户籍制度引发的难题：我该到哪里领养老金？：南方网社会新闻频道
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户籍制度引发的难题：我该到哪里领养老金？
南方周末 何雪峰
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　　“难道工作了一辈子，到头来却是‘老无所养’？”　　
　　南方网讯　6月9日，南京市白下区法院一审判决蒋乃群诉南京市社保局不履行办理退休手续法定职责案败诉。
　　“按照国务院有关规定，我的养老保险‘视同缴费’和实际缴费年限累计达37年。可为什么我就领不到养老金呢？现在法院也判我败诉了。我在哪里才能领到养老金？难道我工作了一辈子，到头来却是‘老无所养’？”
　　两年来，60多岁的蒋乃群一直在为自己的养老金苦苦奔波于深圳、南京和北京三地。而问题至今没有得到解决。
　　两地“踢皮球”
　　日，年满60周岁的蒋乃群收到了深圳市社保局的退休通知：他已到退休年龄，该局停止收取其社保费。
　　蒋乃群本以为，自己从此可以过上“老有所养”的悠闲生活，没想到，麻烦才刚刚开始。
　　很快，深圳市社保局又通知蒋乃群：根据《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第23条规定，非深圳户籍员工必须实际缴费年限累计满15年，才能享受按月领取养老金的待遇，而他在深圳的实际缴费年限只有7年。因此，他不具备在深圳市按月领取养老金的条件。
　　蒋乃群的户籍在江苏南京，他1962年起在南京汽车制造厂任职全民固定工，连续工龄30年。在此期间，他于1987年随企业参加南京市的社会统筹。
　　1992年，50岁的蒋乃群从南汽办理离职手续，南下深圳，应聘于一家外企。同时，他的档案也从南汽调入南京市人事局人才服务中心。
　　按照深圳有关地方法规的规定，蒋乃群从1995年6月开始在深圳参加社会保险，缴纳社保费，直至2002年4月正式退休。“我在南汽工作的30年，按照国务院的规定是‘视同缴费’，再加上在深圳缴费7年，累计37年，现在却领不到养老金！这晚年生活怎么过呢？”为争取自己的晚年生活保障，蒋乃群开始一次次到深圳市社保局上访、求情，希望该局能“网开一面”，让他“老有所养”。
　　但深圳市社保局始终没有“松口”。不过，该局给蒋乃群指出了一条“生路”：按照有关规定，蒋乃群可在自己的户籍所在地退休，而其在深圳缴纳的社保金积累额可全部转往户籍所在地社保机构。
　　2002年5月份，蒋乃群找到南京市劳动和社会保障局，要求解决其退休养老的问题。但得到的答复竟是“无法办理”。该局养老处负责人告诉蒋乃群，按照劳动保障部的说法，在哪里缴纳社保金就应该在哪里领取养老金。所以他应该在深圳领取养老金，因为南京没有他的社保号。
　　“皮球”又被“踢”回了深圳。
　　无奈之下，蒋乃群所能做的就是把南京市劳保局的答复意见反馈给深圳市社保局。同时，他还向深圳市社保局表明，根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第5条的规定，他此前在南汽工作的30年应视为“视同缴费30年”，这已大大超过了深圳方面缴费15年的规定。
　　但深圳市社保局答复蒋乃群，按照《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉若干实施规定》，非深圳户籍员工未在深圳缴费的工作时间不视为缴费年限。因此，他不符合在深圳按月领取养老金的条件。
　　如果其户籍所在地社保机构不接受其所缴保费的积累额（即个人账户），就一次性全部退还给本人，就此结束社会保险关系。蒋乃群7年的个人账户积累额大约有1万多元。
　　对于这样的处理结果，蒋乃群当然无法接受。
　　他告诉记者：“我参加社会保险的目的就是为了退休后能老有所养，现在如果一次性退还社保金，不但违背了劳动者参加养老保险的初衷，而且也令养老保险失去了应有的意义。何况，1万多元怎么解决我在深圳的养老问题？”“深圳社保局不承认我在南京的视同缴费年限，那南京市劳保局总该承认了吧？”2002年6月，蒋乃群又找到南京市劳保局。
　　这一次，南京市劳保局告诉蒋乃群，国家劳动和社会保障部办公厅在日给上海社保部门的一份《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》（劳社厅函［号文）中有关于他这种情况的明确答复：一、参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论户籍在何处，其最后参保地的个人实际缴费年限，与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限，应合并计算，作为享受基本养老金的条件；二、参保人员达到法定退休年龄时，其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。
　　拿到这份“红头文件”，困扰已久的蒋乃群如获至宝。时隔两年后，他仍清晰地记得自己当时喜悦的心情，“我以为有了劳保部的文件，我的问题应该不难解决了。”
　　然而，残酷的现实再一次击碎了蒋乃群短暂的喜悦。
　　当蒋乃群拿着上述文件再次来到深圳市社保局讨要自己的养老金时，该局工作人员却说，该文件发出日期是日，而他的退休日期是日，文件内容对其不发生效力。
　　当年11月，深圳市社保局在《关于蒋乃群养老保险待遇问题的答复》中更进一步表示，劳社厅函［号文和《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》的规定“直接相冲突”，“按照《立法法》第65条规定，特区法规在经济特区范围内适用”，而该文件“仅是劳动和社会保障部办公厅对上海社保部门发出的一个复函，并非具有普遍约束力的法规，在法律效力上远远低于作为特区法规的《条例》”。因此，对于蒋乃群的养老保险待遇问题，“只能适用《条例》，而不能适用劳社厅函［号文件”。
　　绕了一大圈，蒋乃群的养老金问题又回到了原地。
　　两地社保机构都引法据规，而个人的无奈和愤懑，在政策法规面前，显得苍白无力。但蒋乃群还是要问：“那我该去哪里领养老金呢？”
　　被逼上法院
　　多次碰壁之后，蒋乃群想到了仿效上海市社保部门的做法，向劳动和社会保障部反映自己的问题，并咨询处理意见。
　　日，蒋乃群将反映自己情况的材料发往国务院法制办和劳动和社会保障部。
　　同时，在南京市社保局养老处单副处长的要求下，蒋乃群咨询了劳动和社会保障部的专家田春润。这位专家告诉蒋乃群：深圳特区有法规规定，他的户籍在南京，个人缴费不足15年，不符合在深圳退休的条件。
　　看来在深圳退休已是“此路不通”，蒋乃群只得又把希望寄托到了南京方面。
　　当年9月12日，一直关注此事的《深圳特区报》刊载《南京市社保局解决蒋乃群老人养老金问题》一文，称“南京的社保机关部门负责人”表示“可以解决蒋乃群的养老金问题”，由于“蒋乃群来深前已在南京汽车制造厂工作30年，来深后其档案一直托管在南京人事局人才服务中心。因此，蒋乃群只要将档案从劳动人事部门转到社保局办理退休手续，并补齐从南京汽车厂工作30年后至退休前这段时间的社保费，就可以在南京取得社保号并享受养老待遇”。
　　山重水复疑无路，柳暗花明又一村。蒋乃群以为这一次自己的问题总算可以解决了。
　　日，蒋乃群将上述报道先后传真给南京市劳保局和南京市人才服务中心，并于2月8日再次来到南京，与市人才服务中心的郑科长一起会见了市社保局的单处长。
　　没想到，单处长只是重申了根据劳社厅函［号文件的精神，强调蒋乃群在深圳参加社会保险，就应该在深圳办理退休养老。
　　单处长还告诉蒋乃群：“你在南京没有社保号，现在已超过了退休年龄，我们不好给你办退休养老。你应该向国家劳动保障部写信反映。
　　你要到书面回复后，我们才能按批示办理你的退休手续。“
　　2月10日，蒋乃群上访到南京市劳保局监察室。该室的金主任要他去南汽“把参加统筹的证明开出来”。
　　2月16日，南汽向南京市社保局开出证明称，“蒋乃群自1962年10月至1989年4月期间任南京汽车制造厂全民固定工，1992年9月调入南京市人事局人才服务中心”，并强调，南京市1987年起实施企业养老统筹时，南汽“同步加入，并按规定缴纳养老保险费”。
　　拿到这个证明，蒋乃群才知道，他早在1987年就已参加了社保，应该属于“在南京确有社保关系”，而且作为全民固定工有视同缴费30年，符合国务院的规定，完全可以在南京办理退休。因此，他再次要求南京市劳保局为他解决养老金问题。
　　面对蒋乃群的质问，南京市劳保局这回祭出的法宝是《江苏省城镇企业职工养老保险规定》（省政府139号令）第20条的规定：“参加我省养老保险规定的职工在达到国家、省规定退休年龄的，企业和个人按照规定缴纳养老保险费的，缴费年限满10年以上的，可以按月领取养老金。”该局认为蒋乃群于1995年在深圳参加社会保险，一直缴费到退休年龄（2002年4月），不符合在南京市办理退休的条件。
　　这个回复，让蒋乃群刚刚燃起的希望又一次像肥皂泡一样破灭了。
　　“难道我真的领不到养老金了吗？”蒋乃群愤懑地对记者说，“看来只有通过法院来讨回我的权益了。这是我最后的希望了，希望我能在有生之年看到问题的解决。”
　　意料中的败诉
　　今年3月29日，蒋乃群向南京市白下区法院递交了诉状，起诉南京市劳保局不履行办理退休手续的法定职责。同时，他还将市人才服务中心作为第三人起诉到法庭，认为“当年人才中心和其签订的托管合同中有‘代办社会养老保险’的规定。但10年来，该中心只管每年收取管理费，没有尽到通知义务，致使原告在不知情的情况下，只在深圳参加了社会养老保险”，因此，该中心对他领不到养老金的问题应负主要责任。
　　蒋乃群要求法院判决南京市劳保局立即为他办理在南京的退休手续并按月计发养老金，同时补发拖欠的养老金本金和利息及精神损失费10000元。
　　4月，白下区法院开庭审理了此案。6月9日，该院作出一审判决：驳回了蒋乃群的诉讼请求，因为他没有证据证明他及相关企业按规定为其缴纳了养老保险费用。“我预料到自己会败诉。但是，我就是要这个判决，要这个书面的证据。”蒋乃群告诉记者，“两年来，南京劳保局话说了一大堆，但始终不给我任何书面回复。有了判决，即使输了，我还可以上诉，还可以上访。总会有地方讨回公道啊！”
　　目前，蒋乃群已提出了上诉。他在上诉书中写道：“按照国务院决定，我有视同缴费年限30年，个人缴费年限7年，累计满37年，完全符合中华人民共和国企业员工退休养老的条件。我的退休养老问题直接关系到我的生存，南京政府主管部门必须从‘国家尊重和保障人权’出发，为我解决退休养老问题。”
　　5月底，记者在深圳再次见到蒋乃群。距今年1月初次见面仅过了几个月，他又憔悴了很多。
　　蒋乃群的代理人徐小芬告诉记者：“蒋乃群是高级工程师，上个世纪80年代是南京汽车制造厂常驻意大利业务代表，负责南汽依维柯有关技术引进项目；2000年作为中方首席设计师，负责上海APEC会议主会场的照明工程。现在，由于退休养老没有解决，他不得不继续工作，参加西部开发建设，2003年全年长期出差。就这样还要到北京去上访，身体受损很大。谁不想有个安闲的晚年，但他工作了一辈子，到头来还是老无所养啊！”
　　如何应对“蒋乃群式”的问题
　　国家建立社会养老保险制度的目的，就是要实现“老有所养”的社会理想。但作为具体执行机构的南京和深圳的社保部门为什么要把蒋乃群老人的养老金问题推来踢去呢？
　　深圳市社保局政策法规处的一位工作人员认为：“蒋乃群的问题的根源，在于户籍制度及依附在户籍制度之上社保制度。即使户籍制度取消了，但依附在其上面的其他制度并不会随之自然取消，城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距也无法消除。”
　　她还告诉记者：“目前国务院关于养老保险制度只有一个原则性的规范，并没有具体的实施的细则。所以像蒋乃群这样的问题，只能由各地方自己制定实施细则来解决。”
　　据了解，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号文件）虽然明确要求“具体办法，由劳动部会同有关部门制订并指导实施”。但7年过去了，劳动部并没有制定出任何实施细则。
　　对此，深圳市社保局的这位工作人员分析说：“这是由于全国各地的情况太过复杂，劳动保障部无法制定出可供具体操作的细则。”
　　结果，各地纷纷以地方立法（如深圳）或政府令（如江苏）的形式制定出实施细则，而本应由国家统一认定的如“视同缴费”等问题，也都由各地按对自己有利的解释来执行了。
　　但情况复杂并不能阻止千千万万个蒋乃群在全国各地流动。如果蒋乃群的问题不能得到解决，那“蒋乃群式”的问题就会越来越多地出现。
　　“蒋乃群的事情要想在深圳解决，除非养老保险的政策全国统一，养老保险的基金全国统筹。但这一点现在还无法做到，近年内也无法做到。”深圳市社保局政策法规处沈华亮处长告诉记者，“现在的养老保险都是地方统筹，多养一个人就多一份负担。但如果改由国家统筹的话，地方又没有积极性，工作一样做不下去。”
　　有资料显示，现在全国每年的社保缺口高达1000多亿元，其中养老保险的缺口有300多亿元。既然各地的养老保险基金是地方统筹、自负盈亏，那么可想而知，各地肯定都希望交钱的人多一点，而领钱的人少一点了。
　　“深圳现在的户籍人口只有100多万，而非户籍人口高达300万－400万。如果在深圳工作的人都在深圳退休而不加以限制的话，深圳肯定养不起。”深圳市社保局办公室副主任张学泰说，“但在深圳工作、在深圳纳税、在深圳缴费，却不能在深圳领取退休金，这对蒋乃群个人来说是不公平的。”
　　张学泰因此提出了一个解决问题的思路：“鉴于各地经济水平的差距，是否可以对以前在内地的缴费或视同缴费以打折的方式来处理，从而解决这部分人群的问题，以体现公平的原则？”（编辑：姜志）
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每年3千万人断缴养老保险 部分因政策缺陷
时至年底，又是一年一度流动人口返乡过年的高峰期。“一年累计3800万人中断缴纳养老保险”的消息挑动人们敏感的神经，让人们想起了前些年每到12月份就涌现的“退保潮”。
社会被比作“安全网”、“稳定器”，出发点是为了改善和保障劳动者的利益，而养老保险正是其中分量最重的一项。如今，每年数千万人中断缴纳保险，背后有哪些原因？十八届三中全会提出“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面”，将对此产生哪些影响？
■从“退保”到“断保”
——企业不愿缴纳养老保险、参保者失业、参保者累计缴满15年不愿再缴、人员流动时社保无法转移，造成部分参保者断保
“断保”的前身是“退保”。
2011年《社会保险法》实施之前，每到春节返乡时，珠三角的东莞、佛山等地总有不少外来务工人员涌到社保办事大厅，提取积攒在自己养老保险个人账户部分的资金，酿成“退保潮”。正在广东打工的湖南籍外来务工人员刘思明就曾是其中一员。他坦言，当时年轻，对自己今后的没有太多概念，而且几乎一年换一个单位，所以到了年底就想尽一切办法多取点钱在手回家过年。养老保险个人账户部分一年下来能有约2000元，算是一笔不小的现金收入。
虽然没有准确的统计，但据有关机构估算，当时每年退出养老保险的人也在3000万左右。
这一状况在2011年后有了根本性的转变。“《社会保险法》出台后，养老保险已经不允许退保取现了，只能办理转移接续。”广州市梅东路社保医保办事大厅工作人员说。从政策上讲，参保者不论是否继续缴纳养老保险，在达到法定退休年龄前，都无法提取养老保险个人账户中的资金，这使得“退保”不再可能。12月11日，记者在广州小北路社会保险办事大厅、梅东路社保办事大厅，以及居民征收、购买养老保险的单位广州市地税局办事大厅转了一个上午，没有见到前往办理退出或中断养老保险手续的人员。
法律禁止参保者提前支取个人账户养老金，终结了以取现为目标的退保行为，但并没改变其他类型的中断或退出行为。
有的人因为换工作后新单位不给缴纳养老保险而断保。马明阳在北京一家知名连锁造型机构任高级发型师，从业十几年间，他先后在五六家理发店干过，只有一家给员工缴纳养老保险。“单位给上保险当然是好事，如果不给上，我也不会主动要求，断保是平常事。”
有的人因为就业中断而断保。蔡女士怀孕后辞去了在北京一家出版公司的工作，回家做“全职妈妈”，她的养老保险从此中断。“我计划孩子两岁后再出来工作，到时候再接着上养老保险。”
有的人断保是考虑到已经累计缴费15年，按照现行政策即可在达到退休年龄后按月领取养老金，自己算算账后不愿再多缴。
还有相当一部分人中断社保是转移接续不畅导致的。自己不想断保，老单位缴纳了社保，新单位可以提供社保，但劳动者异地流动时，关系无法顺畅对接。一些人受漫长繁琐的转移接续过程所累，中断了几个月或更长时间的保险。一些人由于无法实现转移，从此断保。据分析，在3800万人中，这类群体占据了相当大比例。由于其养老保险完全是被动中断，这部分人对完善制度、顺畅接续的呼声也最高。
■转移接续不畅，参保者无奈断保
——1.5亿农民工在城乡间流动，6000多万人跨省流动，养老保险转移接续难题影响参保进程
养老保险转移接续有多难？难到直接导致大量有参保愿望的劳动者无奈断保？
人力资源和社会保障部社保所所长金维刚介绍说，社会保险关系转移接续，既包括统筹地区社会保险关系的转移接续，也包括不同制度间的社会保险关系的衔接，如城乡社会保险制度间的衔接。我国有2.6亿农民工，其中1.5亿人在城乡间流动，6000多万人跨省流动。不论是哪一种流动，都涉及社保转移接续的问题。
《社会保险法》从法律层面明确了跨地区就业劳动者基本养老保险权益及关系转接的原则，即“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”。
政策说得明明白白，但实际运转中，参保者却发现转移接续难上加难。
赵秀英和丈夫曾在河北秦皇岛一家工厂的流水线上干了近10年，一直缴纳养老保险。3年前，夫妻俩来到北京，进入一家物业公司工作。公司愿意提供三险，这曾让赵秀英很高兴，以为将来老了能按月领养老金。但反复咨询后才发现，她在河北缴纳的养老保险很难在北京接续，她的户口在吉林，要把河北以及北京的养老保险转至老家以便将来领取待遇也很复杂。她说，如果分段缴纳的养老保险最后不能连着算，还不如不缴保险，现在少扣点工资。
人力资源和社会保障部社保中心统计数据显示，2011年全国开具基本养老保险参保缴费凭证以转移接续的人中，成功转移的人仅占20%，约八成的人流动后，要么没有就业，要么就业后没去办理或没办理成功。
一些地方出于利益考虑，对参保人员设置了诸多限制条件。有的大城市不允许非户籍人口以灵活就业人员身份办理养老保险，有的大城市以种种借口拒绝承接大龄劳动者的养老保险关系。此外，操作环节上缺少统一规定，也影响着转移接续。广州市社保部门一位工作人员直言，外来务工人员如果要办理跨省转移，由于在“年限互认”等方面国家没有统一规定，他们基本上采取“搁置”的方式处理。
农民工在城乡间流动，目前我国对职工养老保险和新农保如何衔接尚未做出详细规定，直接影响农民工持续参保。
■不管在哪儿干，养老保险都应接着算
——养老保险应尽快消除“空白点”，完善制度适应流动性
中断社保，对劳动者影响不小。
曾经退保的刘思明现在直言后悔，因为他仅仅提取了社保的个人账户部分，企业出钱缴纳的统筹部分一分钱取不出来。第二年他又回到东莞打工，还得重新办理入保手续。“想明白了，只要一直在一个地方打工，断保肯定不合算。”
断保更会导致参保者最终无法按月领取养老金。深圳的王先生曾在武汉一家事业单位工作多年，上世纪90年代中期来到深圳，参加企业职工养老保险。缴纳10多年后，所在企业关门，王先生养老保险中断。按照国家政策，他在事业单位工作期间应视同缴纳养老保险，但实际办理时难以接续，成为又一个“断点”。这使得王先生过了60岁，却无法领到养老金。
影响最大的还是农民工群体。对于流动性强的农民工来说，以前退保还可以领取个人账户资金，现在既不允许退保，又因为转移接续难等原因容易断保，个人缴纳的钱长时间不能用，相关待遇享受不到。社会保险不仅不能成为农民工的“安全网”，反而成为对农民工群体的剥夺。
近年来我国养老保险覆盖面不断扩大，在2012年实现了制度“全覆盖”。但“3800万人断保”这一数字，说明社保制度还很不完善。
“社会保障体系建设滞后于人口迁移流动的步伐、滞后于城镇化的步伐，这是断保问题在今天凸显的大背景。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示。在他看来，断保的具体原因是多方面的，有劳动者认识问题、企业压成本不愿参保的问题，但主要还是在人口流动日趋加快的今天，社保体系地区割裂、城乡割裂、不同群体割裂的状况导致劳动者在流动时被迫断保。
十八届三中全会《决定》指出，“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面”、“实现基础养老金全国统筹”。任远认为，这些政策的制定实施将有助于减少断保现象。扩大参保覆盖面，将提高农民工的参保率，消除养老保险的“空白点”。基础养老金全国统筹，有望从根本上解决劳动者在流动时养老保险的转移接续难题。
如何不让劳动者被动断保？人社部社保所的课题指出，应当有针对性地完善农民工养老保险制度。一方面加大扩面征缴力度，以人员流动性较强的商贸业、、交通运输业为重点，对不给农民工缴纳养老保险的行为及时纠正。另一方面应当放开以个人身份参加养老保险的户籍限制。这既能使农民工在返乡后以个人身份继续缴纳职工养老保险，又允许非本地户籍农民工从事个体经营时能以灵活就业人员的身份参加基本养老保险。此外，还应尽快出台统一的城乡养老保险衔接政策，对不同地区、不同制度间转移接续时的条件、资金规模、年限认定、待遇标准明确具体规定，真正实现“不管你到哪里干，养老保险接着算”。
养老保险ABC
●个人账户里的钱能随便花吗？
《社会保险法》规定，个人账户不得提前支取。
基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。个人账户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的重要依据。个人账户储存额只能用于职工养老，不得提前支取。只有出现职工离退休、职工在职期间死亡或离退休人员死亡等情形时，个人账户才发生支付和支付情况变动。个人账户资金具有强制储蓄性质，属于个人所有，余额可以继承。目前，全国各地个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。
●缴满15年就不用再缴费了吗？
《社会保险法》明确，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金；不足15年的，可以缴费至满15年以按月领取，也可以转入新农保或城居保，按照国家规定享受相应的养老保险待遇。
规定最低缴费年限15年，不是说缴满15年就可以不缴费。对职工来说，缴费是法律规定的强制性义务，只要在用人单位就业，就应当按照国家规定缴费。同时，个人享受基本养老金与个人缴费年限直接相关，缴费年限越长，退休后领取的养老金就越多。
●单位不给缴费怎么办？
《社会保险法》规定用人单位要按时足额缴纳社会保险费。实践中，有的用人单位社会保险法律意识淡薄，对社会保险的重要性认识不够，不愿承担缴费义务，甚至恶意欠费，直接损害参保人的合法权益。法律明确，鼓励任何组织、个人对相关违法违规行为进行举报、投诉。
用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，征收机构可以向或其他机构查询其存款账户，并申请划拨社会保险费。
编辑：逸飞
每年3千万人断缴养老保险 部分因政策缺陷