展凯 朱少芬 邓超 苏晓坚

要：利用FGT贫困指数作为被解释变量，结合我国30个省份的年农业保险保费财政补贴数据，构建面板分位数回归模型检验我国对农业保险保费财政补贴的减贫效应的异质性，并分东、中和西部进行了稳健性检验。研究表明，在经济发展水平低的地区，农业保险保费财政补贴具有显著的减贫效应，但经济发展水平不同的地区存在减贫效应的区域异质性：随着贫困程度加深（分位点增高），农业保险保费补贴的扶贫效应先增加后降低。农业保险保费财政补贴每提高1%，FGT贫困指数下降的范围为0.045%～0.15%。

关键词： 农业保险;财政补贴;减贫效应;面板分位数回归

截止到2020年11月23日，我国现有832个贫困县全部脱贫摘帽，如期打赢脱贫攻坚战，这一历史性的成就实属来之不易，但这并不意味着脱贫攻坚目标任务已经最终完成。党的十九届五中全会已将“巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴”纳入“十四五”时期经济社会发展的主要目标中。因此，如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的有效衔接，持续推动脱贫摘帽地区的乡村全面振兴，促进经济社会发展和群众生活改善，是值得研究的重大问题。

农业保险能够转移农业生产经营过程中的灾害损失，稳定农业生产经营和农村可持续发展，有效降低农民因灾致贫返贫风险，保障农民的收入持续稳定增长，是农业经济保障体系的重要支柱，是实现“巩固拓展脱贫攻坚成果”和“全面推进乡村振兴”两大目标的重要举措。近年来，大力推进农业保险也成为政府扶贫工作的重要途径。

由于农业保险产品的供需双冷特性，在没有财政资金对农业保险补贴的前提下，我国的农业保险市场发展速度缓慢，自2007年中央财政开始对各地区实施农业保险保费财政补贴政策以来，我国的农业保险市场实现了跨越式发展，从年，我国农业保险保费收入从51.94亿元增长到672亿元，年均增速达到22.95%。我国现行的农业保险保费财政补贴政策，是实行各级财政部门的联动补贴，对农作物品种及产粮大县，东、中、西部三地区实行差异化补贴，但是仍存在补贴形式单一、结构僵化等问题。因此，我国现行的农業保险保费财政补贴政策的减贫效应如何？是否在不同地区之间存在明显的异质性？未来是否需要对现行政策进行的调整？对这些问题的研究，将有助于“十四五”期间巩固拓展脱贫攻坚工作和全面推进乡村振兴战略的有效实施。针对上述问题，基于我国30个省份的年的农业保险保费财政补贴数据，构建面板数据分位数回归模型，分析了现行的保费补贴政策在不同地区、不同经济水平下的减贫效应，并进一步分析了政策的区域异质性。

已有研究表明，通过农业保险在灾后对农户进行损失赔偿，对提高农业生产效率有积极的影响，在控制参保农户的道德风险前提下，能有效提高农户的增收效益，减轻自然灾害对农业经济的负面影响[1，2];而众多学者的研究和保险实践也表明，农业保险补贴能有效推进农业保险市场的发展，政府补贴能矫正农业保险的市场失灵和外部性，提高低收入地区的保险覆盖率[3-5]。现有研究也发现，农业保险补贴能有效扩大农户参保率，进而降低农业保险的赔付率，促进农业保险市场的健康发展[6]。但是，仍有部分学者对农业保险的补贴效应持质疑态度，例如，有学者认为农业保险补贴对保险市场的价格形成机制具有抑制效应，农户的逆向选择行为也会同时增加[7]，农业保险对农业技术进步具有抑制作用，进而对农业生产效率具有抑制效应等[8]。

目前，实施精准扶贫和精准脱贫政策是我国脱贫攻坚战略的重要手段，需要针对不同的贫困区域、不同的贫困户状况，运用科学有效的方法，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶和精确管理。精准的政策也需要有准确的定量分析来辅助实施，不少学者使用数据包络方法（DEA）、指标体系构建等办法对农业保险补贴的扶贫效率进行研究，认为农业保险补贴具有促进农业保险市场发展和提高农村居民收入的效率[9];部分学者利用三阶段DEA模型对农业保险的扶贫效率进行研究，认为我国农业保险补贴整体效率尚佳，但地区差异因素对农业保险扶贫效率存在显著影响，受到地区经济发展水平的影响，农业保险补贴减贫效应体现出明显的地区差异[10]。有学者从农村家庭年均增收的角度，来研究保费补贴的减贫效应，发现在严重贫困的地区，补贴并不能帮助农户摆脱贫困，以GDP作为衡量标准，须超过临界门槛值以后，农业保险补贴才具备反贫困的效用[11-15]。

也有研究借助多期DID方法，对我国农业保险补贴政策效果的异质性特征进行分析，结果发现，中部、西部地区对农民收入的提升效果明显高于东部地区[16]，针对农业保险保费补贴扶贫效率的异质性特征，有学者提出，应提高对我国自然条件恶劣、经济水平发展较低的西部地区农业保险财政补贴的比例，保证财政补贴政策公平性，进而缩小不同地区农民之间的收入差距[17，18]。

此外，经济政策的减贫效应依靠计算贫困指数来反映，因此，选择合理的贫困指数指标是进行政策减贫效应研究的首要问题[19]，以往的研究多采用基础贫困指数，例如贫困发生率、贫困缺口等指标，来衡量贫困程度，但这些统计学意义上的指标，不能进行经济学意义上的解释，指标的不同影响因素也不能被分解，不太适合用于减贫效应的研究，因此，近年来，相关研究开始采用“Foster-Greer-Thorbecke贫困指数”（后文简称为“FGT贫困指数”）来测度贫困程度，并对经济政策的减贫效应进行分析[15，19，20]。

三、面板分位数模型构建

（一）变量与描述性统计

基于年全国省级面板数据来进行实证研究，相关数据取自各省财政厅公布的决算表、年度工作报告、历年《中国保险年鉴》《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》以及各地区的统计年鉴。由地区的数据资料不完整，最终选取了全国30个省、直辖市和自治区的年度数据进行农险保费补贴的减贫效率测算，部分地区个别数据异常或缺失，采用该年度农险保费收入对应补贴比例进行补齐。

在衡量贫困指数的指标中，由于“FGT贫困指数”具有可分解和可加性的特点，广泛应用于有关贫困的相关研究中，参考相关文献的做法，采用“FGT贫困指数”作为被解释变量[15，19]，并引入人类发展能力、社会经济水平、自然资源条件等三个一级指标共六个控制变量[21]，各变量设置如下：

1.被解释变量：FGT贫困指数（FGT）。FGT贫困指数的表达式为：

其中，P.α为贫困指数，P.α∈[0，1];Z表示贫困线;x表示农村居民人均可支配收入;α表示社会贫困厌恶系数（α≥0），反映社会对贫困的敏感程度，程度随着α值的增大而增加，这里的α取值为0，P.0=∫Z.0fxdx，P.0表示贫困发生率，是测量贫困广度最常用的指标，表示贫困人口占总人口的比重。 fx表示收入分布的密度函数，现有大量研究结果表明，采用对数正态分布对中国收入分布曲线的拟合效果较好[22]，故采用对数正态分布曲线来表示收入分布的密度函数，选择农村居民人均可支配收入和农村基尼系数对收入分布的密度函数进行推导，函数为式（2）所示：

其中，μ表示人均收入对数的平均值;σ为标准差，表示离散程度，即收入差距的参数。根据对数正态分布函数的性质，期望值为e（μ+σ22），表示为平均收入，采用农村居民人均可支配收入代替;收入差距即基尼系数，可通过公式G=2Fσ2，  0，  1-1计算得到，F（σ2，  0，  1） 表示为标准正态分布曲线的概率密度累计到σ2时候的值。因此，可以通过收集基尼系数以及农村可支配收入这两个数据，来拟合密度函数的参数值。

2.解释变量：农业保险保费财政补贴（BT）。

现行农业保险补贴政策实行联动补贴，即由地市级财政、省级财政拨款后，中央财政再行补贴，各级补贴金额加总可达保费的80%。采用各级加总的补贴金额作为财政补贴数据，是因为各地政策不同，全国并无统一要求各地公布该数据，因此，数据收集难度大，个别地区数据缺失时，采用该地区农业保险保费收入与当年财政公布的農业保险项目补贴比例计算结果进行代替补齐。为了消除各地区本身存在的明显差异，采用了农业保险保费财政补贴数据与各地区农村总人口的比值作为解释变量。

引入人类发展能力、社会经济水平、自然资源条件三个一级指标共6个控制变量，设置如下：

（1）农民文化水平（WH）：采用农村人均文教支出来表示，用于衡量教育水平对农村贫困程度的影响。

（2）农村就业水平（JY）：采用乡村个体就业人数与农村人口数量的比值来表示，用于衡量就业水平对农村贫困程度的影响。

（3）财政支农水平（ZN）：采用各地区地方财政农林水事务支出额与各地区地方财政一般预算支出额的比值来表示，衡量财政支农水平对农村贫困程度的影响。

（4）农村医疗水平（YL）：采用地方对农村卫生财政支出与该农村人口数量的比值，衡量各农村地区医疗水平对农村贫困程度的影响。

（5）农业受灾程度（SZ）：采用各地区受灾和成灾面积与种植面积的比值来表示，衡量灾害程度对农村贫困程度的影响。

（6）产业农业化水平（NY）：采用各地区第一产业增加值与各地区生产总值之比，衡量各地区产业农业化水平对农村贫困程度的影响。

为使数据更加平衡，对所有变量取对数处理。基于数据的可得性，最终选取了样本区间为年的数据。表1列出的是各变量的描述性统计结果。

由于我国幅员辽阔，不同地区的地理环境差别很大，各省份的经济发展水平很不一致，地方政府对农业风险的认识、风险转移需求、农业生产主要品种和财政负担能力都具有比较大的差异。因此，构建面板分位数回归模型进行分析，通过将分位数回归和面板数据模型相结合，对变量之间的关系进行研究，在更好地控制个体差异的基础上，对被解释变量在不同的分位点上各种变量之间的关系进行分析，充分考虑不同经济发展水平的区域异质性，以检验在不同经济发展水平下，农业保险保费财政补贴对地区减贫的绩效是否存在差异，为财政部深化对农业保险保费财政补贴的差异化和精准管理提供一定的参考。

分位数回归方法是用被解释变量的条件分位数来建模，目的在于观察分布中不同分位点上解释变量的不同作用程度。分位数回归方法优点在于，通过估计解释变量在不同分位数水平下的参数值，突出了局部分布的相关关系，能更加全面地描述分布的特征。构建的面板数据分位数回归模型为：

其中，τ是估计中所取的分位点，Q.it（τ|x.it）表示被解释变量的第τ分位数;x′.it为一组解释变量;βτ是τ分位数下的系数向量;μ.it为残差项;α.i为个体效应，根据个体效应与解释变量的相关性，可分将模型分为混合效应模型、随机效应模型和固定效应模型。通过F检验和Hausman检验两种方法进行检验：F检验原假设是建立混合效应模型，在混合效应模型及个体效应模型之间进行判断选择;Hausman检验原假设是建立随机效应模型，在固定效应模型及随机效应模型之间进行判断选择。

表2为两个检验的结果，结果显示两个检验结果都拒绝原假设存在，应选择个体效应模型，Hausman检验结果应选择建立固定效应模型。结合两个检验结果，选择了个体固定效应模型进行分析，假设模型在时间项有不同的截距，而不同截面项的截距没有显著差异。当在（0，1）取分位点时，分位数回归系数估计量求解转化为求解加权绝对残差最小化问题，表达式为式（4）：

其中，ρ.τ.j为每个分位数相对应的权重，表2为效应模型选择的检验结果。

结合前文的分析，再代入定义的变量符号后，所构建的模型具体如式（5）所示：

其中，ln BT.it、ln WH.it、ln JY.it、ln ZN.it、ln YL.it、ln SZ.it、ln NY.it分别代表农业保险保费财政补贴、农民文化水平、农村就业率、金融资源注入水平、农村医疗水平、农业受灾面积、产业农业化水平。Q.ln FGT.it（τ|x.it）为FGT指数的第τ分位数，α.i为个体效应。

（一）参数估计结果分析

使用全国30个截面样本数据先得出个体固定效用模型的估计结果，作为面板分位数估计得参照结果。再选择多个不同分位点，进行面板数据分位数回归估计，相关估计结果如表3所示。

1.农业保险保费财政补贴的减贫效应分析。

从表3中保费财政补贴变量的回归估计系数符号来看，保费财政补贴（ln BT）符号呈现出与被解释变量贫困指数（FGT）负相关的关系，说明保费财政补贴有正的减贫效应。即当保费财政补贴增加时，FGT贫困指数下降，贫困程度降低。从分位点的估计结果来看，在较低经济发展水平的地区（高分位点），保费财政补贴的减贫效应显著，并表现出明显的异质性，保费财政补贴每提高1%，FGT贫困指数下降的范围为0.045%～0.15%。

通过分析图1，保费财政补贴（ln BT）在减贫效应显著的情况下，回归系数呈现出U型，即保费财政补贴的扶贫效用是先增加后降低的倒U型趋势，结果表明，农村贫困程度较高的地区，保费财政补贴的扶贫效用具有累退效应。一方面，保费财政补贴分级联动实行，在更加贫困的地区中，补贴压力集中在地市层级上，由于财力有限，地市级财政难以提供相应的保费补贴，配套能力差，从而影响整个补贴资金的到位;若地市级降低补贴比例，则在保费财政补贴之后，农户仍需支付更高比例的保费，增重了低收入农户的支出压力。当前理论界普遍认为，农业保险属于具有公共利益的财政支农工具，在上述的情况之下，便无法有效地发挥出扶贫作用。因此，中央层级应提高对贫困地区的农业保险保费财政补贴比例，降低相关地市层级的财政压力[18]。另一方面，贫困的直接表现是居民的可支配收入低，农户自付一定比例的农业保险保费后，可用于购买其他农业投入品（例如杀虫剂、除草剂、化肥等）的支出减少，支付能力不足，存在着道德危险：已投保了农业保险的农户减少农业中间投入品使用，相应的产出减少，农户收入减少。在贫困程度高的地区，其道德危险和逆向选择的情况更加显著，导致农业保险补贴产生累退的減贫效用，无法有效发挥出减贫作用。

2.其他影响因素的减贫效应分析。

从表3来看，在自然资源条件一级指标项下的两个控制变量系数估计量的符号都为正，具有负的减贫效应。受灾情况的符号为正，表明与FGT指数具有正相关关系，具有负的减贫效应;随着分位点的增高，系数变大，显著性增强，表明受灾程度的扩大会加重农村贫困程度，在经济发展水平更低的农村地区，影响程度就越大。财政支农水平、产业农业化水平的符号也正，具有负的减贫效应。结果表明，当地区的农业占产业结构较大比重时，财政对农林水事项支出增加，地区经济不发达。其次，农民受教育程度、农村就业率、农村医疗水平的这3个控制变量的符号为负，具有正的减贫效应。说明可以增加教育投资，增加农村就业和医疗资源的投入来提升扶贫效果。

此外，农村就业率、农村医疗水平在低分位水平下系数显著，且随着分位点的增高，对FGT指数影响程度降低。这表明农村就业率、农村医疗水平对于经济发展较好的农村地区产生了更大的减贫效应，而对经济发展较差的农村地区则没有显著的减贫效果。那么，为有效推进扶贫工作，在经济发展较好的农村地区应更关注促进农村地区的就业、提高农村的医疗水平;而在经济较差的农村地区，提高农村教育水平是重要的直接减贫措施。

为了检验农业保险保费财政补贴的扶贫效率可能受到经济发展水平的影响，验证运用分位数回归模型描述农业保险保费财政补贴扶贫效率的合理性和有效性，利用Wald统计量，检验了不同分位点下参数的斜率是否具有显著差异。Wald检验的原假设为：

其中，τ.n为不同的10%分位点，β.1为式（5）中解释变量“农业保险保费财政补贴”的系数估计量。Wald统计量的值为144.9，在99%置信水平上显著，应拒绝各分位点上斜率相等的原假设，这表明，保费财政补贴的减贫效应，在不同的经济发展水平下存在显著差异，验证了采用面板分位数回归模型描述变量之间关系的可靠性。

为检验不同经济发展水平下保费财政补贴的减贫效果差异性，在变量样本的选取上，采用比值等方式处理数据，以排除各地区本身存在的明显差异对回归结果的可能影响。为了进一步检验回归结果的稳健性，考虑各地区差异，将各省按地区分为东部，中部和西部三个地区①，引入虚拟变量表示地区差异，构建新的模型如式（6）所示，再进行参数估计，表4为主要变量的分位数回归结果。

其中，Z、D分别表示虚拟变量;Z=1表示中部，D=1表示东部;ln BT.it则表示西部地区的农业保险保费补贴;Z×ln   BT.it、D×ln BT.it 表示虚拟变量与农业保险保费补贴的交叉项，分别表示中部、东部地区农业保险保费补贴;Controls为控制变量。

1.样本分组分位数回归结果估计分析。

从回归结果来看，西部地区、中部地区的农业保险保费财政补贴项的回归系数符号为负，具有积极的减贫效果，符合现实实际情况;另外，从系数的显著性上看，保费财政补贴在西部地区的减贫效果大于中部地区和东部地区。此结论也进一步验证了表3的结论;西部地区是我国经济水平比较低的地区，式（6）中“西部地区保费财政补贴项的回归系数最显著”，也验证了 “在高分位点下经济水平较低的农村地区保费财政补贴的减貧效应更显著”的结论。

另外，由图2表示的西部地区保费财政补贴项各分位点的回归系数估计量变动情况来看，整体呈现出明显的倒U型。即在西部地区的农村地区，保费财政补贴效用是先增加后降低的倒U型，具有累退效应，与上文对式（6）相关变量回归系数估计量的分析结论相同。

为了检验样本分组后所建模型是否可靠，同样对稳健性检验中所建模型进行了斜率相等检验，原假设为：

其中，τ.n为0.05，0.25，0.5，0.75，0.95共5个分位点;Wald检验统计量值为65.12，在95%置信水平上显著，同样拒绝各分位点上斜率相等的原假设，结果表明，在样本分组后所采取的面板分位数回归模型是可靠的。

通过建立面板分位数回归模型，来考察农业保险保费财政补贴的减贫效应，并对不同经济发展水平下的区域进行异质性分析。结果表明：经济发展水平较低的农村地区，保费财政补贴的减贫效应明显，并表现出明显的异质性，呈倒U型趋势变化，保费财政补贴每提高1%，FGT贫困指数下降的范围为0.045%～0.15%;而在经济发展水平较高的农村地区，农业保险保费财政补贴的减贫效应不显著。结合实证分析的结果，提出以下建议：

（一）制定差异化的精准财政补贴政策

调整各级地方政府的联动补贴政策，不再规定全国统一的农作物补贴项目，而是结合地区经济发展水平、损失发生状况和特色农作物种植等情况进行差异化补贴，优先增加对经济发展水平较低地区的投入，对于深度贫困地区，可由中央财政直接补贴，取消联动补贴规定的额度限制。各地区要开展农业保险保费财政补贴的审计和绩效评估工作，结合绩效评价结果安排下一年度的支出预算，应认识到减贫效应差异化的存在，对不同地区的农业保险保费财政补贴的投入进行合理和精准分配，充分发挥农业保险保费财政补贴的减贫效果。

（二）采取因地制宜的精准管理策略

研究结果发现，农业保险保费财政补贴的减贫效应，在不同经济发展水平的农村地区存在显著差异。保费财政补贴对于经济发展水平较低的地区，扶贫效应呈现出倒U型的变化趋势，由于我国目前仍处于脱贫攻坚成果的巩固期，应通过在不同经济发展水平的地区，因地制宜地采取不同的补贴政策，来实现更加精准的脱贫巩固效果：在经济发展水平较差的地区，应加大农业保险保费的中央财政直接补贴力度和加大教育支出，而在经济发展水平较好的地区，则可以更关注增加农村地区的就业机会、提高农村医疗水平，使国家的财政资源得到更有效的利用。

（三）提升保险公司的承保能力

首先，针对各地区经济水平的差异，农业保险可引入地区差异化指标，制定更加灵活的条款，开发小额保险产品以适应农村保险市场的需求，提高产品所涵盖的农作物种类，开发出具有地区特色的农作物相关保险产品，以分散系统风险;其次，参考其他国家的做法，我国可以在资本市场结合农业保险，利用巨灾证券、天气期权等金融工具与衍生品，将国内农业巨灾风险分散到全球范围内;最后，继续完善我国农业保险的巨灾风险分散制度，在完善农业再保险制度的基础上，探索完善再保险之后的超赔责任安排，为政策性农业保险的提供完备的巨灾风险分散制度。

① 按照国家统计局对经济地区划分的统计口径，将样本中30个省份、自治区和直辖市划分为东部：北京、天津、辽宁、河北、浙江、江苏、上海、福建、山东、广西、广东、海南共12个;中部：山西、黑龙江、吉林、安徽、江西、湖北、湖南、河南、内蒙古共9个;西部：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆共9个。

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收稿日期： ; 修回日期：

基金项目：  国家社科基金一般项目（19BJY014）、国家自然科学基金项目（）、广东省基础与应用基础研究基金（149）

作者简介： 展 凯（1980—），男，江苏泰州人，经济学博士，教授，广州华南财富管理中心研究基地和金融开放与资产管理研究中心研究员，研究方向：风险管理与保险精算，货币理论与政策等;邓 超（1986—），男，湖南娄底人，管理学博士，副教授，研究方向：风险管理与保险。

在耕地、气候和农民素质设定为既定条件下，农业科技、和是市场经济条件下发展的三大支柱。在三大支柱中，我国的农业科技从引进、研发、推广应用到人才、投入等，已经形成了相对来说比较完善的体系;但是农村金融和农业保险，至今仍是一片“荒芜”、“萧条”、“破败”景象。特别是我国的农业保险至今尚未破题。三大支柱缺了两个，现代农业的发展和农村金融健康发展不但是不可能的，而且终将使农业基础地位动摇，届时悔之晚矣!

农业保险，既是现代农业发展的一大支柱，也是农村金融健康发展的重要条件之一。应该指出，中央决策层早已看到了这一问题，并且做出了决策。24年至27年，连续四年的中央“”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是27年中央“一号文件”明确要求：“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。”问题在于，落实中央这一决策，尚有较长的路要走。

一、我国农业保险的“荒芜”、“萧条”和“破败”景象

我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(5亿美元左右)的1/4左右。从国内来看，我国每年约有.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在4%以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且造成了农业生产的物质条件的破坏。24年，全国农作物洪涝受灾面积1159万亩，成灾面积628万亩，受灾人口

(二) 设计中国农业保险模式的原则

我国是农业大国，农业产业化、区域化、现代化、标准化发展很不平衡，农业保险不可能完全照抄照搬国外农业保险做法，完全套用一种模式，但也不宜过于多元化、分散化。如果完全由各地分散决策，自行选择农险模式，今后全国整合和统一将是一个大问题。因此，设计中国农业保险模式，应坚持以下原则：

一是农民买得起的原则。如果农民买不起，那还有什么保险而言?!

二是保险机构微利的原则。如果保险机构一点利也没有，也就没有了积极性、可持续性;如果保险机构象现在这样追求高利，农民就会将其拒之门外。

三是政府合理补贴的原则。近几年来，我国财政收入大幅度增加，为政策性农业保险的建立奠定了雄厚的经济基础。因而在此之前，政府官员和学者们不厌其烦的鼓噪所谓的政府不要多补贴农业保险的理由，已经不存在了。

四是适度竞争的原则。在政府主导下，在一个地区里，应鼓励多个保险机构开展竞争，以利改善服务。

(三)中国农业保险新模式的要点

中国农业保险的新模式，有5个互相联系的方面：一是政府主导，但不包办;二是由若干专业性保险公司办理，但不垄断;三是农民自治组织中介，;四是农户和农业企业自愿投保，但不放任;五是商业性保险公司和外资保险公司积极参与，但给予优惠。

四、中国农业保险新模式的具体内容

(一) 农业保险的法律法规比较健全

我国1995年颁布的《中华人民共和国保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。特别是规定的“农业保险由法律、行政法规另行规定”，至今已经14年了，未见配套的法律、法规出台。

在农业保险上，几乎所有农业发达国家和不少不发达国家都制定了专门的法律制度，就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2年6月美国国会通过了《农业风险保护法》，计划在此后5年内提供总计82亿美元财政支出，补贴农业保险。22年美国又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴力度，决定在未来1年内给农业拨款191亿美元，较目前实行的补贴增加了8%，在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持，各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。

学者们一致建议，《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等;规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行;还应对政府行为予以约束，对政府的管理职能、支持方式、作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持;明确农业保险的经营主体应该享受的具体优惠政策，保险双方权利义务，业务经营范围，业务运作(包括保险金额确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度)，财政补贴险种、补贴标准及计算方法，农业再保险办法等，形成发展政策性农业保险完备的法律、制度保证。

(二) 政府要切实担负行政指导责任，缺位问题已经解决

政府在推行农业保险时，应该设立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，负责统筹协调农业保险涉及单位的矛盾和问题，如：研究农业的风险有多大、各地农作物的风险有多大，研究相关险种，设计保险单，参与费率制订，管理管理政府补贴资金和大灾准备金，制订农业保险规划、政策等。

新设立的政策性农业保险领导协调机构，最好作为国家保监会下属的一个机构。

(三) 新设专门保险公司运作

有的学者建议利用现有保险公司，运作农业保险，这是有一定道理的。但是，现有保险公司在乡镇服务的网点少、人员少，有的县支公司一共才十几个人;同时农民又多，且住得分散，如果参保农民到乡镇找不到赔付的地方或找不到相关的责任人，肯定会有怨言，也会影响农业保险的宣传和推广。

因此，新设立专门政策性农业保险公司势在必行。由于我国农民收入低和保险意识有待提高，因此由政府成立专业农业政策性保险公司，引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付政策性农业保险公司一切经营管理费用，采取自愿与强制相结合的农业保险，并享有免税待遇。

(四) 组建政策性农业再保险公司

通过再保险机制，最大限度地分散农业风险，分摊损失，消除第一次性保险公司对农业保险的畏难情绪，才能促进农业保险的发展。也可允许其他保险公司经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，减少原保险经营者的风险。

再保险具有天然的分散风险的能力，通过再保险，可以将灾害区域内的累计的风险责任，向区域外分散和部分转移。例如，美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司，提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合，提供两级再保险。这些经验，都很值得我国借鉴。

(五) 依托农民组织中介

我国农民居住具有相对分散、交往不便的特点，这就给出办理业务的政策性农业保险公司和商业性农业保险公司，带来人员、时间和业务经费等成本过高的问题。在此，一个可行的办法，是充分利用农村中的农民自治组织联结农民的优势，依托、委托他们办理相应业务。例如，请他们代收保费并参与保险的协调、灾害的查勘、定损理赔等，利用他们对农民相关产品产量、品质的熟识程度，分担一部分工作。

农民自治组织可以是现有村民委员会、村民小组，也可以是农民专业经济组织，还可以根据农民意见而新成立农民组织。这些农民自治组织，都是本乡本土人，“熟人社会”的优点是道德约束力强，农民对他们有一种天然的信任感，而且他们的时间相对较多、时间成本相对较低。让他们作为中介，对于保险公司来说，也就弱化了成本，分散了风险。据报道，许多地方的农民组织都很乐意与政府、保险公司合作，组织农民会员购买保险，提供产前、产中、产后的相关服务，并对保费、费率等认真核算，这样也有利于最大程度保证参保会员利益。

对农业保险予以财政支持，是WTO对农业扶持的重要绿色通道。我国应充分利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制。

一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力，鼓励其参加农业保险。以美国为例，对不同险种给予不同比例的保费补贴政策，其中，巨灾保险补贴全部保费;多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为4%。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高：水稻补贴7%，旱稻最高补贴8%，小麦最高补贴8%。我国政府也应根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力，提供不同程度的保险费补贴。但保费补贴比例不能太低，太低则调动不了农民参保的积极性，更会在国际对比上体现不了社会主义的优越性;太高则会加大政府的固定补贴支出，国内其它利益集团有意见。根据我国目前的财力状况，可将补贴的范围限定在关系国计民生的农产品如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花、生猪、奶牛、羊等的保费补贴上，平均补贴额为保费的5%——6%为宜。

二是对保险公司提供费用补贴，减轻专业保险公司和商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供2%～25%的业务费用(包括定损费)补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。借鉴发达国家的做法，我国政府也应给专业保险公司和商业性保险公司以适当的管理费用补贴，以鼓励其经营农业保险。

三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。上述资金来源可以从涉农的国家转移支付中调剂，具体可以研究通过调剂部分农业直接补贴资金、农业税减免份额、农业灾害救济金、财政专项支出等渠道筹集。具体补贴标准、实施办法应由财政、税务部门负责研究。由于自然灾害伴有偶然性和周期性特征，农业保险当年核算所形成的利润可作为风险准备金封闭式管理，以丰补欠，专款专用。

(七) 减免农业保险一切税费

在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。

税收减免，是各国扶持农业保险的通常做法。美国《联邦农作物保险法》就明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。目前，我国除《营业税暂行条例实施细则》第二十六条第四款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”以外，没有其他税收优惠。为了增加准备金积累，降低保险机构经营成本，提高其抗风险能力，同时降低保险费率，减轻农民支付保险费的负担，我国应该在税收方面，给予保险机构更优惠的措施，如：免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税;而且，在税收减免的某些具体问题上，还要注意对强制保险和自愿保险、对政策性保险机构和商业性保险机构有所区别，以通过税收杠杆实现一定程度上的宏观调控。

金融政策支持，也是农业保险得以顺利发展必不可少的。我国应当规定如下金融政策支持的方式：农业保险机构因赔付率高经营亏损时，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，或者争取国外政府和国际金融组织的优惠贷款，用于支付赔款;应建立多样化资金运用机制，允许农业保险经营机构公共性、政策性、低利性的放款等。

(九) 放宽农业保险经营机构业务范围

允许农业保险机构在经营农业保险的同时，经营人身保险，实行以险养险。如:墨西哥农业保险的承保范围除种植业保险和畜牧业保险外，还经营农业生产设备的保险和农民人身保险。我国应在允许农业保险机构经营农业保险的同时，放开其经营农民人身意外伤害保险、农民短期健康保险等。特别是，农业保险在农村站着脚后，可以允许其利用人力、设备等资源，开展一部分农村金融业务等，既增加收入，又方便农民。

(十) 农业巨灾风险专项基金建立并健全

农业巨灾风险专项基金，是专门用于应付特大自然灾害而积累的专项基金，主要用于巨大灾害发生时的大额保险赔付。目前，发达国家大都设立了农业巨灾风险基金，一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付。在法国，农业巨灾风险基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收共同组成。我国目前可根据政府的财力，由中央和地方政府、经营农业保险业务的保险公司共同出资，也可以向社会募捐，设立农业巨灾风险专项基金，确保巨灾发生时的巨额保险赔付。

(十一)与农业信贷衔接

建立农业保险和农村信贷相结合的保险制度，是美国和法国开展农业保险的重要经验。我国可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，将农业保险纳入农村金融体系，即将农业贷款与农业保险相结合。在初期阶段，可对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠，鼓励农民参加农业保险。待条件成熟时，可进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。这一方面有利于分散银行的信贷风险，提高银行信贷资金质量;另一方面，保险公司也可以借此扩大承保范围，实现农业保险的良性发展。

区农业局农业保险情况汇报

根据省厅关于开展农业保险调研的通知要求，现将我区开展农业保险情况汇报如下：
一、----区近几发生农业自然灾害情况
2004年受灾面积135443亩，成灾面积130983亩，绝收面积7358亩；其中干旱受灾面积51380亩，风雹受灾面积34894亩，冻害受灾面积100549亩。共造成经济损失7318.8万元。2005年发生较为严重的灾害两起，一是春旱全区水稻受灾14480亩，玉米受灾29858亩，洋芋受灾14873亩，其它作物受灾13972亩，共涉及11个村委会92个村民小组12362户50500人，牲畜23759头饮水困难；二是遭受强烈“倒春寒”加雨雪灾害天气，各种粮经作物受灾面积147890亩，其中蚕豆68680亩，大麦36964亩，小麦14954亩，蔬菜12240亩，水果5170亩，其它作物6672亩，共造成经济损失1536.8万元；2006年受灾面积达20.33万亩，共造成农经损失1267.6万元。

二、开展农业保险的存在的问题
在开展农业保险过程中，结合我区实际，存在的主要问题主要为三高一低一难，风险高、成本高、费率高、参保率低、裁定难。
风险高，这是农业保险的通病。农业保险的承保对象是有生命的动植物，面临的风险种类繁多，各种自然灾害、疫病等意外事故等都会导致损失。尤其是自然灾害，使农业保险具有共变性，即在遭受较大规模的自然灾害时，很多保险标的会同时受损，因此农业承保的风险不但发生的概率高，而且损失集中，覆盖面大，赔付率也自然高于其他险种。
成本高，这是农业保险的性质所决定的。农业保险的对象分布在农村，而且种类繁多，保险公司假如要做大农业保险业务，势必要招聘一些熟悉农业工作的专业人才，而且要求这些人能面向农民、面向农村宣传一些关于保险的好处和有关业务知识。所以农业保险相对于其他保险来说成本较高，这也是国内有些保险公司尽管看到农业保险市场很大却不敢轻易涉足的原因之一。
费率高，这是与农业保险的赔付率高相符相成的。保险公司作为商业性企业，势必要以经济效益为中心，以追求利润最大化为其根本目的，所以不可能在亏损的前提下来满足农户的`低费率要求，而且与普通的财产保险相比，农业保险的费率也较难计算，相关数据需要较长时间的积累。
参保率低，这是由现阶段农业农村的实际决定的。随着市场经济的不断深化，城乡收入差距不断扩大，农业收入在农民收入中的比重也越来越小，大量的农民外出打工或开始经营二、三产业，所以农业保险在他们的心目中远远及不上人身财产保险来得重要；同时，许多地方的农民对参保有一种抵触情绪，认为这是增加农民负担的另一种形式或者说是保险公司赚钱的新花样；再者从客观上分析，农民收入低下，对农业保险的支付能力有限，而且许多农民存在着侥幸心理，对保险的认识不够，从而导致参保率低的局面。
裁定难，这是农业保险的特殊性所决定的。农业保险的对象是有生命的动植物，一旦发生死亡，保险责任划分比较困难，是因为自然灾害、或疫病原因、或人为因素较难认定，必须要有一定专业知识的专家认定才有效。同时，农民素质参差不齐，缺少相关保险知识，往往更加容易发生保险纠纷，因此保险公司在操作上也确有许多困难。
三、对开展农业保险的意见建议
1.必须有强大的扶持政策为支撑。从世界各地农业保险的成功实例看，政府的大力支持是农业保险成功与否的关键所在。因此，必须建立符合我区实际的政策性农业保险。一是要对农民参保费用进行直接补助；二是出台准强制性参保政策。凡是属于农业保险范围但是没有参加保险的农户，不能享受其他关于农业方面的优惠政策，同时，一旦发生自然灾害等，也不能享受政府的风险补助金；三是设立巨灾风险资金。农业保险作为政策性保险，既要考虑农民利益，同时也要兼顾保险公司的承受能力。自然灾害的发生有很大的不确定因素，对于保险公司来说，最怕发生巨灾、大灾，因此建议设立巨灾风险资金。一旦发生巨灾，保险公司赔付率超过一定比例，可以启动巨灾风险资金，由政府和保险公司按比例共同来承担巨灾带来的风险，进一步完善农业保险的风险分担机制；四是出台以险养险政策。由于农业保险属于政策性保险，相对来说盈利要低一些，因此，为了调动保险公司的积极性，政府可以把一些优良险种放在农业保险的范畴内；同时政府也可以要求所属行政事业单位的车辆险、财产险放到承担农业保险的保险公司参保；五是建立完善的农业风险管理体系。首先政府有关部门要从源头上做好服务工作，可以通过天气预报、灾害预测等为保险公司提供技术支持，要加强对各种自然灾害和疾病的预防工作，防止和降低发生风险的机率；其次要发挥乡镇基层的力量，积极参与到宣传发动和参保工作中来；再次，在具体的理赔过程中，政府要积极参与其中，

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