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改革开放三十年：中国税制改革的简要回顾
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改革开放以来中国税制改革的主要经验与展望
【摘要】：本文全面回顾总结了中国改革开放以来税制改革的发展历程和主要经验,阐述和分析了中国税制改革进程中的主要问题,以及下一步中国税制改革的目标展望,这对"十二五"时期经济和社会发展具有积极的参考价值。
【作者单位】：
【分类号】：F812.42
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400-819-9993&&&&改革开放以来，税制改革进程大体经历了四个阶段：1978年～1982年，是税制改革的酝酿和起步阶段；1983年～1993年，是国营企业“利改税”和工商税收全面改革阶段；1994年～2000年，是为适应建立社会主义市场经济体制需要而进行的深化税制改革阶段；2001年至今，是为完善社会主义市场经济体制而进行的完善税制改革阶段。税制改革在不同阶段配合经济体制改革，在促进经济社会发展、增加财政收入和改善民生等方面发挥了重要作用，积累了许多宝贵经验，对下一步税制改革具有重大的借鉴意义。
&&&&坚持理论先行，指导税制改革实践
&&&&一系列重大税收理论突破对税收实践起到了指导作用。改革开放初期，随着税收工作上的拨乱反正，我国重新确认了税收在国民经济中的地位、作用，从理论上清除了税收工作中“左”的影响，提出了税收杠杆理论。上个世纪80年代后期，在研究国家与企业分配关系的基础上，对税收本质达成共识，提出了税利分流理论，彻底消除了“非税论”和“税收消亡论”的影响，为推动国营企业“利改税”和工商税制全面改革奠定了基础，对促进对外开放、吸引外资、建立涉外税制等起到了积极作用。在上个世纪90年代后期，针对乱收费较严重的社会问题，我国从税和费的关系上明确了税收是国家进行社会扣除、补偿社会费用的最佳形式，应是各级政府取得财政收入的主要渠道。同时，对各种否定税收或者变相否定税收的做法从理论上予以澄清。这对1994年税制改革和分税制财政管理体制改革，以及后来费改税，都有重要的指导意义。
&&&&1992年以来，在建立和完善社会主义市场经济体制背景下，我国吸收和借鉴了市场经济国家的税收理论。这些理论包括税收中性理论、优化税制理论、税负转嫁理论、税制改革理论和国际税收理论等。对税收本质、职能和宏观调节作用有了充分认识，进一步明确了公平税负、促进竞争、依法治税等税制改革原则，摆正了公平与效率的关系。从注重纵向公平，并试图用税收去减少平等竞争的制度障碍，发展到用税收解决分配不公的问题。通过多年的深入研究和实践总结，理性看待各类纳税人（特别是不同所有制的纳税人），取消不规范的减免税，鼓励公平竞争，为统一内外税制、城乡税制和增值税转型提供了理论依据。
&&&&党的十七大以后，我国研究确立了服务科学发展的税收理论，从注重效率与公平，发展到兼顾民生、环境、节能和可持续发展，为进一步完善社会主义市场经济创造更加公平、效率和和谐的税收环境。
&&&&按照国情逐步推进税制结构优化
&&&&税制改革不能只重视每个税种的改革和完善，而应重视整个税制结构的优化。只有将每个税种的改革和完善置于优化整个税制结构中去考量，发挥税收体系的整体效益，才是成功的税制改革。
&&&&一是不断优化税制结构。1994年税制改革以前，国家为提高税收在财政中的地位，在税制改革方面更多地考虑以增加税收为导向，从而形成了间接税比重偏高、直接税比重偏低的格局。1994年税制改革以后，直接税所占比重逐步提高，间接税所占比重逐步下降。其中，1994年货物和劳务税类、所得税类和财产税类的收入占比分别为75.2∶18.9∶1.4，到2009年这一比例变为63.9∶28.3∶1.7。除财产税外，16年间，货物和劳务税的收入占比下降11.3个百分点，所得税的收入占比上升9.4个百分点。尽管目前我国的税收体系依然是以间接税为主体，但直接税与间接税的比例差距逐步缩小。这样的税制结构与我国经济发展状况和税收管理能力相适应，是转轨时期“效率优先，兼顾公平”思想的体现，对于实现提高“两个比重”的目标，加强宏观调控，调动各方积极性发挥了重要作用。
&&&&二是不断优化税种结构。随着经济体制的转型，为了解决原有税收制度与市场经济要求不相匹配的问题，我国逐步引进了市场经济国家普遍实行的增值税、消费税、个人所得税，改革了企业所得税。经过1994年以来的税制改革，税种已经由改革前的25个减少到19个。其中增值税、消费税、营业税和企业所得税成为主体税种，其收入目前占税收总额的80%以上。在辅助税种的搭配上，简并、开征和废止了一些税种，包括财产税，如合并内外房产税；将外资企业纳入城镇土地使用税征税范围，同时大幅度提高税额标准；不分内外企业和个人实行统一的车船税；开征烟叶税；废止过时和已经失去作用的屠宰税和筵席税。上述税种改革突出表现在统一内外税种、消除税收歧视、简并性质和作用相近或者相似税种等方面，使税种设置更科学、更合理和更简明。
&&&&三是不断促进主体税种的完善。在货物和劳务税方面，我国的主体税种演变经历是从工商税、产品税到增值税，而增值税又由生产型向消费型转换。随着主体税种不断改革和完善，征税覆盖面逐步扩大，不断消除重复征税的弊端。同样，消费税的税目由11种调整为14种，从侧重于调节奢侈品、高档消费品到重视不利于节能减排、环境保护等消费品的调节。在所得税方面，对内而言，由差别对待到消除差别；对外而言，由内外有别到内外统一。从税种要素看，增值税、消费税、企业所得税和个人所得税更趋于国际化。
&&&&适时合理调整税负水平
&&&&我国作为发展中国家，受经济总量、经济效益水平和管理能力制约，税收规模不可能过大，税负水平的提高需要一个逐渐变化的过程。因此，根据社会经济发展状况，及时合理调整税负水平，有利于确保税收作为财政收入的主要来源，加强宏观调控，促进经济协调和可持续发展。
&&&&一是处理好税收增长与经济发展的关系。经济增长决定税收规模，税收超经济增长在税制改革的某一时期有其合理性，但不能成为常态。税制改革要以提高税收质量为目标，重点在于促进税收结构的合理和优化。一方面，在政府的收入中合理确定税收与财政收入的比重，确保税收在政府收入中占重要地位；另一方面，税收规模与政府财政提供公共产品相适应。同时，建立和完善适应市场经济发展且富有竞争力的税收制度，必须坚持科学合理确定税负水平的原则，不能为追求效率伤及公平。
&&&&二是推进税制改革要保持适度的宏观税负水平。改革开放以来，从总的发展趋势看，我国的宏观税负水平呈上升的态势。1994年税制改革以后，除了1994年～1996年属于调整期，宏观税负有所下降外，1997年～2010年，宏观税负持续上升，不仅为国家财政收入的增加和各项事业的发展提供了强有力的财力保障，还为国家实施税收调控，推进各项体制改革创造了有利条件，如2006年取消农业税，2008年企业所得税“两法”合并，2009年增值税转型，应对国际金融危机实行的结构性减税等。
&&&&三是合理调整微观税负。根据加入世界贸易组织的国民待遇原则和低税率的改革原则，加快了内外税制的统一，同时清理和规范了各种涉外税收优惠；通过对增值税、营业税、关税、企业所得税和个人所得税等主要税种的调整，使纳税人的实际税收负担率有所降低，促进了国内企业经营环境的改善和各类企业的公平竞争。
&&&&坚持依法治税
&&&&我国的税制建设始终遵循税收法定主义，逐步提高税法的级次，推动税收法律体系的建设，已经形成由宪法和税收法律、法规、规章和规范性文件构成的税收法律体系，奠定了税收法制化的基础。不断用法律规范政府和纳税人的关系，强调税收活动要依法进行。
&&&&一是在税收立法上，注意征纳双方关系的协调，保护国家利益和纳税人的合法权益，提高征纳双方的税法遵从度。同时，税法起草部门和立法机关越来越重视调查研究，广泛听取社会各界的意见，增加公众参与度，不断提高立法的技术水平和立法的质量。
&&&&二是在税收执法上，不断规范税务机关的执法行为，明确税务机关和税务人员违法行为的法律责任，加强“两权”监督。建立健全税收执法内控机制，防范税务管理风险，保护税务干部。
&&&&三是在税收司法上，不断加强税收执法的监督和制衡。一方面，维护税务机关正常的执法活动，保证行使国家税权；另一方面，防止税务机关在执法中滥用职权，损害纳税人的合法权益。通过完善税收司法保障制度，为强化税收执法的外部环境提供强有力的司法保障。
&&&&四是依法治税是一项综合治理的系统工程，努力争取全社会的支持。
&&&&坚持税收征管改革，促进税制改革与税务管理能力相匹配
&&&&税收征管改革与税制改革之间存在既相互制约又相互促进的关系。一方面，税制的选择必须适应税收征管能力和水平；另一方面，税收征管必须要适应税制改革的需要。离开税收征管改革，税制改革也难以取得理想成效。从实践中看，每次重大的税制改革和税收调整都伴随着征管改革，促使税收管理方式、管理模式和管理体制的改革和创新，包括税源管理体系建设、信息化建设的加强，以及纳税服务的优化，从而保证税制改革目标的实现。其中，1994年税制改革以后的征管改革对增强税务管理能力起到了巨大作用。
&&&&一是加强税务信息化建设，优化税务管理流程。计算机管理系统在税务管理活动中得到普遍应用和升级改造，重点优化了税款流程和税务信息流程，大大降低了税收流失率，提高了税收征收效率。
&&&&二是改善税收征管，提升税务管理活动的质量。随着税收征管改革的深化，税务管理部门不断加强内部改革，包括管理方式、征管机构和干部人事制度的改革，使税收管理日趋科学化、法制化、专业化、信息化和社会化。
&&&&三是优化纳税服务，提高纳税人的税法遵从度。通过不断充实纳税服务内容，改进服务方式，探索个性化服务，构建和谐的税收征纳关系。
&&&&采取渐进式的改革方式
&&&&在税制改革的方式上，根据不同时期税制改革的要求，采取了先易后难、循序渐进的稳妥改革方式。在改革推进的策略上，先进行科学论证和确立改革目标、制定总体规划，先试点再推开，先局部后全局（先内后外），分步实施，稳步前进。在出台时机的把握上，通过局部试点积累经验，并创造条件，待时机成熟及时推开。例如，国营企业“利改税”、推出增值税和增值税转型、取消农业税等重大改革措施，都是先在部分地区或者部分行业试点，再向全国范围实施。即使是1994年的税制改革，也是采取了分步走的方式，先统一内外货物和劳务税，等到时机成熟后，再于2008年实现内外所得税的统一。实践证明，在我国这样一个区域经济发展不平衡的大国，采取渐进式改革的方式是正确的，可以兼顾各方面的利益，减少和避免税制改革对社会经济发展的不利影响，降低改革的成本和风险。
&&&&上述经验表明，税制改革必须以正确思想理论作指导，必须以满足政府基本的财政需要和促进社会经济和谐发展为宗旨，处理好税收与经济增长的关系，处理好效率与公平、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，坚持统一税制、公平税负的改革方向，加强税收法制化建设，不断优化税制结构，改革和完善税收征管体制，促进税收可持续发展。
&&&&作者单位：国家税务总局税收科学研究所<INPUT style="DISPLAY: none" type=checkbox value=0 name=titlecheckbox sourceid="SourcePh">
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我国税制改革的原因、目标及中长期税制改革的着力点
四川大学经济学院,610064
摘　要:改革开放以来我国的税制几经变动,税制改革的深层次原因是经济体制改革背景下经济发展状况和经济社会环境的变化;历次税制改革从单一财政收入目标向财政收入、公平和效率兼具的多元目标变迁;在多元目标的指引下,中长期税制改革的着力点是优化税制结构。
张婕(四川大学经济学院610064)【摘要】改革开放以来我国的税制几经变动,税制改革的深层次原因是经济体制改革背景下经济发展状况和经济社会环境的变化;历次税制改革从单一财政收入目标向财政收入、公平和效率兼具的多元目标变迁;在多元目标的指引下,中长期税制改革的着力点是优化税制结构。【关键词】税制改革;经济体制改革;税制目标;税制结构;宏观税负我国的经济体制改革历经30多年,税收制度步步配合,基本适应了社会主义市场经济发展的要求。目前,经济发展在取得巨大成就的同时,也存在诸多问题,迫切要求进一步破除制约经济结构调整和经济发展方式转变的体制障碍,推动社会经济的科学发展。为此,税收制度必然要做出相应调整。未来的成功离不开对历史的审视:历次税制改革的原因和目标是什么?长期税制改革的重点是什么?这正是本文探讨的问题。一、我国税制改革与经济体制改革的关系我国的经济体制改革走的是一条以市场化为导向、以建立社会主义市场经济体制为目标的渐进式改革道路。经济体制改革正是税制改革的背景,税制改革则是经济体制改革的重要组成部分。经济体制改革经历了经济改革起步时期、社会主义市场经济建设时期、社会主义市场经济完善时期几个阶段。每一阶段的税制改革都略滞后于经济体制改革,也是应经济体制改革的要求而不断完善。具体而言,1978年改革开放,税制做出的回应是1981年涉外税制建立,以及1983年、1984年两次“利改税”;1992年提出社会主义市场经济体制改革目标,1994年即进行全面税制改革,基本建立起适应社会主义市场经济发展要求的税制框架。二、改革开放以来我国税制改革的历程及原因分析概言之,一国经济发展状况和社会经济环境变化是税制改革的深层次原因,具体包括经济发展水平、经济运行模式、社会经济结构、政府政策目标、国际经济环境等各项因素。1、改革开放初期的税制改革(年)。1978年我国开始着手调整计划和市场、国家和企业的关系,个体、外资经济得到一定发展。然而,税种过少、税负不公,难以适应对外开放的要求和多种经济成分并存的新形势。这一时期税制改革的任务即是促进计划和市场、国家和企业关系的调整:通过建立涉外税制,我国的经济发展开始与国际市场联系起来,市场因素渐增;通过两步利改税,国家与国营企业之间的分配关系走上规范化轨道,税收体系也得到完善。2、社会主义市场经济建设时期的税制改革(1994年税制改革)。1994年以前,我国形成了一套初具规模的复合税制,但依然存在税制不统一、税源结构不合理、税收调控功能扭曲、法制不健全等问题。1992年社会主义市场经济目标的确立,迫切要求建立与之相适应的税收制度,各项不符合该目标要求的财税政策都要进行调整。因此,1994年进行了全面税制改革,以流转税、企业所得税、个人所得税改革为主,以其他各项税种的调整为辅,使之基本适应社会主义市场经济的要求。3、社会主义市场经济完善时期的税制改革(新一轮税制改革)。经过数年发展,我国基本上确立了市场经济框架,改革的任务转到如何完善市场经济体制上来,包括逐步改变城乡二元经济结构,促进区域经济协调发展,健全收入分配制度,促进经济社会可持续发展等。此外,我国于2001年加入WTO,外部经济环境发生了变化,税制也需要不断调整。基于此,根据“简税制、宽税基、低税率、严征管”指导思想,我国于2003年开启了新一轮税制改革。三、改革开放以来我国税制改革的目标变迁税制改革是通过税制设计的边际改变增进福利。税制设计的关键是在不同经济发展阶段,依照各税种的不同功能进行优化组合。斯蒂格利茨把公认良好的税收模式的基本特征归纳为:公平性、经济效率性、可变性、管理简单、政治代表性,这五条标准可用于评价现代税收制度,同时也是税制改革的理想目标。可变性、管理简单、政治代表性可以纳入制度效率的范畴,制度效率和经济效率共同构成效率标准。为突出效率与公平的关系,本文暂不区分经济效率和制度效率,而将我国税制改革的目标定位在财政收入、公平、效率三大目标上。改革开放以来,我国的税制改革经历了从财政收入的单一目标向涉及财政收入、公平和效率的多元目标方向变迁的过程。1、改革开放初期(年)。1978年以来,我国的经济结构从而税源结构发生了重大变化,国有经济所占比重下降,非公有制经济不断扩大。然而,一方面,国有企业所能提供的财政收入减少;另一方面,税收制度的滞后导致经济变革带来的新财富没有纳入税收范围,导致财政压力加大,税制改革的首要目标是筹集财政收入。首先,在“利改税”之前,税收收入占财政收入的比重始终在50%左右;“利改税”之后,这一比重骤升至90%以上,税收真正成为财政收入的最主要来源。其次,尽管国家开始放松对国民经济的直接干预,逐步放开企业自主权,但市场调节资源配置的因素只占辅助地位,企业并没有成为相对独立的经济主体,效率并非税制改革的主要目标。再次,这一时期,收入分配方面主要是打破绝对平均主义,尚无所谓对公平目标的追求。2、社会主义市场经济建设时期(1994年税制改革)。社会主义经济建设目标确立之后,为克服平均主义的弊端,开始强调“效率优先,兼顾公平”,1994年的税制变革也由单一的财政收入目标,变为兼顾财政收入目标和效率目标。 ......(未完，请点击下方“在线阅读”)
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金月芽期刊网 2018中国税制改革的四大目标
日 10:00 来源：中国社会科学报
作者：胡怡建
内容摘要：【核心提示】从我国未来税制改革框架和主要内容分析，改革将要同时实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标。从我国未来税制改革框架和主要内容分析，改革将要同时实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标。在经历了税收超常增长和快速下滑后，稳定税负意味着，既要抑制税收过快增长，也要防范减税带来的财政风险，在保持总体税负平衡增长前提下，进行税收结构性调整，以合理优化税制。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，采取负面清单管理的办法，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，并将清理税收优惠置于整个税制改革框架下加以考虑。
关键词：税负;税收;征税;税制改革;间接税;直接税;立法;消费税;收入;财产税
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　　【核心提示】从我国未来税制改革框架和主要内容分析，改革将要同时实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标。&　　党的十八届三中全会提出了我国未来税制改革总体框架，李克强总理的政府工作报告又提出了当前税制改革的具体措施。从我国未来税制改革框架和主要内容分析，改革将要同时实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标。　　合理税制&　　从改革开放以来的1984年利改税、1994年分税制、2004年新税制改革的步伐看，每十年往往会进行一次税制的系统性制度变革。2014年起新一轮税制改革将主要涉及以下方面。　　第一，深化增值税改革。对工商业和服务业统一征收增值税，统一税法，公平税负，同时消除试点服务企业和下游工商企业重复征税。通过消除重复征税，不但减轻试点企业税收负担，同时减轻产业链税收负担，促进企业发展和企业转型改制。　　第二，推动消费税、资源税改革。消费税改革在于将部分高档奢侈品，以及资源消耗量较大的消费品，纳入征税范围，并将征税重点由奢侈品消费转向奢侈服务消费，以发挥消费税引导合理消费、调节收入分配的功能。资源税改革在于从量定额征税改为从价定率征税，同时提高征税标准，起到提高资源使用成本从而保护、限制开采资源的目的。　　第三，加快房地产税立法改革。要在我国房地产开发、转让征税基础上，通过对居民个人持有征税，构建房地产开发、转让和持有的税收体系，发挥房地产税作为财产税合理配置财富、促进公平分配、调节供给需求的作用，并在程序上采取先由人大立法，再由政府改革，使房产税成为落实税收法定原则的突破口。　　第四，个人分类综合所得税改革。将工资薪金、劳务报酬、稿酬等经常性所得综合累进征收；按生计费用扣除，提高扣除标准；以家庭为纳税单位，实行夫妻联合申报纳税；按年征收，进行税率结构性调整；对临时性、偶然性收入维持分类征收，以更好发挥直接税调节收入再分配的功能，实现公平税负目标。　　稳定税负&　　税制改革事关国家与纳税人利益关系的重新调整，核心问题在于是减税改革还是增税改革。我国自1994年分税制改革以来，在提高财政收入占GDP比重，以及中央财政收入占总财政收入比重的改革思想指导下，税收增长远超GDP增长。1994年至2013年，我国税收收入由5127亿元增加到110497亿元，年均增长17.54%，而同期GDP由48198亿元增加到568845亿元，年均增长13.87%。税收占GDP比重也由1994年的10.64%提高到2013年的19.42%，从而出现了国民收入分配中的“两高两低”现象。即以税收为主体的财政收入占国民收入比重提高，以及中央财政收入占总财政收入比重提高；个人收入占国民收入比重降低，以及劳动者收入占个人收入比重降低。　　2008年以来，为应对国际金融危机的冲击和挑战，我国采取了提高出口退税率、在全国范围内实现增值税由生产型向消费型转型、提高增值税起征点、小微企业减半征收企业所得税、提高个人所得税起征点、服务业营改增试点等一系列结构性减税的措施。同时，为从根本上扭转“两高两低”的分配格局，十八大进一步提出，未来将提高居民收入占国民收入比重和劳动者收入占个人收入比重。在经济和制度双重影响下，我国税收增长率开始下降，由2011年的22.6%降低为2012年的12.1%和2013年的9.8%。　　在经历了税收超常增长和快速下滑后，稳定税负意味着，既要抑制税收过快增长，也要防范减税带来的财政风险，在保持总体税负平衡增长前提下，进行税收结构性调整，以合理优化税制。　　优化结构&　　我国现行税收是以间接税为主体的税制结构。2012年，税收总额100614亿元，其中，流转税为70882.23亿元（包括国内增值税、国内消费税、进口增值税和消费税、营业税、关税、城市维护建设税、烟叶税等），占70.45%，剔除出口退税后，流转税为60453.34亿元，占60.08%；所得税为28193.87亿元（包括企业所得税、个人所得税和土地增值税），占28.02%；资源财产税为11961.85亿元（包括资源税、房产税、城镇土地使用税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、契税、耕地占用税、印花税），占11.89%。由流转税构成的间接税占60.92%，由所得税和资源财产税构成的直接税占39.08%。我国税制结构与大多数市场经济国家相比，具有间接税比重过高，直接税比重偏低，尤其是直接税中个人所得税比重偏低的特点。　　我国以流转税为主体的间接税型结构，具有税源充裕、简易可行、成本较低、保障收入的优势。但从现实分析，存在不少问题。第一，税负严重不公。当企业有营业收入而没有利润，甚至发生亏损时，仍要按收入总额比例征税，不利于企业生存发展。不管企业利润率高低，按同样比例征税，导致税负不公。第二，价格体系扭曲。我国价格构成中税收占比较高。第三，税收逆向调节。在按消费征收间接税的情况下，高收入者承担间接税占收入比，要低于低收入者，名义上的比例征税具有累退特点。间接税不但不能促进公平，反而有不利公平的逆向调节作用。　　在我国收入分配严重失衡情况下，通过提高所得税和财产税为代表的直接税比重，逐步降低间接税比重，构建一个包括消费税、个人所得税、房产税、赠予及遗产税等在内的较为完整的税收调控体系，有利于更好发挥税收收入分配功能，促进社会公平。　　规范管理&　　税制改革预期效果能否实现，最终在于管理。规范税收管理，主要涉及税收立法管理和税收优惠管理。　　税收立法管理，关键是落实税收法定主义。我国现行税收主要是人大授权立法，目的是改变行政立法更多从行政需求征税之闭门立法的制度缺陷。要通过开门立法，广泛征求公民意见，对国家征税权加以合理限制，以严格立法程序，保障纳税人合法财产权益不受侵犯。由于落实税收法定原则是一个循序渐进的过程，需要分清轻重缓急，对条件相对成熟、社会关注度较高的税种先行立法。在本轮税制改革中，房产税立法理应成为落实税收法定原则的突破口。　　税收优惠管理的重点是清理减免税。我国长期以来存在税种优惠、区域优惠、产业优惠和地方优惠等多种优惠政策，自由裁量权较大。无论从发挥市场资源配置作用角度，还是从创造公平合理投资环境角度，清理税收优惠，不但必要而且紧迫。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，采取负面清单管理的办法，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，并将清理税收优惠置于整个税制改革框架下加以考虑。　　（作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院）&
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