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中华人民共和国增值电信业务经营许可证号：专家“解码”农村土地流转
日10:00&&&&&来源：
【嘉& 宾】王小映&& 中国社会科学院农村发展研究所研究员
【时& 间】日& 10:00―10:40
【地& 点】人民网演播室
【主持人】人民日报读者来信版主编&&& 杨明方
文字实录：
　　【主持人】：各位网友大家好，欢迎收看人民网视频访谈。去年以来，尤其是党的十八届三中全会以后，土地流转成为关注度极高的话题，从今年一月起，人民日报每周二刊出的读者来信版，连续推出关注农村土地流转问题系列报道。截至目前已经推出七期，报道引起共鸣，读者参与踊跃，社会反响热烈。土地流转是一个政策性很强的新事物，为了解疑释惑，让广大网友对此有一个更加清晰的认识，我们今天邀请到中国社会科学院农村发展研究所研究员【王小映】先生就相关问题进行访谈。王研究员，请您先和网友们打个招呼。
　　【王小映】：网友们大家好。
　　【主持人】：我们从“新土改”这个话题开始吧。今年1月20日，中共中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是2004年以来围绕三农问题出台的第十个中央1号文件，其中第四部分“深化农村土地制度改革”被有关专家和媒体解读为“新土改”。与以往进行的土地改革相比，这次土改“新”在何处，主要包含哪些内容呢？
　　【王小映】：依我的理解，之所以说新，是因为它是新一轮的土地改革，也就是说党的十八届三中全会《决定》将开启新一轮的土地改革，今年的1号文件在很多地方重声了《决定》的内容。
　　我们的土地改革已经走过了三十多年，30多年来取得了很大的成就。比如，就农村而言，主要改革了农用地使用制度，实行了家庭承包经营责任制，农民获得了土地承包经营权，在土地承包经营权的基础上建立了土地承包经营权流转市场，这是第一大方面。第二大方面是在城市土地制度改革方面，我们实行了国有土地有偿出让转让制度，建立了城镇国有出让土地使用权市场，在此基础上建立了房地产市场。今天我们的城市建设发展很快，房地产市场很活跃，也是在土地制度改革的基础上实现的。
　　但是，这30年的改革并没有解决我们土地制度存在的所有问题，也就是说我们的土地制度改革取得了很大的成就，但并没有全面完成。所以，党的十八届三中全会《决定》提出，要开启新一轮的土地改革。也就是说在过去取得成绩的基础上，针对过去没有改革或者改革不深入、不全面、不彻底的地方进行全面、系统、深入的改革。它的内容是很丰富的，包括土地承包经营权制度的改革完善，包括农民宅基地使用管理制度的改革完善，包括集体经营性建设用地使用管理制度的改革完善以及征地制度的改革完善等各个方面。
　　【主持人】：今年中央1号文件强调，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。2002年通过的《农村土地承包法》第34条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第36条又规定，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等应当由当事人双方协商决定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。但全国各地的一些读者写给我们很多来信反映，很多地方不同程度上存在着强行流转农村土地的行为，尤其作为集体土地发包方的村民委员会，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权的现象大量存在。比如说今年1月21日，人民日报读者来信版报道河南省内乡县桃溪镇土地流转的问题，刊出《土地流转，为何农民怨气大》这样一篇调查，配发的评论题目就是《农村土地流转，干部岂能包办》。在您看来，判断是否强制流转的依据是什么？怎样才能让平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”落到实处呢？
　　【王小映】：自上个世纪实行家庭联产承包责任制之后，国家在政策上一直坚持让农民自己流转土地，开始改革时就允许农民进行土地流转，比如转让、转包、出租、入股等。后来《农村土地承包法》颁布之后，对土地流转的主体、形式等做了明确的法律规定，规定了承包地流转的主体是农民，而不是集体。这是一个很重要的法律制度。土地流转要以农民作为主体，让农民依法、自愿、有偿地流转承包地，而不是由集体去流转承包地。但是，在现实中确实存在着大量由集体经济组织或村干部包办、违背农民意愿流转土地的现象，这种现象可以说是长期存在的，尤其是近年来随着城镇化的快速推进，一些地方为了搞规模经营，强迫农民流转土地的问题较为突出。
　　怎么判断是不是强制流转呢？我认为很重要的一点，就是要看农民流转土地是不是自愿的，是不是自主作出这样的决策。比如说在选择是不是流转承包地，以什么样的方式流转承包地，在什么时间点上流转承包地，包括签订流转合同、谈判租金等等这些过程中，农民是不是作为一个主体在发挥作用。这是一个很重要的判断方法。
　　也许有些农民觉得自己流转土地很麻烦，比如大部分农民要去打工，把自己的承包地归集起来，统一交给村委会或者一个中介机构，统一委托它去流转，这是可以的。但这也需要农民自愿，并且在流转过程中，必须保证农民有知情权和监督权。很简单，能够流转的土地承包经营权是农民的，而不是村委会的，也不是哪一个中介机构的。要把自己的土地流转出去，签订什么样的合同，流转的期限是多久，取得多少的租金，这些都要保证农民知情，保证农民能够监督。另外，农民的情况是千差万别的，有的农民进城后，能够在城镇长期就业落户，这些农民可能会选择比较长的租期将土地流转出去或者直接转让出去。有些农民考虑到城镇就业不稳定，可能短期内就会回到农村自己经营土地，所以就可能选择短一点的租期。所以，一定要保证让农民作为流转主体根据自己的具体情况来做出流转土地的决策，这是很重要一点。
　　怎么去落实平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”呢？我想最为关键的是，政府、村委会、村集体组织和农民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委会。政府应当是土地流转市场的监管者，要保证这个市场健康有序地发展。村委会也要搞清楚自己不是土地流转的主体，农民才是土地流转的主体。在有些情况下，农民将土地委托给村委会或村集体经济组织，让它代管和代为流转，这也是可以的。但是村委会或村集体经济组织要搞清楚，这种情况下它只是一个托管人或中介，而不是土地承包经营权人。在土地流转中，村委会或村集体经济组织可以做的是提供一些服务，比如说沟通信息、撮合交易、托管等。不能自作主张、不顾农民意愿地流转农民的土地，尤其是不能强迫农民把土地交回来再去流转，不能把农民委托代管的土地在农民不知情的情况下以违背农民意愿的方式流转出去。比如现实中就存在，农民委托管理的土地托管期已到，但是村委会或集体经济组织却将托管的土地超期流转出去了，这样的事村委会或集体经济组织不能做。　　　
&&&&&&【主持人】：流转的前提应该是确权，2007年通过的《中华人民共和国物权法》规定，县级以上地方人民政府应该向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。但在现实生活中，一些地方还没有开展确权发证工作，有的甚至还没有把集体土地承包到户，土地就被流转出去了。对于这些损害农民利益的现象，您怎么看？如何化解可能由此引发的矛盾和隐患？
　　【王小映】：现在确确实实存在这样一些问题。我国实行农村土地承包制后农民取得了土地承包经营权，但土地登记工作没有及时跟上，这当中有很多具体的客观原因。首先，开始实行土地承包制的时候，承包地还是允许大调整的，这种情况下要进行确权登记发证，面临土地权属不稳定的问题，可能今天给你发了证，明天你的土地就被调整了。再者，过去土地确权登记的测量技术也不是很发达。另外，也受到财力限制，所以实行土地承包制后就对农村大量的承包地进行确权登记发证是比较困难的。实行土地承包制之后，农民通过承包合同取得了土地承包经营权，但国家并没有及时进行确权登记发证，同时政策和法律又允许农民流转承包地，这就造成了没有确权登记发证但土地已经流转了的情况。实际上这种情况也是符合政策法律规定的，因为按照法律，土地承包经营权的设立以签订土地承包合同为标志，一旦签订承包合同，土地承包经营权就设立了。现在看来这种情况带来了很多问题。因为没有严格进行确权登记发证，地块就不能还原，流转之后假如农民要按期收回土地，不想再续租土地，就很容易出现纠纷。比如，以前承包合同记载的面积都是估计的面积，不是很准确，和确权登记发证的测量面积相比，合同记载面积都比较小，没有进行严格的确权登记就进行流转埋下了很多的纠纷隐患。
　　那么，在这种情况下应该怎么办呢？我认为要加快推进土地确权登记发证工作。承包地流转中，如果土地承包经营权已经完全转让给了别人，确权登记发证时可以依据土地承包合同、转让合同确权给受让土地的一方。如果农户通过出租等方式只是把土地经营权让与别人，那就要给这些农户确认土地承包经营权。有些农户统一把土地出租给了种植大户或农业企业，承包地快的边界变得很不清楚，在这种情况下该怎么办呢？我认为，签订的流转合同可以继续保持，但对于流转后的土地，可以重新指界并在此基础上进行测量、确权、登记和发证，完善相关手续。这样就能为后续的流转提供安全保障。也就是说，虽然现在不清楚流转后的地块到底在哪个位置、面积有多大，但可以通过确权登记把它搞清楚，如果将来有一天农户要退出来，就可以根据登记记载的土地位置、四至、面积把土地收回来。所以，确权登记发证对于土地流转健康发展相当重要。
　　目前，土地流转市场已经发展起来了，土地流转对土地确权登记发证提出了迫切要求，必须加快推进土地承包经营权的确权登记发证工作。
　　【主持人】：《物权法》明确了土地承包经营权“用益物权”的属性，今年中央1号文件在要求抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记办证工作，同时指出，可以确权确地，也可以确权确股不确地，二者是否矛盾呢？应该如何准确理解“确权确地”与“确权确股”的关系？
　　【王小映】：土地确权是对土地承包经营权这一用益物权的确认，是对土地财产权利的确认。严格来讲，土地承包经营权确权，就是要确认直接及于物（也就是土地）的土地承包经营权，应该确权到物、确权到人。因为土地承包经营权是物权，确权必须搞清楚两点：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要调查清楚土地的形状是什么样的，是长方形的还是不规则形的，这个物肯定有一个实际的位置、边界和形状，需要确认土地承包经营权所指向的物，也就是说需要确权到具体的“物”、确权到地。另外，要把“权”搞清楚，“权”肯定有一个归属，所以需要确权到人，确认这个“权”由谁来享有、土地承包经营权人是谁。而且，这两个确认要无缝衔接，都不能存在问题。这个“权”对应这个“物”，这个“物”就归这个土地承包经营权人，这样结合起来，确权才是完整的。这是土地承包经营权确权的一个最基本的要求。
　　但是，在现实中这方面的工作远没有到位。特别是，有一些地方在土地承包时，没有把土地发包到户，或者实行了承包制，但是没有承包到具体地块，只是承包到账，账上说有多少亩土地，但是这块地到底位于哪个地方，有没有边界，都没有说明，这就是“虚拟承包”。这些土地通过虚拟承包，往往由集体经济组织来管理经营。这种情况下，可以考虑对农户确股而不确地。因为这些土地当时没有实际发包到户、没有实际承包到地块，现在要把这些土地重新发包到户进而确权到户难度可能比较大。这些土地由集体经济组织如股份公司或股份合作社统一经营，要让这些土地退出来已经不可能了。怎么办呢？那就要在股份公司或股份合作社内部把农户的股权给搞清楚，确股大致就是这样一个含义。但是，把农户的股权搞清楚了，仍然存在股份公司或股份合作社拥有哪些土地的问题，仍然有一个土地确权的问题。
　　所以，严格来讲，土地确权和确认股份是两个层次的概念，不能混淆。即使有些农户土地入股后退不出来了，可以依据入股的土地给这些农户确股，但仍然存在一个土地确权的问题：入股的股份公司或股份合作社到底拥有哪些土地？是否拥有入股土地的土地承包经营权？这些土地的土地承包经营权也应该加以确认，毕竟这些土地上有土地承包经营权这一用益物权存在。如果只给农户确认股权并以确股代替土地确权，那么农户入股土地的土地承包经营权现在到底是什么状况，仍然没有确认清楚。所以，要把土地确权和确认股份这两个概念区分开来，不能混同，在实际工作中不能简单地替代，不能说确了股就不存在土地确权的问题了。
　　【主持人】：王研究员讲得非常清楚和准确。在土地流转过程中，存在大量抛荒土地的现象，出现了“谁来种地”的问题。一些地方开展了土地流转后，随着工商资本入村，掀起了集中兼并土地的狂潮，大量连片的耕地被改变农业用途，有的虽然与农业沾点边，但也不种粮食，流转土地“非农非粮化”问题严重，有统计数据说高达70%。这就出现了一个“地种什么”的新问题。请问王研究员，您怎么看待这些问题？去年2月您做客人民网访谈时曾经提出，不提倡企业长时间大面积租赁农民土地，为什么这样说？
　　【王小映】：现在土地流转确实在加速，因为越来越多的农民进城就业落户，这样土地流转的空间增大了，但是，与此同时也出现了一些问题，比如有些农民进城后不再用心种地、撂荒土地。在土地流转过程中，尤其在推进工业化、城镇化和农业现代化的过程中，要防止两类现象：一是出现大量的所谓“不在地主”或兼业农户的情况。农民进城了但不放弃土地，却又不用心经营土地；有些农民跨省迁移，土地仍然保留在手中不流转出去，可能就撂荒了。这会造成土地资源浪费，对农业发展很不利，这是一种情况。另外一种情况是一些工商企业资本以投资农业的名义圈占土地、进行土地投机。这两类现象都要进行规范。对工商企业进入农业尤其是受让土地要做一些管制，为什么呢？因为农业本身经营效益比较低，尤其小麦、水稻等这些传统大田作物的大规模生产目前还看不到有很高端的专用技术。这些公司进入农业并大规模承租、受让土地，要考虑到底会给农业带来什么？它们的真正目的是什么？目前，有些地方已经出现了公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地，然后进行“非农非粮化”经营的现象，由于种植粮食收益比较低，就变相搞一些旅游地产或观光农业，搞一些高附加值的经济作物，出现了土地使用的“非农非粮化”，这对粮食安全很不利。
　　这个问题该怎么办？我认为，对于公司经营农业尤其是受让土地，政府要进行必要的许可管制，哪些行业、哪些产业可以进入？哪些要限制进入？进入农业的公司需要那些资质、是否必须有经营农业的经验？能否受让土地？对这些都要进行必要的政策规范，对土地流转尤其是土地转让有必要实行许可管制。有一些领域，比如设施农业、农业科研实验和养殖业，需要大量的资金投入和高技术投入，这些投入是农民干不了的，政府可以引导公司进入这些领域，并允许这类公司受让土地。对于粮食生产，我认为应当更多地培育种植大户、家庭农场和农民专业合作社，让留在农村的有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。这样有利于防止土地“非农非粮化”，有利于国家粮食安全。
　　【主持人】：前面我们探讨比较多的是关于承包地的问题，流转、确权、非粮化，这都是承包地上的事。实际上，在农村还有另外一类土地，叫农村集体建设用地，它分为两类，一类是经营性用地，一类是公益性用地。今年中央1号文件提出，“引导和规范农村集体经营性建设用地入市，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么，同等入市、同权同价是什么意思？它将给普通老百姓带来什么？
　　【王小映】：经营性建设用地是与公益性建设用地相对应的概念。从现状来讲，农村集体经营性建设用地主要是集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地；从规划用途来看，包括规划为工业、商业、旅游、商品房用地的集体土地。我国改革开放30多年来，农村集体建设用地使用管理制度改革可以说没有任何突破，改革是缺失的。现在，要启动这方面的改革，总的目标是要最终实现农村集体建设用地与城镇国有建设用地使用管理制度的并轨，建立城乡统一的建设用地市场。
　　农村集体经营性用地不能入市，显然不符合市场经济的要求。要入市的话，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。我想可以在这样几个方面来理解中央文件提出的“同等入市、同权同价”的涵义。
　　第一，在一级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地和国有土地一样，可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场，形成统一的一级市场。
　　第二，在二级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地出让后，就可以和国有出让土地一样进行转让，形成统一的二级市场。这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场。
　　第三，在市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待。允许集体经营性建设用地入市，并不是说集体经营性建设用地想怎么卖就怎么卖，而是要在政府统一的规划管制和市场监管下，和国有土地一样在统一的土地有形市场上进行“招拍挂”出让，在这个过程中也要承担和国有土地一样的税费义务，该交什么税交什么税，同时一部分增值也要归公。在统一规划管制下通过在市场开放、市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待，进而实行同权同价。其实，所谓同权同价也是相对的。一块集体土地与一块国有土地，如果其区位相当、条件相似、规划用途相同，经过统一的土地有形市场入市，缴纳同样的税费义务之后，获得的收益也应当是一样的。同权同价就是这样一个概念。
　　这方面的改革确实难度很大。这样的改革无疑会增加农民的财产性收益，尤其是对于城市化地区、经济发展比较好的地区和城乡结合部，通过集体经营性建设用地入市，农民的集体土地收益可以增加，农民能够通过这样的改革更多地分享土地收益、分享财富增值。
　　【主持人】：说到这里，就涉及到农村征地问题。按照现行法律规定，征地补偿费标准似乎过低，存在着政府挤压农民、集体截留农民补偿费等问题。为什么会出现这些问题？应该怎么改变这种现象呢？
　　【王小映】：要改革集体建设用地使用管理制度，就必须改革征地制度。征地制度改革主要有三大方面。
　　第一是要缩小征地范围。集体经营性建设用地入市，意味着政府的征地范围就必须要缩小。对这部分用地，政府不必先征收为国有后再去出让，而是不经过征收直接进入市场流转。征地制度改革的关键是缩小征地范围，政府该退出的地方要逐步退出。将来政府主要为公共目的而征地，经营性用地要交给市场来配置。
　　第二是要完善征地补偿办法，逐步提高征地补偿标准。现在的情况是，集体经营性建设用地没有市场，农民的宅基地流转市场也没有放开，所以，集体土地到底值多少钱，没有市场能够发现价格。集体土地只有在政府征收之后才能进入市场，导致的问题之一就是补偿缺少公开市场价格作参照，国家制定的征地补偿标准偏低，补偿标准都是按照农用地的补偿标准来确定的，具体按照农用地年产值的一定倍数计算，根本没有考虑土地作为资产的价格属性。这里面自然就存在政府“挤压”农民补偿的现象，这是第一位的问题。今后需要结合集体经营性建设用地市场化改革，逐步改革完善征地补偿办法，解决政府挤压农民补偿的问题。
　　至于集体截留农民补偿的问题，个别地方可能会有但不是很普遍，因为现在很多地方征地补偿能到户的都是直接到户的。征地补偿应当征谁的地就直接补偿给谁，尽量减少因征地引起的土地调整，减少将土地补偿留归集体的情况，这样的话就可以比较好地解决集体截留农民补偿的问题。
　　所以，目前存在的很多问题都与改革不全面、不到位相关。征地范围太广，集体土地只有经过政府征收后才能进入市场，补偿标准政府定得低，征收后土地价格卖得高，政府土地收益高，形成了地方政府“卖地财政”的格局。这样的问题最终需要通过改革征地制度，逐步缩小政府征地、供地范围等来解决。
　　第三是要改革完善征地程序。我认为，这方面需要结合政府机构改革，加快实现农用地转用审批和征地审批程序上的分离，将耕地保护和土地征收的职能在程序上分离开来并由不同的部门来行使，这一方面有利于保护耕地，另一方面也有利于为缩小征地范围、开放集体经营性建设用地市场创造条件，有利于稳步推进土地制度改革。
　　【主持人】：我们刚才集中讲了集体经营性建设用地和由此引发的征地问题，现在转到另外一个话题，就是农村宅基地问题。随着人口城镇化的步伐加快，一些地方农村“空心化”问题突出，宅基地的流转如箭在弦上。今年中央1号文件提出，在保障农户宅基地用益物权的前提下选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。山东、天津等地有一些读者给我们来信反映，当地存在赶农民“上楼”现象，把置换出来的宅基地用于填补建设用地指标，您觉得这种现象普遍吗？对这种现象应该怎么看？
　　【王小映】：从现行法律来看，农民宅基地使用权是一种不可转让的用益物权。从形成来看，农民宅基地有多种多样的来源，比如有祖传的，有申请批准形成的，有些宅基地甚至是受让来的，其来源比较复杂。但是，我国法律规定，农民宅基地使用权是一种不可转让的用益物权，是一种具有福利性质的集体土地使用权。农民在宅基地上建造的房子，是具有福利保障性的住房，农民宅基地及其地上房屋接近于城镇居民的经济适用房的性质。法律规定，农民的宅基地只能“一户一宅”，不能“一户多宅”，就像经济适用房一样，一个家庭只能享受一次。宅基地是一种福利性、保障性的住房用地，所以，在现有法律下宅基地使用权是不能转让的。
　　但问题是，农民的宅基地和房屋有流转的市场需求，因为农民可能要进城或者举家迁移，这个时候最好的办法就是将其转让出去。目前法律规定宅基地不能转让，从城乡一体化的要求来看必须改变这样的局面。从宅基地的取得和性质来看，虽然它是福利性配给的，但也是农民的财产。再者，宅基地的现实情况也很复杂。法律规定“一户一宅”，但是由于违法用地的存在，事实上农村很多地方存在“一户多宅”这种不符合法律规定的情况，这就给改革带来很大的障碍。所以，宅基地的流转需要做很周全的制度安排，十分复杂，绝不能简单地放开。由于存在“一户多宅”的问题，如果简单的放开流转，会造成农村内部很大的不公平。但无论如何，最终宅基地还是要逐步实现流转。关于宅基地流转，《决定》里提了一句话，“慎重稳妥推进住房财产权抵押、担保、转让”，这是很有深意的，考虑到了农民的宅基地属于福利性、保障性住房用地等情况，所以，宅基地流转改革一定要慎重。这句话实际也隐含了在房屋必须转让的情况下通过补缴有关价款和税费宅基地也可以随房屋转让而转移。
　　将来宅基地使用管理制度改革应该怎么进行呢？我的看法是，将来宅基地的流转，可以参照城镇居民经济适用房改商品房的方式进行。经济适用房不是不让流转吗？但是经济适用房达到五年之后补缴一定地价款后，就可以改为商品房，从而进入市场流转。我认为，宅基地将来也可以参照这样的做法进行市场准入管理。首先要确认是否符合政府交易许可要求，就是确认是否符合“一户一宅”，然后再补缴一点价款或者增值收益就可以进入市场。这方面的改革还要做一些区别对待，比如，要将“一户一宅”、“一户多宅”、违法用地等情况严格区别开来，进行分类管理。
　　现在的情况是，宅基地不允许流转，很多地方就通过土地整治来盘活农民的宅基地。有些村庄一些农民已经搬走了，宅基地又不能流转，所以就会出现闲置、废弃，造成土地浪费。地方政府怎么办？就通过土地整治、置换，让农民“上楼”，把宅基地腾退出来，这样可以增加一些建设用地指标。我认为，可以开展土地整治，通过整治来盘活农民宅基地也是一条可行的路子，但是要尊重农民的意愿；同时也需要两条腿走路，在发挥好政府作用的同时，也需要依靠市场去配置盘活宅基地，不能全部都交给政府。因为，如果唯一地依靠整治置换的方法来盘活宅基地，就很难判断农民上楼之后财产是增加了还是减少了。楼房值多少钱，可能还好说；在市场缺失的情况下，宅基地及房屋值多少钱，就说不清楚。在这种情况下，农民的利益很容易受损。所以，从长远来看，必须逐步改革宅基地使用管理制度，让宅基地流转起来。比如，可以考虑停批宅基地，不再批准新的宅基地，将农民逐步纳入城乡统一的住房保障体系。再比如，法律规定的宅基地使用权不能流转，那怎么办呢？可以通过给集体补缴地价款、给政府补缴增值收益，以“付费升级”的办法将宅基地使用权升级为一种可以转让的土地使用权如集体出让土地使用权，这样整个土地和房屋就可以进入市场流转。
　　【主持人】：说到住房，还有最后一个问题，就是我国城乡有一种特别的建筑，名叫“小产权房”。按照国家的相关政策，“小产权房”属于清理对象，不得确权发证，不受法律保护。那么，您认为“小产权房”到底该何去何从？
　　【王小映】：首先，要搞清楚“小产权房”的性质。“小产权房”从用地上讲是违法用地，从建筑上讲是违法建筑。将“小产权房”与宅基地房屋和商品房做个比较就清楚了。和宅基地房屋相比，“小产权房”同样是建在集体建设用地上，但它和宅基地房屋又不一样：“小产权房”是面向集体经济组织外的居民销售的，而宅基地及地上房屋的使用对象是集体经济组织内的村民。所以，小产权房”和宅基地房屋性质是不一样的。“小产权房”和商品房性质也不一样。商品房是经过政府审批在集体土地征收转为国有土地并缴纳一定税费和地价后建造的对外销售的房屋，换句话说是在依法取得开发权的土地上建造的对外销售的房屋。而“小产权房”的用地和建设都没有经过政府许可，没有缴纳相关税费，是在没有依法取得土地开发权的情况下建设的。所以，它不同于商品房，也不同于宅基地上的房屋，从性质上讲就是违法用地和违法建筑，在法律上找不到自己的位置。
　　怎么处置呢？我认为，必须进行清理和处理。最重要的是通过清理和处理，不要再形成新的“小产权房”。然后，对存量的“小产权房”再分门别类地进行处理。处理时可以针对不同的情况采取不同的措施，比如占用基本农田的、违法用地违法建设性质恶劣的或者顶风建设的，就要拆除；一些拆迁成本太大，或者拆迁会引起很大矛盾的，可以考虑通过罚款、补办手续等方式来处理，经过处理让它转变为经济适用房或商品房性质的房屋。从建立城乡统一的建设用地市场的改革要求来看，未经处理的“小产权房”及其用地根本就不具备与国有土地同等入市的条件，所以即使从改革的角度来看“小产权房”未经处理也不能放开入市。只有经过处理之后才能给它确权登记发证，才能允许进入公开市场流转。当然，现在一些“小产权房”已经多次转让了，只不过是隐性交易，而这样的交易是缺乏安全保障的。
　　【主持人】：感谢王小映研究员把自己在农村土地相关问题方面长期研究积累和精彩思想贡献出来，让广大网友朋友们分享。今天的节目就到这里。各位网友，我们下次再会！&
主持人：杨明方
摄像：王天乐
导播：章 然
(责编：王天乐、赵纲)