区域公共物品视角下的城市群合作治理机制研究
王佃利&王玉龙&苟晓曼
日13:29&&&
[摘要]近年来，我国城市群之间的联系与合作不断加强，成为推动区域发展的核心力量，伴随而来的则是大量公共问题逐渐突破地理空间的界限，呈现出区域性的特征，制约着城市群区域整体利益的实现。城市群区域公共问题，从根本上说就是区域公共物品在城市群内的供给问题。为此迫切要求建立与区域公共物品自身特征相契合的供给机制，针对区域公共物品跨越组织性质、跨越地理空间、跨越行政边界的特征，构建包括制度保障、公私合作、整体性政府间关系在内的多中心供给方式，并从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立良好的区域合作治理机制，构建城市群区域伙伴关系和实现制度性的集体行动。
[关键词]区域治理;区域公共物品;城市群;合作供给
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]15)09-0006-07
在经济全球化和区域一体化的浪潮中，区域乃至全球的相互依赖性空前加强，经济和社会的发展日趋复杂，公共事务和公共问题也开始突破原有行政区划的边界，表现出强烈的“外部性”和“区域性”，由此引发区域环境下的治理难题，区域治理也应运而生。与传统的行政区行政相比，区域治理“突破了以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，成为‘复杂性社会’下区域公共问题治理的基本框架”。[1]在我国改革步入深水期，城市化率突破50%，进入城市化发展转型的新阶段的情况下，城市群已成为我国区域发展的核心动力，在区域合作机制建设、推动区域经济可持续发展中发挥着不可替代的作用。解决城市群中所面临的区域治理难题，已成为当前我国推进区域治理和构建区域合作机制的重要导向力量。
近年来，我国城市群发展中的区域公共问题愈发突出。城市之间恶性竞争愈演愈烈，对于短期内获益可观的基础设施建设和项目投入一哄而上，而对于成本高、获益慢的项目则少人问津;城市政府在区域环境保护和污染治理方面，倾向“以邻为壑”而非“与邻为善”，邻避现象突出导致区域治理呈现碎片化;区域发展缺少具有统筹性和规范性和的制度建设和协议共识，缺乏具有执行力和有效性的集体行动。这些问题的呈现，对于行之有效的区域治理提出了迫切的现实需求，学术界对于区域治理的研究热情也日益高涨。
区域公共问题的出现，从根本上说就是区域公共物品和区域公共服务供给的低效。而区域合作机制的缺失，则是制约区域公共物品和公共服务有效提供的瓶颈。城市群区域公共问题表现出的“外溢化”和“无界化”，实质上就是区域公共物品和公共服务在空间层面上所表现出来的供给、配置和协调问题。学者们纷纷从各自的研究视角出发，提出了实现解决区域公共物品有效供给、解决区域公共问题、推进区域合作治理的改革思路。
有的学者遵循着多中心供给的思路，认为单一主体提供公共产品、不可避免地会出现市场失灵、政府失灵或志愿失灵等问题，而政府、市场、社会的共同参与和协作的多元供给格局才是提供区域公共产品，解决区域公共问题的有效途径。为此，在制度层面，强调通过合理界定政府职能，由市场和社会承接部分能够转移出来的政府职能，以提高政府行政效率;在组织层面，强调树立政府、企业、社会组织之间平等合作的伙伴关系，构建三方之间良好的沟通协调机制;在操作层面，强调借鉴和引入企业内部行之有效的管理技术和管理手段，在公共物品和公共服务的供给中引入竞争机制。然而，区域公共物品供给相较于传统的公共物品供给，呈现出空间性和行政跨域性特征，更加强调多政府主体间合作的实现，而传统的多中心供给观点在这一点上着墨不多。
还有的学者则从更加宏观的国际视野考察国家在区域公共物品的有效供给中的角色。这一思路基于奥尔森提出的“国际公共产品”概念，根据国际公共产品的外溢范围大小，分为全球公共产品、区域公共产品和国内公共产品。并且主张对于全球性和区域性的公共产品，其供给方式主要有国际社会中经济和政治地位处于优势的“领导国”承担供给的“霸权稳定论”以及主张多国根据共识性的规范原则，制定行动准则通力合作的“国际机制论”;而国内公共产品则由本国政府承担提供职责。[2]这一观点着眼于国际政治的视野，更关注主权国家之间的合作机制构建，而对于主权国家内存在的行政层级体系以及政府和企业、社会之间的复杂关系给予的关注较少。
以上两种研究路径和研究成果，对于保障区域公共物品供给、推动区域合作的实现发挥了重要的理论和实践价值，但在解决城市群区域公共物品的供给困境中依旧存在一定不足，我们还需要回归区域公共物品本质属性去把握区域公共物品的供给特征。在我国城市群发展中，区域公共物品和公共服务呈现出典型的跨越行政边界的空间特征，复杂多样的区域公共问题，归根结底是区域内的行政问题，即区域现行的管理体制和管理机制无法承担区域公共物品和公共服务的供给职能。因此，探讨城市群区域公共问题的解决路径，必须首先从区域公共物品自身的特征属性出发，考察与之相契合的供给机制构建，进而实现问题导向的城市群区域合作治理。
二、城市群区域公共物品的内涵与供给特点
(一)城市群区域公共物品的内涵
区域公共物品是一种特殊的公共物品。所谓公共物品，根据萨缪尔森的经典定义，是指具有非竞争性与非排他性的物品。[3]而随着城市之间联系日益密切，城市群区域公共事务日趋复杂，公共物品的需求和供给逐渐呈现出范围不断扩大与跨越边界的特征，逐渐超越地理区域、经济区域及行政区域。
学界也往往基于“跨域性”来界定区域公共物品。美洲开发银行经济学家安东尼?埃斯特瓦多道尔提出“区域公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品”。[4]陈文理则认为，“某项公共产品是否跨越单个主体的管辖范围，是否具有超越单一主体管辖地区的外部性是判断其是否成为区域公共产品的主要标准”。根据区域范围的大小，也即区域公共物品外部性的溢出范围，可以将区域公共物品划分为全球性公共物品、国家或地区之间的大区域公共物品、单一主权国家或地区的公共物品、国内地区间的小区域公共物品以及地方性公共物品。[5]
由于目前城市群是我国城市发展和区域演化的重要形态，也是我国区域发展的核心动力，区域公共物品供给的困境也在城市群范围内表现得最为集中，因此本文对区域公共物品供给和区域合作的研究也聚焦于城市群区域。而目前我国制约区域发展的瓶颈源自区域内的行政问题，行政区域是我国区域的一种主要形态，也是我国行政管理体制和行政活动的基本单元，城市群区域公共问题也更多呈现出跨越多个城市行政区域的特点。因此，本文界定的区域公共物品，是指在一国主权范围内，城市群内跨越两个以上不同或相同层级行政区划的公共物品。区域公共物品反映了在城市群内，公共物品的供给超出单一城市的地理空间，涉及各城市相互联系、相互影响的经济社会网络，同时模糊城市政府之间的行政边界，跨越了不同性质的组织边界。
(二)城市群区域公共物品的供给特点
作为一种特殊的公共物品，跨域性的存在是区域公共物品区别于传统公共物品的本质特征。这使得区域公共物品除了具备传统公共物品的非竞争性与非排他性以外，还具有体现自身特征的典型特点。陈文理将区域公共物品的特征总结为供需主体的复杂性、地理环境的依赖性、外部效应的溢出性、生产供给的规模化和动态性。[6]而从供给的角度看，区域公共物品跨越组织性质、跨越地理空间、跨越行政边界,其特点主要体现在以下方面：
第一，从供给主体上看，区域公共物品的供给主体更加多元化。由于区域公共物品具有跨行政边界的特征，因此和传统公共物品相比，区域公共物品不仅涉及到政府、企业、社会多元主体间的伙伴关系，更涉及到两个或多个同级政府或职能部门、上下级政府或职能部门的政府间关系。区域公共物品的供给主体更加多元、供给主体之间的关系也更加复杂，这也使得我国城市群的发展往往伴随着内部复杂的竞争关系和利益博弈。
第二，从供给过程上看，区域公共物品的供给更加复杂化。首先是需求的识别。传统公共物品供给，往往由社会公众通过参与渠道反映利益诉求，进入政策议程，最终形成决策，决定合适的供给方式进行提供;而城市群区域公共物品供给，还要求各城市政府之间对某一区域公共问题形成共识，基于共同利益协商一致，进而采取集体行动。其次是成本的筹措。传统公共物品在城市内部的供给，由城市政府财政承担，通过政府生产供给或公私伙伴关系的形式进行提供;而区域公共物品则涉及到各城市政府之间、央地政府之间在这一供给过程中财权和事权的划分，其中涉及的利益关系也更加复杂。最后是制度的保障，传统公共物品的供给，往往依靠规范化、制度化行政体制和机制保障实施;而区域公共物品的供给，则依赖于城市群内各城市政府之间达成共识的合作协议或集体行动纲领。
第三，从供给对象上看，区域公共物品供给存在比较明显的“搭便车”现象。区域公共物品大多覆盖整体区域或产生于地方政府相邻区域之间，由于供给主体的多元化和错综复杂的利益关系，区域内地方政府在区域公共物品供给中往往囿于地方利益最大化，忽视区域整体效益的考量，从而在区域公共物品供给中倾向于“搭便车”的机会主义行为，从而导致区域公共物品供给和区域治理的低效。
第四，从供给效果上看，区域公共物品供给在受益范围上具有局限性。区域公共物品的供给具有较强的地理依赖性，是区域内各主体针对具体的区域公共物品而采取的集体行动，在区域内具有消费的非排他性和非竞争性，如城市群内部沿海的港口建设、城市之间的道路建设等。而在区域范围之外，则具有一定的排他性、竞争性和拥挤性，如城市群内部的合作协议、发展规划等。此外，区域的发展并非静态封闭的，随着城市群社会和经济的发展，城市群区域同相邻区域间的联系日益密切，新的城市会进入城市群网络成为新的节点，此时城市群区域公共物品供给的规模和影响范围也随之扩大，因此区域公共物品的供给效果和溢出范围也呈现出动态变化的特点。
三、城市群合作治理中的区域公共物品供给
对于公共物品的供给，无论是理论研究还是现实决策，政府、企业、社会合作的多中心供给已经成为共识性的选择。理论上，多中心供给强调政府职责的合理定位和职能转移，引入私人部门行之有效的管理手段和生产方式，构建多元主体之间平等合作优势互补的伙伴关系。实践中，多中心供给在弥补单一政府主体供给公共物品所存在的政府失灵现象、提高公共物品供给效率方面成果斐然。
然而，在城市群区域公共物品的供给中，由于区域公共物品所具有的跨越行政边界的独特性特征，必然涉及地方政府之间、央地政府之间横纵交错、错综复杂的政府间关系，而传统的多中心供给在回应这一问题上显得有些捉襟见肘。因此，区域公共物品的有效供给，需要建立一个能够考虑到并有效整合复杂政府间关系的新型多中心供给机制。这种整体性的多中心供给方式，包括权威的区域公共物品合作供给制度、政府部门与企业和第三部门之间的公私伙伴关系、央地政府间的纵向政府间关系，区域政府之间竞争与合作的横向政府间关系，形成网络化的多元合作供给体系。
资料来源：吴济华,林皆兴主编. 跨域治理暨县市合并课题与策略[M]. 高雄:巨流图书股份有限公司,2012. 11.
(一)权威性的制度保障
一是顺畅的利益需求表达渠道。一方面包括地方政府的利益表达机制，能够使城市群地方战略获取国家层面的宏观政策的支持[7]，谋求将区域利益上升为国家利益，为区域公共物品供给提供强有力的支持。另一方面，还包括公众对区域公共物品的需求表达机制，促进公众、企业、社会积极有效地表达对区域公共物品种类、数量等方面的诉求，以实现区域公共物品供给的“需求主导型”决策而非“供给主导型”决策。
二是良好的信息沟通协调平台。区域公共物品供给中的政府合作离不开有效的信息沟通与协调机制，一个良好的信息支撑平台不仅能够实现信息资源的高效整合，还有利于各方表达自身利益和监督、约束对方行为。信息沟通机制是信息整合的良好中介和平台，有助于消除传统“行政区行政”管理模式下的“信息孤岛”现象，避免在区域公共物品供给中出现政府间的信息不对称问题。
三是合理的成本分摊和利益补偿规则。基于区域公共物品投资过程长、沉积成本大、利益回收周期长等特点，有必要确立公平合理的成本和利益的分摊规则，使得供给成本与供给收益相匹配，减轻政府提供区域公共物品的经济负担。当区域长期利益与地方政府本身的当地目前利益发生冲突时，地方政府为了区域的长远利益而牺牲自身眼前利益，那么就必须制定详细的补偿标准和实施条件予以补偿。[8]
(二)平等互补的公私伙伴关系
区域公共物品的多中心供给方式包括但不囿于传统公共物品多中心供给所强调的政府、企业、社会之间良好的公私伙伴关系的构建。完善的多元的供给模式能够将“敏锐的触角”伸展到更加广阔的领域，从而可以及时、准确地察觉到社会、公民对于公共物品的多元需求，还可以发挥不同供给模式自身的优势，降低区域公共物品供给中的成本，取得规模效益和整体效益。
政府作为区域公共物品的供给主体，其权威效力可以到达一定区域范围内的各级政府组织通过公民或其代表的公共选择过程，以强制性权力或权威为后盾，以公共税收为资金来源，以正式的制度安排和政策过程为手段,安排区域公共物品的生产与供应。从而对资源分配进行宏观调控、实现社会公平方面的公共责任。
市场提供区域公共物品，能够引入竞争机制，构建优胜劣汰的市场法则，通过以盈利为目的市场组织，采用合同承包、特许经营、使用者付费、协议等方式提供区域公共物品，从而弥补政府提供区域公共物品时容易产生的忽视成本、供给低效等问题，提高区域公共物品供给的质量和效率。
引入社会力量参与区域公共物品供给，能够鼓励政府强制和市场机制之外的社会各主体，本着“自愿”、“公益”的原则，通过单独或联合的捐赠、无偿的劳动提供、自愿服务等形式供给区域公共物品，弥补在资源配置中的市场失灵和政府失灵。
(三)顺畅成熟的纵向政府间关系
良性高效的区域公共物品和公共服务供给，很大一部分的推力来自中央政府的支持。在区域公共物品和公共服务供给中，理顺中央政府与地方政府的权责关系，保障两者之间的利益沟通与协调，将国家整体利益与区域地方的利益结合起来，建立中央政府与地方政府的长效合作机制，是有效解决区域公共物品供给困境的必经之路。除了完善地方政府利益需求表达机制以外，改进政府绩效考核体系和央地之间财务分配制度也是中央政府发挥积极作用的表现。
成熟的纵向政府间关系首先是尊重地方政府利益诉求，解决地方政府利益冲突。在现行的政府绩效评估考核体系下，政府往往为追求自身利益的最大化而忽视甚至牺牲区域整体利益，尤其是以地区GDP增长为标准的绩效考量机制容易引发地方政府间的利益冲突。应当为地方之间利益冲突的解决搭建平台，建立冲突调解部门来保障城市群区域公共物品的有效供给，推进城市群区域合作一体化进程。
成熟的纵向政府间关系还包括合理的地方政府绩效考核体系。其中，选取科学合理的考评指标和考评方法至关重要，将区域公共物品供给情况和区域合作共赢发展纳入考评体系，通过考核方法激励地方政府在区域公共物品供给的动力，对于完善城市群区域公共物品供给机制会起到重要的推动作用。
此外，成熟的纵向政府间关系还体现在央地之间的财权和事权分配。分税制改革后地方政府具备了一定的财权，但是现有的财政体制仍然在一定程度上约束着地方政府在区域公共物品供给上的积极性。结合陈文荣[9]、樊轶侠[10]等学者的观点，应当完善地方政府的收入分配制度，保证地方的财权，让地方政府有足够的财政实力承担区域公共物品的供给，同时中央政府应当对不同经济实力水平的地方政府区别对待，重视中央财政对落后地区的财政转移支付，从而突破区域公共物品供给上的财政束缚。
(四)良性“竞合”的横向政府间关系
由于不合理的政绩观的长期存在，地方政府在很长一段时间内错误地理解了相互间的关系，导致地方政府间充斥着激烈的竞争关系。单纯基于地方利益下的竞争策略选择容易导致恶性竞争，使得城市群区域公共物品供给不足与供给过剩并存，地方政府“搭便车”行为层出不穷，严重阻碍了城市群区域公共物品和公共服务的供给效率，制约了区域整体利益的实现。
区域公共物品的多中心供给，要求区域地方政府应当重新审视这种状态，变“竞争”关系为“竞合”关系，从区域共同利益出发进行发展规划和设计，探索建立区域层面的合作协调机构，对区域内地方政府的权责安排进行整体规划，结合各地的优势资源进行区域公共物品的供给设计，从而避免对有正外部性的公共物品“趋之若鹜”而对具有负外部性的公共物品“避之不及”的不合理现象。
在理顺区域间政府关系的基础上，还应当积极参与构建和利用利益需求表达机制、信息沟通机制、成本分摊机制和利益补偿机制等，形成区域间政府在公共物品供给方面的长效合作机制。同时，还应当发挥区域政府间的相互监督和约束作用，对于违背区域共同利益的行为进行惩戒，从而保证区域间政府的良性互动。
四、城市群合作治理机制构建
区域公共物品和公共服务的有效供给，既是区域合作最重要的内容，也是完善区域治理的重要推动力量。从形态上看，区域公共物品的有效供给呈现出一个包括权威的制度保障、平等互补的公私伙伴关系、良好的纵向和横向政府间关系的多中心合作网络。而从环节上看，区域公共物品和公共服务的有效供给，则意味着从观念态度、制度设计、组织架构和操作落实等层面环环相扣，推进区域合作治理机制建设。
区域合作治理机制的构建，立足点是基于城市群内各行政主体间合作共识的达成;在制度层面，要求对各政府主体间的权责关系进行划分并以权威方式予以确认;在组织层面，强调构建政府主体之间利益协商和协调行动的组织平台;在操作层面，选择合适的政策工具提供区域公共物品和公共服务。
资料来源：王佃利,史越. 跨域治理理论在中国区域管理中的应用――以山东半岛城市群发展为例[J]. 东岳论丛,2013(10).
(一)区域合作的初始条件：达成集体行动共识
区域公共物品供给的核心在于合作，合作的基础在于合作共识的达成，合作共识的达成则有赖于主体之间存在共同的观念和根本利益，以及客观上有利于实现合作的环境条件和物质基础。
首先，城市群内，各行政主体应当在关于城市群的优势、发展目标、发展路径等关于城市群自身定位的根本性问题上形成统一认识，并且培养政府主体之间以及政府、企业和社会部门之间民主、协作和相对妥协的合作精神。可以通过国家层面的城市群发展定位、领导者的为政思路、各政府主体间的座谈与交流推动共识的形成。
此外，充分利用城市群的区位特征也是推动区域治理的有效途径。城市群具有地理空间上的连续性、资金和人口的集中性、社会和经济发展的关联性以及地缘和文化特征的相近性。空间上的连续使得区域合作对于区域公共问题的解决而言具有必然性;资源人口的集中和经济的相互关联为区域合作提供了可行性，发挥地缘和文化上的相近关系，则更容易形成区域内的认同感，这些都为城市群的合作治理提供了良好的环境条件。
最后，区域内完善的基础设施建设，特别是交通系统和信息通讯系统的完善，对于推动城市群内部各城市之间的相互联系，降低区域合作的交易成本，推动人口、资源在城市群区域内的流动，具有重要的作用，是区域合作治理有效开展最基本的物质保障。
(二)区域合作的制度设计：确认制度性的集体行动
有效的制度设计能够通过权威的形式将区域合作的共识予以确认，是推动区域合作的保障。区域合作的制度保障，在于以具有强制力和约束力的形式，划分区域合作中各主体之间的权责关系，建立利益分享与调节机制。
第一，建立平等互信的政治对话、制定合理的规则及行动程序。这种平等的政治对话体现在三个方面：一是要求法律地位和政治地位的平等，二是需要对称的信息资源;三是合作各方都认可所谓的“公共精神”。合理的规则既可以是正式的发展规划，也可以是合作成员在长期互动过程中形成的行为习惯和协议，其作用主要是增强成员行为的可预期性，减少成员交往过程中的机会主义行为和交易成本。具体而言，在项目实施前需要对公共资源的产权、公共服务提供者的权利义务及资源分配情况进行明确的界定，围绕合作目标以一种多方协商的方式进行合理的谈判，并达成互惠的协议和承诺，制定规范的行动程序。
第二，完善地方政府的利益表达机制，推动地方战略上升到国家的战略层面。目前在城市群发展中所存在的区域公共物品和公共服务供给困境，实际上是由于源自地方政府利益、区域利益和国家利益之间的脱节。地方政府利益与区域利益存在冲突，造成区域公共物品和公共服务的供给不足和供给过剩，影响区域治理效果;区域利益和国家利益存在脱节，缺少从国家宏观视野对区域发展的考量，导致区域发展得不到国家的政策支持和资源倾斜，一些棘手的区域公共问题难以顺利解决。因此，完善地方政府的利益表达机制，寻求地方政府、区域与国家之间的利益一致性，对于推动区域合作，发挥地方政府积极性，推进区域公共物品和公共服务有效供给具有重要作用。
第三，加强和完善合作过程中的利益分享、利益补偿和冲突调解的制度化建设。完善利益分享机制，涉及地方政府之间、政府与企业、社会组织之间的利益分配和成果共享，如厘清区域基础设施建设外包过程中的竞标、合同制定、财政分担、监督管理等方面各地方政府之间、政府与企业之间的权责关系。完善以区域生态补偿机制和财政收入补偿机制为代表的城市群区域利益补偿机制，维护区域合作中地方政府利益，构建长效久安的区域合作体系。完善冲突协调机制需要组织层面的支撑，应由多元主体进行决策，并有畅通的信息渠道，消除因信息不对称、沟通误会产生的冲突，并推动分歧的解决和共识的形成。
第四，制定和完善配套的区域合作法律法规。在区域合作中，地方政府通过要求获得一些上级管理的标准和规定，从而为行动的自由寻找法律依据，或以此为依据要求终止或改变项目规定或者规章制度。显然，合作规则的制定需要获得上级权力确认，将合作协议合法化，取得法律规范的支持。
(三)区域合作的组织架构：搭建集体行动平台
第一，建立城市群层面跨区域合作协调机构，强化政府的协调作用。尽管区域治理已经摒弃了大都市区政府主义对于建立一个权威、无所不能的区域大政府的推崇，但一个覆盖整个区域、具有强制性与权威性的区域性协作组织对于区域合作的推进依旧必不可少。比如跨地区委员会的建设，能够为区域合作提供协调沟通和统筹集体行动的权威平台。
第二，推动各地市政府自发组织的执行机制，协调横向利益关系。区域治理的集体行动往往通过分解为若干地方政府行动来具体实施，因此，推动各地市政府组织执行机构，提高地方政府的执行能力，对于增强地方政府的治理效果、解决地方政府之间的利益冲突、明确地方政府职权至关重要。
第三，建立冲突调解部门，完善冲突解决机制。当不同层次之间的冲突出现时，需要有解决那些冲突的建设性的安排。[11]可以设立专门的冲突协调机制或者由合作体的统一管理机构委托专门机构来执行，如区域协调管理机构、专业委员会或工作小组。冲突协调机构由政府、企业、非营利组织和公民个人等涉及自身利益者的代表组成，有能力代表合作主体做出决策。
(四)区域合作的操作策略：区域性伙伴关系的实现
跨域治理主体的互动包括了沟通、谈判、协商以及协作四个基本阶段，互动是跨域治理的前提和基础并且贯穿于跨域治理的全过程。[12]在城市群跨区域合作治理过程中，需要建立一系列规划、沟通、协商、信息、资金等合作政策体系，并采取多种政策工具支撑运行流程。
一是规划建设。区域合作应当致力于寻找区域定位与国家战略的契合点，同时处理好区域内部经济发展与环境保护、资源利用、社会服务等方面的关系。这些规划最终通过协调区域公共物品和公共服务的内容、对象、数量、方式等落实，避免由于规划缺位导致的供需不匹配、搭便车等供给失序问题。
二是沟通协商。沟通协商机制，提供了央地政府之间、地方政府之间、政府与企业和社会部门之间利益协商、冲突协调的平台。以政府为主体推动多元主体协商的平台建设，通过区域协商论坛、协调联席会议、公私伙伴关系、地方行政协议达成区域伙伴关系，落实区域治理的集体行动。
三是信息共享。建立良好的信息共享机制是推动城市群实现跨域合作治理的重要动力和主要政策工具。信息共享机制主要包括信息的支撑、整合、服务及文化传播。推动电子政府平台在区域合作中的应用，减少区域治理中的行政壁垒和交易成本;建立城市群内部统一的数据中心，运用大数据进行区域治理，提高区域合作效率，避免区域合作中的信息不对称现象。
四是资金筹集。任何地方政府，都难以独自承担区域公共物品和公共服务所需的大量成本投入，多元化的资金来源渠道是区域合作治理的重要保障。建立多元化的资金渠道，首先是保障国家和区域的财政投入，进行合理的财权事权划分，提高区域地方政府合作积极性，保障政府在区域公共物品和公共服务中的职能履行。其次是发挥城市群招商引资的能力，通过政府和企业、社会部门合作多渠道筹集资金。最后，也可以通过发行基金、债券等融资渠道筹集资金，用于城市群区域公共物品和公共服务的生产和提供。
(五)结果评估：集体行动的反馈与调整
“无评估则无管理”，对区域合作过程及结果进行绩效考核评价，是提高区域公共物品合作供给能力的重要途径。首先，加强对区域合作的绩效管理，加大考核力度，准确把握城市群区域治理的进展与偏差，及时纠正。其次，完善奖惩体系，将区域治理成效作为对地方政府及地方领导考核的重要依据，制定具有激励性的奖惩制度，从而提升地方政府和领导对于区域合作的内在动力。第三，改革考核标准，避免过于重视GDP指标考核所带来的行政导向偏差，将区域公共物品和公共服务的供给效率和供给质量作为考核的一项重要内容，并制定行之有效的指标体系和考核办法，建立区域经济社会发展的综合评价指标体系，避免绩效考核流于形式。最后，坚持激励约束与绩效改进，通过法律约束和组织管理，完善公众参与和问责机制，保障评估过程的民主、公开、透明。
五、结论与展望
城市群本身就是典型的空间多中心，其面临的合作问题就可以解释为区域公共物品的多中心供给问题。由于城市群的空间特性，使得多中心的理解超越了传统的按照组织性质区分的多中心(政府、企业和非营利组织)，同时也体现为地理空间上多中心(基于行政区划的多个城市)和城市层级所带来的多层级的多中心(基于行政层级的多级政府)，因此区域公共物品的供给就体现为组织上的多中心、地域上的多中心和层级上的多中心。城市群面临的区域问题实质是一体化过程中跨区划、跨职能和跨层级的区域公共物品的供给问题。
这种复杂的多中心形式呈现，对城市群区域公共物品的供给提出了更高的要求。城市群区域公共物品和公共服务的供给，除了对制度性保障与公私伙伴关系的追求外，更加倡导一个基于良好沟通和协作精神而维系的政府间关系，达成合作共识、进行合作导向的制度设计和组织架构，选择恰当的合作策略，并随时纠正合作过程中出现的偏差，最终培养成熟且多元的公共问题治理主体。
（作者：王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师;王玉龙，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生，济南，250100;苟晓曼，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，北京100872）
（来源：中国行政管理）
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(责编：万鹏、朱书缘)
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