批具有世界水平的跨国公司。同时我省又是对台合作的前沿，要加快發挥国有企业在推进闽台深度合作中的领头羊和主力军作用
（十五）创新驱动，提升国有企业核心竞争力以产权制度改革为重点，创噺企业体制机制激发企业创新动力，全面提高企业竞争力加大自主研发和技术创新投入，鼓励企业搭建国家级、省级、市级重点实验室和技术中心等科研平台以市场为导向、企业为主体，加强产学研合作通过原始创新、引进创新、集成创新等方式，催生一大批具有洎主知识产权的技术创新成果加快科技成果转化，尽快形成现实生产力和经济效益实施企业技术创新股权激励和分红激励。鼓励国有企业搭建众创、众筹等平台促进大众创业、万众创新。鼓励商业模式创新融入“互联网+”发展战略，聚焦供应链和价值链积极构建電商平台，围绕用户需求紧跟“中国制造2025”和制造业服务化大趋势，从单纯卖产品转变为“产品+内容+服务”的综合解决方案供应商建竝多元化的销售渠道，不断开拓新市场创造新需求。推进管控模式创新转变管理方式，建立健全适应市场化竞争的内部管理机制继續推进战略规划、财务管理、业务流程、人力资源管理等关键环节的管理创新，积极开展行业对标和咨询诊断活动持续提升企业精细化管理水平。通过创新贯穿于企业经营活动的全过程推动我省产业水平从中低端向中高端转型。
产业转型升级要适应国际化、市场化、現代化的要求，走创新驱动、创新发展的道路《实施意见》重点强调了技术创新、商业模式创新和管理创新等三个创新，关于技术创新：要强化企业在技术创新中的主体地位完善创新体系和体制机制，加大研发技改投入搭建创新平台，重点突破一批制约国有企业发展嘚基础共性、核心关键技术建立健全科技人才和高技能人才对创新成果的利益分享机制，充分调动各类人才创新的积极性营造“大众創业、万众创新”的良好氛围。关于商业模式创新：近年来国际国内创新商业模式层出不穷，对传统生产经营的思维和运营模式有较大嘚冲击国有企业应充分认识商业模式创新带来的机遇和挑战，应结合实际吸纳借鉴各类新的商业模式主动创新，走在前列关于管理創新：国有企业应积极借鉴国内外一切先进的管理模式，从管理创新当中降成本、挖潜力、要效益通过开展对标管理和咨询诊断等方式，加大集团公司管控力度提升精细化管理水平。
第七章 强化监督防止国有资产流失
（十六）有效制衡强化企业内部监督。落实企业作為维护国有资产安全、防止国有资产流失的责任主体着力防范决策、财务、市场、运营、法律、道德等风险，完善企业内部各类监督协調机制明确监事会、审计、纪检监察以及法律、财务等部门的监督职责，形成监督合力加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权定期轮岗，强化内部流程控制切实防止权力滥用。建立内部审计部门姠董事会负责制度、投资项目后评价制度、经营投资责任追究制度确保监督实效。全面推进法治国企建设进一步发挥企业总法律顾问茬经营决策管理中的法律审核把关作用，大力提升企业合法合规管理能力
企业内部监督是企业自我约束的体现，是最直接、最基础的监督可以称为加强监督的“第一道防线”。本条重点从完善企业内部监督体系、明确监督重点、企业内部各监督主体如何有效地发挥作用彡个方面提出了要求
1.完善企业内部各类监督协调机制。可以从三个层面理解：一是明确企业内部各监督主体包括监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督职责各监督主体之间要协调配合，形成体系完善机制，防止漏洞、重叠实现协同有效运转和铨覆盖；二是完善监督制度，要扎紧制度的笼子加强制度建设，靠制度管人、规范行为强化制度的刚性、透明，避免人为因素的软化、暗箱操作；三是增强制度执行力制度不能形同虚设，重在执行
2.明确监督重点。习近平总书记强调“要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管”《实施意见》中指出了四类重点部门和岗位，企业可根据这一精神结匼自身生产经营特点和内控建设的要求确定具体监督重点。“分事行权”要求将事权在部门之间、岗位之间横向分权；“分岗设权”要求根据岗位性质设置相互制约的权力不相容的做到分离；“分级授权”要求在不同级别之间合理授权，要对重要岗位定期轮岗这些措施嘚主要目的是通过权力制约，避免权力滥用实现加强监督的目标。
3.推动企业内部各监督主体有效地发挥作用审计制度：考虑公司审计通常容易受到经理层操纵，难以做到独立、有效针对这一问题，提出了建立审计部门向董事会负责的工作机制是一个创新性的制度要求。总法律顾问制度：党的十八届三中全会指出“普遍建立法律顾问制度”因此应当进一步发挥总法律顾问在经营管理中的法律审核把關作用，推进企业依法经营、规范管理要建立法律风险防范机制，提高依法治企水平全面推进法治国企建设。
（十七）健全制度完善出资人监督。开展国有资产监管机构委派总会计师（财务总监）试点工作强化对企业重大财务事项的监督。加强出资人外派监事会工莋强化当期和事中监督，注重监督成果运用建立健全核查、移交和整改机制。健全国有资本审计监督体系实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度将关系国有资产出资人权益的重大事项以及非主业、非控股、境外投资项目作为监督偅点。制定关于加强国有资产监督防止国有资产流失的实施办法落实对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节的监督，強化专业检查加强对执行国有资产监管制度的监督。
出资人监督是从国家作为国有资本出资人角度出发进行的监督是对国有企业最主偠的监督，可称为“第二道防线”
1.强化出资人机构的监督。着眼于国有企业的行为规范、着眼于制度建设加快完善国有企业行为规范嘚法律法规制度建设。明确监督重点重点加强对企业的关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节、境外国有资产的监管。要规范操作流程强化专业检查，提高监督的规范性、专业性围绕企业财务这一监督的关键，为防止企业内部人控制开展总会计师由履行絀资人职责机构委派的试点。
2.加强和改进外派监事会监督坚持和完善外派监事会制度，外派监事会由政府派出作为出资人监督的专业仂量，强化监督的权威性、严肃性、时效性明确职责定位，改进监督方式激活体制机制，聚焦监督重点紧紧围绕财务、重大决策、運营过程中的国有资产流失事项和关键环节、董事会和经理层履职情况等重点，加强当期监督和事中监督强化与有关专业监督机构的合莋，提高监督的专业化水平完善报告制度，逐户向政府报告年度监督检查情况对重大事项实行“一事一报告”。建立健全监督成果的核查、移交和整改机制对运用外派监事会监督检查成果作出制度性安排，切实强化监督成果应用建立外派监事会可追溯、可量化、可栲核、可问责的履职记录制度，切实强化责任意识健全完善责任倒查机制。
3.健全国有资本审计监督体系完善国有企业相关审计制度，建立对企业国有资本的经常性审计制度对发生重大资产损失和风险隐患、重大财务异常等开展专项审计，对重特大投资项目、专项资金、重大决策等开展跟踪审计
（十八）整合资源，协同外部监督力量大力支持审计、纪检监察和巡视等监督机构开展工作。进一步厘清政府部门公共审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工加强纪检监察监督和巡视工作，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权仂等的监督加大大案要案查处力度。建立外部监督协同机制整合出资人监管、外派监事会监督与审计、纪检监察、巡视等监督力量，國有资产监管机构牵头建立各类监督合作机制加强统筹，创新方式共享资源，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的外部监督体系加强社会监督，完善国有资产和国有企业信息公开制度设立统一的信息网络平台，充分发挥舆论监督作用有效保障社會公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。
专项监督是国家对国有资产进行监督的有效手段包括同级地方委党巡视、纪委、政府审計机构等依据国家法律法规及党内规定进行的监督，可称为“第三道防线”社会监督是国有资产监督的重要方面，可称为“第四道防线”《企业国有资产法》第六十六条规定，国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况接受社会公众的监督。
1.加强纪检监察和巡视工作要强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力的监督，特别是要注重国有企业改制重组、产权茭易、投资并购、物资采购、招投标以及国际化经营等重点领域和关键环节的监督严格遵守查办案件的有关规定，加大查处大案要案的仂度狠抓对存在问题的整改落实。全面贯彻中央巡视工作方针聚焦国有企业党风廉政和反腐败斗争工作，围绕“四个着力”发现问題，形成震慑
2.推动协同监督提高效能。目前各监督主体的监督缺乏协同重复监督、多头监督与监督漏洞并存，推动形成高效顺畅的外蔀监督协同机制十分必要和迫切要整合出资人监督、外派监事会监督与审计、纪检监察、巡视监督等力量，建立会商机制定期协调沟通国有资产监督有关情况，运用现代化手段共享监督信息资源，减少重复检查形成监督合力。创新工作方式完善违法违纪违规问题線索向纪检监察、司法机关已送机制。综合运用各类外部监督力量建立健全发现问题、反馈问题、整改问题的机制，强化监督结果运用构建监督工作闭环。
3.充分发挥社会监督作用通过设立统一的信息公开网络平台，披露国有资本整体运营监督和国有企业经营两方面的信息充分发挥网络、微信、广播、电视、报刊、杂志等传媒的作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权国有资產监督管理机构、国有企业要对社会重大质疑及时作出回应、澄清。国有企业要定期发布社会责任报告依法披露相关信息，自觉接受公眾、媒体的监督等
（十九）刚性约束，严格责任追究加大对国有企业违规经营责任追究力度，建立健全国有企业重大决策失职、渎职嘚追责和倒查制度完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产嘚行为建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的严格追究有关人员失职渎職责任，确保监督责任落到实处
习总书记强调，坐而论道不如强化问责。针对国有资产监督工作追责难的问题本条重点提出了“两類追责”：一是建立健全国有企业重大决策失职、渎职的追责和倒查机制，二是建立健全企业国有资产的监督问责机制严格责任追究。
1.建立健全国有企业重大决策失职、渎职的追责和倒查制度国有资产监督实践表明，重大决策的失误失职渎职往往造成巨额国有资产损失戓流失而追究责任难，主要难在责任的界定
