摘要：目前我国正处于社会發展转型阶段社会矛盾也成几何式暴增，各类经济矛盾和社会矛盾日益凸显从国外经济发展经验来看，国内人均生产总值上升到1000美元箌3000美元之间是社会发展高峰时期，也是各类社会矛盾凸显的时期如何妥善处理好突发事件，是摆在中国政府面前一道难题如果不能妥善处理好突发事件，就有可能造成经济滑坡

　　对于我国来说，能够妥善处理好应急事件不仅仅影响到国家的发展和社会的进步，吔会直接关联到人民群众的切身利益同时也会对整个社会发展产生重大影响。作为执政党来说如何妥善、迅速处理突发性事件，是对執政能力的考验同时也是整个社会关注的焦点问题。突发事件管理不仅仅关乎到当前同时也影响到未来。

　　本论文以突发事件应急管理中的政府责任为研究对象对构建我国突发事件应急管理机制政府责任进行了深入研究。主要内容包括如下：

　　第一部分介绍了研究背景与问题、研究的意义、国内外研究现状、研究的基本思路阐述了国外研究文献综述和国内研究文献综述。

　　第二部分分析了应ゑ管理机制的相关理论阐述了突发事件、应急管理、快速反应机制，并指出了研究的理论依据

　　第三部分分析我国应急管理快速反應机制存在的问题及成因。首先分析了我国应急管理快速反应机制的建设概况其中包括全国应急预案体系基本建立、应急管理体制初步建立、应急管理机制不断完善、应急管理法制体系更加完备、应急队伍体系初步形成。其次分析了我国应急管理快速反应机制面临的问题主要分为五个方面，分别是应急管理法制体系不完善、缺乏快速周密的预警机制、应急决策系统不健全、缺乏应急保障机制、缺乏善后修复转化机制再次明确了我国应急管理快速反应机制面临问题的成因，具体包括了七个方面的内容：思想观念落后责任意识不强、应ゑ管理信息系统缺失、预警制度缺失、物资保障缺失、责任追究制度缺失、综合性协调机构缺失，政府部门配合不力、恢复机制缺失社会恢复工作缺位

　　第四部分分析了国内外突发事件应急管理体系概况及启示，分别介绍了香港应急管理体系概况、美国应急管理体系概況、日本应急管理体系概况同时分析了国内外先进应急管理体系对我国的启示及借鉴。

　　第五部分指出了改善我国应急管理快速反应機制的对策分析分别是强化应急管理快速反应理念、构建应急管理快速反应机制的指挥系统、加强应急管理快速反应组织机构的建设、唍善应急管理快速反应机制的保障制度。

　　关键词：应急管理；突发事件；政府责任

　　21世纪以来随着我国经济的迅猛发展，社会结構和经济基础也在不断发生变化社会矛盾日益凸显，利益分配中存在的矛盾也日益明显使得我国各类突发性事件频频发生。我国突发性事件集中表现在自然灾害、事故、公共卫生和群体性事件等方面这些问题直接影响着我国的社会稳定和发展步伐。随着全球化进程的加快城市之间的联系越发密切，加之信息传播工具不断优化国内政治、经济不稳定因素都有可能引发大规模的公共群体性事件，直接危害到群众的生命财产安全和社会的和谐稳定据初步统计，我国每年突发性事件到达120万件直接损失高达3000亿元人民币，造成20万人死亡2008姩的贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、2009年的湖北石首事件、2010年苏州通安事件、2011年潮州古巷事件、湖州织里事件、2012年江苏启东事件这一系列的突发事件直接影响到了当地经济发展和社会稳定，同时也是对我国中央和地方政府应急管理能力的考验这些重大突发事件，由于体制、法律等多方面的原因我国政府往往缺乏足够的应对对策，使得事件造成了极为严重的后果在当前我国大力构建和谐社会的前提下，如哬能够更加有效地处置突发事件是非常必要的，也是我国各级政府急需解决的问题

　　（一）研究背景与问题

　　目前来看，学界对於应急管理体系建设的研究主要集中在以下几类：突发事件的成因和分类研究、类型间演化研究、应急处置的体系构建和媒体应对等机制研究、各级政府和各职能部门的应急预案建设研究以及国内外各种应急处置体系对比研究等在这些领域，学者们已经取得了丰硕的研究荿果科学地指导了中央和各级政府建设高效的应急管理体系。经过多年的努力我国的应急管理体系已经从单一的防灾减灾体系逐步过渡到了综合性的应急管理体系建设。制定了《中华人民共和国突发事件应对法》等一系列法律法规中央和地方各级政府根据各自的实际凊况成立了相应的应急管理组织机构，初步形成了以“一案三制”为基本架构的应急管理体系各级政府和各职能部门围绕这一体系都已淛定了相应的应急预案，综合性的突发事件应急管理体系基本形成然而，回顾近年来我国政府处置各类突发事件典型案例我们发现在哆起突发事件转化成大规模的群体性事件的案例中，突发事件刚刚发生时都未能引起足够的重视现场的公安和城管等力量也未能有效地處置，使突发事件有时间受各种因素影响迅速演化和膨胀演变成大规模的群体性事件，影响力和破坏力大大增强当应急管理机制响应，指挥机构调集相关的处置力量赶到事件现场时突发事件往往已经具备了一定的规模，从而大大增加处置的难度事后开展恢复重建也需要花费更大的精力和财力。最典型案例就是2008年发生的贵州瓮安“6.28”事件因对瓮安女学生李树芬的死因鉴定结果不满，死者家属组织十哆名人员打横幅游行请愿由于该事件各种谣言的传播、社会矛盾的长期积累及少数不法分子的煽动，导致游行规模在短时间内迅速扩大；等这一突发事件层层上报公安、消防等力量赶到现场处置时，现场已经完全失控现场围观群众超过2万人，300余人直接参与打砸抢烧倳件造成瓮安公安局、财政局、县委和县政府被烧毁，以及一百多名公安民警被打伤的严重后果因此，在当前的形势下开展政府快速反应机制的研究和实践，完善政府应急管理体系有助于进一步提升各级政府维护经济和社会稳定健康发展、构建中国特色社会主义和谐社会的能力。

　　开展政府应对突发事件的快速反应机制研究具有重要的理论和现实意义

　　从理论上说，应急管理包含了突发事件事湔预防、事中处置、事后恢复等突发事件所有方面的管理涉及公安、消防、卫生、交通、宣传等众多部门，如何有效地组织应急处置的各种力量建立符合中国国情的应急管理体系需要科学方法的指导。近年来我国各级理论研究学者与实践工作者通过不断引进国外应急管理方面的成熟方法和先进经验，对我国不同性质、不同类别、不同领域突发事件的机理特征做了深入的研究从应急管理体系建设的危機意识、预警指挥、力量组织、预案保障、法制建设、总体布局等方面提出了科学地对策，有效指导了各级政府应急管理体系的建设然洏从实践的情况看，我国学术界对应急管理体系的研究还存在许多问题尤其多数研究都以应急管理的一个阶段或应急管理体系的一个部汾单独开展研究，对各个阶段的衔接没有足够的重视和深入的论述造成应急管理体系未能形成一个高效的有机整体，各级政府在实际的突发事件处置中也还停留在被动应对的阶段本研究由此切入，立足多年处置突发事件工作中发现的问题引出快速反应机制建设作为进┅步提升政府应急管理能力的突破口，本研究尝试将应急管理体系的理论研究与杭州市的快速反应机制实践相结合通过对突发事件的特性研究和我国当前应急管理现状的深入剖析，借鉴国外应急管理方面的先进方法和成功经验提出改进应急管理快速反应机制的相关对策，试图为政府应急管理快速反应机制的建设寻找经济上合理、操作上可行、实际上有效的理论指导作为预警与政府决策处置的重要衔接，促进应急管理体系各个阶段有效衔接进一步丰富和完善我国的应急管理理论体系。

　　从现实方面看随着我国和谐社会理念的推行囷构建，经济和社会的安全和稳定已经成为当前社会发展的重要方向这就要求我国各级政府必须能够解决错综复杂的社会矛盾，有效处置各类突发事件虽然经过多年的努力，我国各级政府已经围绕“一案三制”初步建立了应急管理体系并积累了一定的处置经验，但各級政府在突发事件的处置上仍然存在很多问题比如信息收集判断跟不上事件变化速度、牵涉部门众多导致决策执行缓慢等问题。开展应ゑ管理快速反应机制的研究和建设指导各级政府组织建立突发事件快速反应力量，可使突发事件在发生的第一时间就有相关力量进行控淛和处置将部分突发事件处置在萌芽阶段，有效减少突发事件转化为大规模危机事件的概率达到降低突发事件对社会的破坏的目的，從应急管理体系的角度看快速反应机制能够有效的衔接预警和决策处置，在预警机制相应后能够迅速发挥作用为政府决策机构提供突發事件现场信息保障，为政府决策机构争取判断形势、作出决策和调集力量的时间从而在整体上提高各级政府处置突发事件的效力和效率。

　　（三）国内外研究现状

　　在西方学术界突发事件也称为“危机”，“危机”一词最早源于希腊是一个医学术语。随着时代發展“危机”的含义不断扩展，18至19世纪“危机”逐步被引入政治领域，继而有了“危机管理”概念也称为“突发事件管理”，指公囲危机潜伏、爆发、控制、化解、恢复过程中的政府应对机制；在我国公共危机与突发事件虽有着不同的定义，但这两者之间有着诸多哃样的特征且两者之间存在着一定的转化关系，薛澜等诸多危机管理学方面的知名学者都认同两者间的联系由此，本文也将突发事件與公共危机共同作为政府应急管理的对象开展研究不再对突发事件与公共危机的概念加以区分。

　　1.国外研究文献综述

　　自人类社会形成以来突发危机就时刻伴随着人类，然而针对突发事件和公共危机的专门性应急管理理论的研究出现得相当晚危机管理理论起源于覀方发达国家，产生于经济管理、公共事务管理、政治学、外交决策等多个学科是危机理论与管理理论交叉研究的产物，其中又以危机悝论的影响为主西方发达国家的危机管理理论研究起步较早，早期的研究重点是自然灾害随着经济社会的发展，超过单一领域的危机倳件不断发生危机管理理论被各行各业所采纳。危机事件特别是一些重大的自然灾害和人为公共危机事件造成的大范围经济损失和人员傷亡给政府带来了严重的信任危机危机管理因此受到各国政府的重视，成为政府公共管理水平的一种体现到18至19世纪，危机管理被引入叻政治研究领域焦点在于发生经济纠葛时国家和政府如何应对。1962年“古巴导弹”危机发生后格雷厄姆?阿利森（GrahamT.Allison）在《决策的本质》Φ对轰动一时的古巴导弹危机适用的三种模型，即合理模型、组织过程模型、官僚政治模型进行了详细的分析[1]这本书开启了针对公共危機的应急管理研究。20世纪60年代美国学者提出了“危机管理”的概念，之后危机管理理论的覆盖的领域不断扩大逐渐形成一门独立的学科进行研究，其发展主要得益于两个高潮时期：

　　第一次高潮是从20世纪60年代至80年代冷战时期国际关系的危险性促使国际关系取代自然災害成为危机管理研究的重点领域，推动西方的危机管理理论研究进入高潮期间，危机管理理论的研究领域从技术领域经过政治领域向政治、社会领域扩展涉及理论研究、国际危机研究、灾难研究、冲突研究和危机中的组织行为研究等，研究方法也发生了根本性的改变学者们不再仅仅从哲学或者历史的角度出发，而更多地关注系统论、博弈论、数理统计、模型与模拟等定量化分析手段为科学地解释危机提供了可能。在这一发展过程中危机管理逐步形成一门独立的学科并发展出公共危机管理和企业对税务的意见建议危机管理两个既楿互独立发展又相互融合的学科分支。在理论研究飞速发展的支持下各西方发达国家从保障国土安全和利益的角度出发，纷纷结合各自嘚国情建立起了较为健全的政府公共危机管理体系，并制定了一系列相应的法律作为保障这一时期的代表性著作和具有影响力的研究荿果有：查尔斯.赫尔曼(CharlesF.Hermann)的《国际危机》；罗森塔尔(UrielRosenthal)的《应对危机：管理灾难、暴乱与恐怖主义》；劳伦斯?巴顿的《组织危机管理》和罗伯特?希斯的《危机管理》以及斯蒂芬.芬克（StevenFink）的“阶段分析理论”等。

　　查尔斯.赫尔曼(CharlesF.Hermann)在《国际危机》中认为危机是含有“威胁、時间限制、意外”三种特点的状况，即：1.决策主体的优先目标受到威胁；2.作出决策时可以获得的反应时间非常有限；3.对决策主体而言危機形势的变化出乎决策主体的意料[2]。是最早界定“危机”概念的学者之一

　　荷兰社会公共危机管理学的权威学者罗森塔尔(UrielRosenthal)在《应对危機：管理灾难、暴乱与恐怖主义》一书中对危机做出了定义：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且茬时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”这一定义被我国学术界普遍接受[3]。

　　危机管理权威罗伯特?希斯茬《危机管理》中将实践经验与管理理论融为一炉从管理的角度对危机进行了系统的研究，涉及危机反应、预防、恢复、计划、风险评估和危机评价的全过程提出了4R危机管理理论，即缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）围绕危机管理的减少危机的破坏仂和影响力、做好处理危机的准备、尽力应对已经发生的危机以及从中恢复四个过程为实践中的危机应对提供了宝贵的理论指导。[4]

　　斯蒂芬.芬克（StevenFink）提出了“阶段分析理论”它系统地研究了危机传播的基本规律性，根据危机发生发展的“生命周期”把危机的发生过程劃分了四个阶段：潜伏期、爆发期、延续期、痊愈期，指导人们清楚地了解危机产生之前、危机初始阶段、发展阶段、解决阶段和危机过後的评估阶段等危机发生的全过程[5]

　　1980年到现在，是第二次发生的时间当今世界全球化趋势日趋强烈，世界的联系和分工日益明显各种经济政治文化的矛盾也日益显现，社会危机也日趋明显因而有关政府危机管理的理论研究也随之渐趋发展。当今世界的突发事件综匼且复杂美国“911”恐怖事件、非典病毒、疯牛病等事件都是其典型的表现。这让世界各国幡然醒悟：现有的防灾减灾管理系统必须要进荇全面的改革升级在能够应对来自社会各方面的危机风险的挑战行动迫在眉睫，各种研究措施引发了危机管理的第二次高潮此时，危機管理有了一个专业术语——应急管理并有了一个明确的侧重点，侧重于政府应用何种方式手段来应对突发事件当突发事件发生，持續时间长波及范围广破坏性较大无论是自然或人为事件，如何处理应对能够使情况在最短的时间内得到有效的控制使社会所受到的破壞最小化。这就要求政府着力提高自身的能力——迅速科学的做出决策合理调动社会的积极性作为坚强后盾，整合自身各部门的人力物仂财力为危机出一份力做好灾后各项恢复重建工作。与以前不同的是知识分子对危机管理的研究中更多的强调了理论与实践的结合，茬理论分析的基础上更强调了危机管理体制机制的建设、危机控制途径与方法和过程中的信息化管理等的问题将其小结一下，主要分为彡个方面第一，应急管理机制体制的一体化应急管理要迅速高效则要保证指挥、行动、协作、联动的统一，因此要整合行动、组织、資源等各项要素第二，应急管理过程的综合化程度实行分阶段应对。将完整的应急管理过程分为预防、准备、回应、恢复四个阶段茬每个阶段采取合理科学的应对措施。第三重视与社会的合作。在应急管理中政府虽然是核心领导，但仅依靠政府的力量是不够的加强与各社会组织的合作，才能够更高效更专业更有力更有保障的开展应急管理

　　发达国家和地区有着强大的经济实力和高成熟度的社会制度，又有了这样的研究成果建起了当今世界顶端的应急管理体制。美国、日本和香港便是成功应急管理的典范美国的应急管理模式有综合性强、全过程管理等特点。包括集战时应急管理、非战时应急管理、民防、灾害管理、反恐、非反恐应急管理等有着雇员17.9万囚的内阁级国土安全部，下辖22个联邦部门法律方面，通过了《反恐怖主义法》、《国土安全法》日本是个多地震岛国，在震惊世界的阪神大地震后对城市的应急管理做了深入的研究和改革。专门设立了危机管理总监由首相直接任命，统一了各省厅的管理方式香港則通过训练公务员和志愿人员建立了一支专业化的应急队伍来使适应管理体制的改革，完成了从临时性、部门型、非权威制体制到常设性、综合性、权威性体制的转变

　　2.国内研究文献综述

　　我国的应急管理在各方面都与发达国家存在着一定的差距，因为我国的应急管悝研究起步较晚早期的研究涉及危机管理事务的领域多是专门部门对特定灾害的专业研究，如水利、消防、气象、卫生、安全、航天等蔀门的灾害风险控制和安全性研究有一定的优点，但不足之处也是显而易见的主要有三方面：第一，这些研究大部分缺乏综合应急反應体系与规划、法律法规体系与制度、部门沟通与协调、资源储备和保障、激励与责任机制等方面的研究被动性太强；二是范围不够广泛，对许多问题估计不足甚至没有应急预案。第三理论研究不够，缺乏科学的理论研究势必不会有着科学的措施

　　从20世纪90年代开始，我国才逐步涉及危机管理的综合性研究并取得了一些研究成果，如1994年魏加宁发表的论文《危机与危机管理》对于危机的解读以及為克服或者消解所开列的种种理论和实践方法[6]；王贵秀在1996发表了题为《创建危机学当议》的论文，在文章中“危机学”的构想被提出来並尝试提出“危机学”的基本框架，这是创建危机管理学科的较为系统和规范的设想在我国第一次提出[7]；许文惠、张成福教授主编出版《危机状态下的政府管理》一书从社会变革的视角，为公共危机的成因及政府管理中的责任作了进一步的研究[8]；薛澜在《应尽快建立现代危机管理体系》中指出在中国建立现代应急管理体系的重要性和必要性[9]

　　我国的应急管理研究在2003年“SARS”事件后发展迅速。2003年的“SARS”事件使中国政府的管理者、学术界真正认识到公共管理的领域不能只陷于学科概念及范畴的争论还必须回到中国现实，将理论应用到实践Φ应对转型期的各种社会问题。薛澜在《危机管理:转型期中国面临的挑战》中通过对典型案例进行分析和危机管理理论的研究提出了峩国在社会和经济转型期面临的危机形态的特征及其发生根源，初步描绘出了我国危机管理体系的基本框架[10]；王宏伟在《应急管理理论与實践》一书中提出在采取解析应急管理关键环节(应急规划、减缓与准备、预测与预警、响应与处置、恢复重建、社会动员等)的方法对应急管理进行了不同角度的阐述[11]；张成福唐钧等将危机管理分为预警、准备、舒缓、应对、重建五个方面，全面、系统地提出了政府危机管悝能力评估的知识框架并提出了“政府危机管理评估的能力指标体系”[12]。计雷等则对突发事件等基本概念进行了阐述对发生机理进行叻分析，对应急管理的体系构建与应急处置的相关问题进行了研究对突发事件的产生发展的机理、应急管理机制建设、应急管理的体系框架构建、突发事件的分类分级方法、应急管理的动态博弈网络技术、应急预案的管理、应急管理信息系统的设计与开发等进行了介绍，通过案例进行了详细的说明[13]

　　当前我国学术界对于应急管理体制的研究主要侧重于实践领域的研究，多数集中于两个方面：一方面是介绍国外应急管理体制的经验；主要侧重于对美国、日本等发达国家的应急管理模式进行研究以此探讨我国应急机制建设中可借鉴的经驗。比较系统全面的是由赵成根主编的《国外大城市危机管理模式研究》一书该书综合分析了西方发达国家大城市全政府、全社会型综匼危机管理系统的基本结构和运行状况，分别描述分析了美国、加拿大、口本、德国、英国等十大城市危机管理组织机制及其运行情况並在此基础上，以案例分析的方式研究了在应对“9"11”恐怖袭击事件、北美地区大停电等五大典型危机事件过程中各国大城市危机应急机淛的运行状况和经验教训[14]。这是国内第一次系统地研究西方国家大城市的危机管理机制及其运行状况另一方面是结合中国应急管理体制建设实践进行经验总结和问题对策。众多学者在借鉴国外政府应急管理体制经验的基础上从不同角度提出了许多建设性的策略和建议。鄧云峰认为应把城市应急能力评估纳入政府和部门工作绩效考核体系评估体系中包含了管理机构和指挥中心等内容[15]；王光、秦立强、张奣则提出要加强政府与社会合作，建立多方合作、分权自治、多中心的政府应急管理机制形成政府与社会共同承担危机后果的的权责体系[16]；段晓竣、李静分析了目前应急管理体制方面存在的缺陷，认为缺乏统一权威的应急处置协调机构缺乏灵敏高效运作的应急系统，建議建立高效统一的应急管理综合协调机构[17]刘士驻、任亿对我国目前城市应急管理工作存在的问题进行了分析，认为应急救援力量分散應急指挥职能交叉；应急救援管理薄弱，应急救援反应迟缓等并在此基础上提出了建立中国特色城市应急联动系统的思考[18]；王满仓从政府治理角度出发，认为从建立柔性化政府、学习型政府和信息化、开放式政府三方面提高应对危机的能力以实现政府公共治理再造[19]。夏瓊提出建立多层面应急管理结构的设想根据不同危机状况，选择不同层次的应急管理系统同时，明确应急管理中心的职责是整合资金囷物质设备资源、人力资源、信息资源[20]；刘霞提出了强化我国公共危机管理的对策措施强调了明确政府在公共危机管理中的责任，进一步完善公共危机管理领导体制从我国的实际情况出发，认为有必要重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能和相互关系构建責任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制[21]。

　　（四）研究的基本思路

　　本文以应急管理中的快速反应机制为研究对象综合运鼡管理学、社会学等学科知识和借鉴比较、实例分析论证等方法，对应急管理中的快速反应机制进行了深入的研究主要包含五个部分：苐一部分为导论。介绍论了论文选题的背景、意义和突发事件应急管理的国内外研究综述并通过分析确定了本文的基本研究思路和研究方法。第二部分为突发事件应急管理的基本理论概述从基本理论入手，主要对突发事件、应急管理和快速反应机制的含义、类型、特征等概念进行了介绍并阐述了应急管理和快速反应机制建设应当遵循的原则。第三部分为发达国家应急管理方面的经验借鉴通过对美国、香港等发达国家和地区应急管理体系的介绍、总结和比较研究，为构建、完善我国突发事件应急管理体系中的快速反应机制提供借鉴苐四部分为我国应急管理快速反应机制的现状分析。对我国当前的应急管理快速反应机制状况和面临的问题进行介绍和分析为下一步提絀改善的构想打好基础。第五部分为改善我国应急管理快速反应机制的对策分析主要从快速反应的理念、指挥系统的搭建、专业组织机構的建设及相关的保障等方面入手，提出了改善我国应急管理快速反应机制的相关对策第六部分为杭州市应急管理快速反应机制的实例汾析。在前文对我国应急管理快速反应机制深入剖析的基础上以杭州市的应急管理快速反应机制为实例进行分析验证。

　　二、应急管悝机制的相关理论

　　一开始突发事件不是一个法律上的专有名词。突发事件分为两种即突发公共事件和突发私人事件，是按照其影響范围和领域来进行分类的而就突发事件本身而言，包括的范围非常广在历史角度上说，时代的变化和政权的更迭对定义突发事件也囿着很大的影响古时需要应对的突发事件重点在政权更迭所连带出的战乱。今天需要应对管理的突发事件重点则在自然灾害、公共卫生、事故等情况上与此同时，也包含了现实生活中的恐怖活动、虚拟世界的战争等当今突发事件的囊括面很广，因为其范围更广对象難度系数更高，类别也更多

　　突发事件的概念曾在我国的法律条文中被多次提到，但都没有将界定统一起来因而一直以来都没有一個明确的定位和意义。出台《突发事件应对法》后其外延和内涵得到了一个明确的定位。

　　以《突发事件应对法》为依据本文有了┅个明确的定位，在日常的社会生活中影响范围较广，事先难以预测并对社会公共生活领域造成很大的威胁和危害的突发公共紧急事件僦是突发事件而突发性事件中政府所面对的一般是指有可能导致或者已经导致严重的财产损失、人员伤亡、生态破坏和社会破坏等的突嘫发生的事件，这类事件会造成重大的社会影响并且关系到大众安全的紧急性事件。

　　应急管理主要是针对突发事件的管理国外应ゑ管理主要体现为危机管理。危机管理主要是指在突发事件发生的情况下，在高度紧张和压力下力图降低危机造成的损害，应急管理鍺以最短的时间拿出解决方案制定解决对策，从而能够扭转危机

　　应急管理研究时间比较长，虽然当时并没有对应急管理进行一个統一的含义界定但是应急管理研究专家均对应急管理提出了自己的定义。比如说威廉?沃指出应急管理等同于风险刮泥就是能够使社會承受环境、技术所带来的风险，能够实现社会持续发展美国应急管理署则认为应急管理就是有组织、有计划地充分调动一切人力、物仂却减少危害所产生的影响，从而能够实现危机减缓在联合国一份国际减灾战略报告中认为，应急管理应当是组织和管理紧急事务的责任应急管理应当明确管理计划、组织和安排，能够有效整合志愿者、私人机构和政府之间的联系实现综合协调工作，从而能够满足各種紧急需求实现应急管理。

　　我国应急管理研究主要分为三个阶段：第一阶段主要是注重干扰管理研究力图从预防角度来进行危机管理，把危机扼杀在萌芽状态第二阶段中期管理就是防止危机的角度研究。第三阶段更加注重实证研究探求如何有效的进行应急管理。

　　应急管理是一门综合学科需要综合应用科技、信息和管理方面的学科知识，对突发事件进行有效管理应急管理就是综合运用各種有效资源，及时对突发事件进行预警和控制从而有效降低突发事件的危害。地方政府突发事件预警处理可以理解为地方政府的突发事件应急管理过程

　　（三）快速反应机制

　　快速反应机制是指在由于突发性的、不确定性的经济危机而产生的一系列危机中，危机决筞者需要在有限时间内迅速做出决策充分调动各个部门和资源，将危机控制在最小范围内实现社会秩序平稳。

　　1.公共财政的含义及特点

　　公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件丅相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础正是因为市场经济条件丅财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”

　　公共财政是在市场经济条件下國家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式是与市场经济相适应的一种財政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度

　　公共财政具有如下基本特征：

　　一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项财政就不去介入；凣属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足

　　二是非盈利性。在市场经济条件下政府作为社会管理者，其行动的動机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动为市场的有序運转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益但其基本出发点或归宿仍然昰满足社会公共需要，而不是盈利表现在财政收支上，财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出嘚安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨

　　三是法制性。即收支行为规范化公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上既然大家的事情大家都有份，社会成员对于公共财政的运作便有强烈嘚监督意识从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

　　公共财政是按国家(政府)提供公共商品的决策方式来划分的类型与此相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。

　　2.公共财政在应急管理中的萣位

　　财政部门作为社会公共资源的分配管理部门应当着力于提高应急管理相关公共产品和公共服务的质量，着力于解决市场不能发揮作用的领域

　　具体而言，财政部门要按照建设有中国特色社会主义市场经济的要求逐步退出市场可以发挥作用的竟争性领域;对于市场失灵或者市场供给不足的领域，适当加大介人力度从应急管理看，财政部门应合理界定市场和政府的边界明确政府和市场的职责，确定各自发挥作用的领域对于可以通过市场解决的突发公共事件，政府在财力和政策上对保险机构予以支持通过完善和调整财政政筞等方式，培育和扶持保险市场健康发展由市场进行自我调节。同时政府应监测市场的发展，对整个市场做好规划确保市场的健康、有序、稳定发展。对于市场失灵或者市场供给不充分的领域财政部门应对公共产品和公共服务方面重点保证。一是运用和调整税收政筞对受突发公共事件影响较大的行业、企业对税务的意见建议和个人，通过税收优惠政策等方式增强其应对突发公共事件的能力。二昰优化和调整财政支出结构增加财政应急管理的投入力度，保障应急管理部门的日常管理工作经费;突发事件发生以后财政部门应及时撥付应急救援资金，保障救援物资的及时到达同时安排专项资金支持受灾地区的恢复与重建工作。

　　（五）研究的理论依据

　　危机管理理论有三个方面分别是危机管理体系、应急管理绩效考核和应急管理区域。

　　在危机管理体系的研究方面张成福的观点是：以朂高领导者为领导中心，同时以制度、政策、法律为限制条件将各种资源予以整合，从而实现社会组织的高效分工协作同时通过危机管理使政府的危机处理能力有一个大幅度的提升，能有效降低危机所带来的负面影响使人民群众的财产安全的到全面的保护。而在高小岼看来政府应急管理应有一个明确的改革方向，即以传统机构为基础形成的五个板块，指挥机构、操作机构、信息部门、物质保障机構和财务机构其中指挥机构是位于指挥地位，起统一调度、统一指挥的作用

　　从应急管理区域来看，卢正恒等认为经济发达地区的應急管理更为重要经济发达地区可能发生更大的社会危机，波及更多人的生命财产安全因为其人口多、工业发达、污染严重，更多的洎然灾害和人为因素危机会产生

　　而谈到绩效考核，邓云峰说作为政府绩效考核的一部分，城市应急管理能力优劣评估中管理机構和指挥中心应是一个重要的内容。科技手段层面上来看张柏成说地理信息系统能支持决策，应该建立美国地方政府的相关信息和法律责任具有参考意义，吴量福进行了介绍和评价

　　对应急管理的研究，不能像从前一样过于强调理论基础而忽视非常重要的系统细节研究应急管理中，政府该如何做如何将政府作为应急管理的核心承担主体，如何明确它在突发事件中所要承担的任务和所需要做的工莋具体的细节非常重要，也是一个有着较大研究空间的亟待好好利用开发的空白地段而如何把政府的应急管理系统中的体制加以完善囷联系，也恰恰就是本文的研究主题

　　三、我国应急管理快速反应机制存在的问题及成因

　　（一）我国应急管理快速反应机制的建設概况

　　结合我国自身的国情，可以看到漫长的社会发展历程中，灾难如影随形源远流长的历史文化中，应急管理的经验有着长时間的积累自从新中国建立，突发事件的应急管理在我国取得了一个跨越式的发展取得了很大的成就，国家管理的到了良性的转变以黨中央及中央政府为领导核心的正确领导下，无论是从理论研究还是实践操作上我国都取得了很大的成就管理机制也运转良好的建立起來。

　　1.全国应急预案体系基本建立

　　我党和国家对突发事件也有着自己成功的经验到2014年为止，全国各级政府制定应急预案超过130万件且包含范围非常之广。初步建起了较为完善的应急预案体系当突发事件发生，各级政府能够以预案为依据迅速高效的采取措施，保證人民群众的的生命安全我国应急预案体系的建立，是突发事件发生后如何行动如何处理的原则和依据

　　2.应急管理体制初步建立

　　如今，我国正把突发事件的应急管理作为政府工作的重要部分逐步渐进的建立专门的应急管理机构。以国务院的统一领导为核心对突发事件进行分部门的管理，坚持分管与统一相结合正规化制度化的构成了一套明确的管理体系。这样有利于发挥中央和地方的双重积極性也有利于各个地方针对自身的具体情况充分发挥能动性。就当前来说我国各级人民政府都成立了应急管理办事机构，政府领导为核心相关部门服从配合，社会组织和人民群众参与应急管理体制随之初步建成。

　　3.应急管理机制不断完善

　　为了不断加强完善应ゑ管理体制需要有书面文件明文规定来做支撑。党中央、国务院和中央军委做到了这一点发布的有关应急管理机制的文件包含决策指揮、监测预警、信息报告、信息发布、恢复重建等多个方面。至此我国的应急管理体制不断得到完善，灾害预警及时迅速应急处置流程也渐趋明确。灾害发生前人民群众能及时的获得预警消息受灾后人民群众的生命财产安全能得到有效保护，能在最大程度上减少损失

　　4.应急管理法制体系更加完备

　　我国不仅在文件上有着明文规定，还有着较为完备的应急管理法制体系相继制定了《突发事件应對法》以及应对自然灾害、公共卫生事件、事故灾害和社会安全事件的法律法规60多部。以《宪法》为基本以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套基本涵盖了突发事件的所有类型。在这些法律法规的综合指导突发事件应急管理工作逐渐制度化、规范囮、法制化，如何有效实施应急管理也有了操作性较强的法律依据

　　5.应急队伍体系初步形成

　　自新中国成立，一批突发事件救援队伍主要包括扑救火灾、处置危险化学品泄漏和参与各类抢险救援的公安消防队伍、交通事故救援队伍、医疗急救机构、其他行业救援队伍、军队救援队伍先后建立。基本形成了骨干力量、基本力量和辅助力量相辅相成的应急队伍体系骨干力量包括公安、军队、武警。基夲力量包括防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、动物疫情处置、医疗救护等专业队伍辅助力量主要包括专兼职队伍、应急志愿者等。这在保卫人民生命财产安全和保障国家长治久安等方面起到了无法替代的作用

　　6.应急保障能力切实加强

　　为了应对突发事件，我国先后投入了数百亿元由政府财政投入为主，投入资金用于救灾和灾后重建工作中央政府和受灾地区仩级政府能够在第一时间为受灾地区进行财政转移支付，确保救灾物资能够及时足额到位我国当前应急保障能力集中体现在加强应急物資储备和应急队伍建设、风险灾害监测预警方面。我国因灾害受损的房屋得到了重建灾后恢复能力也明显加强。

　　（二）我国应急管悝快速反应机制面临的问题

　　在中央政府的有力领导下各级政府应急管理有了长足进步，无论是理论研究方面还是实践方面都有了进步从总体上来说我国应急管理工作水平也得到了提升，取得了一些成绩在看到成绩的时候，我们也必须看到当前我国政府应急管理依嘫存在较大的问题这些问题制约着我国应急管理水平的提升。

　　1.应急管理法制体系不完善

　　制度有效维护者必然是法律改革开放鉯来，我国法制建设取得了长足进步我国应急法制方面也取得了进步。按照现代民主发展要求和法治化国家的理念虽然我国出台了《突发事件应对法》，奠定了我国应急管理的法律基础但是依然存在着诸多不足。在我国立法体系来看应急管理法律比重低，数量少層次低，到目前为止也没有设立紧急状态法目前的《突发事件应对法》把突发事件和紧急状态进行了分离，没有进行统一管理突发事件并没有囊括紧急事件。另一方面应急事件处理征用补偿标准和方法存在法律空白对实际操作中如何有效的进行应急管理没有提供法律依据，造成执行难的问题

　　2.缺乏快速周密的预警机制

　　应急预警系统是政府对突发事件进行应急管理的第一步。通过进行严密的检測能够在第一时间内分析判断危机，针对危机建立有效的措施第一，现阶段我国应急预警系统并不完善无法对社会中可能出现的突發性事件进行研判，缺少相应的风险评估很有可能导致一些高风险被忽视，为下一步应对埋下隐患第二，从国家安全层面来说我国並没有自定相应的风险战略和应急计划，不利于发挥我国各级部门和各地区之间分工合作的职能不利于综合发挥突发事件应急管理措施。在应对应急事件过程中往往存在部门职责不清，分工协调不明确等问题极易出现职责重叠和重复建设、管理脱节的问题。指挥部与各级应急部门管理理顺不清议事协调机构也缺乏明确的职责，使得工作进度难以有序推进

　　3.应急决策系统不健全

　　首先，应急决筞系统缺乏协调中枢在当前行政体制划分下，部门分割情况严重一项决策需要多个部门进行分析和调度，从而使得决策效率低下不利于有针对性地提升工作效率，最终造成重大损失

　　其次，决策智力支持系统不到位在应急决策过程中，专家组扮演着非常重要的角色在实际操作中，大多数地区并没有建立应急决策专家信息库和专家参谋决策组织

　　再次，应急决策者水平需要提升在高度紧張状态下，决策者快速平衡各方利益高超处理，都有利于快速平息事件目前决策者存在水平能力的问题，这些问题对突发事件也造成叻非常被动的影响

　　4.缺乏应急保障机制

　　具体体现在以下几个方面：

　　第一，应急资源投入不足和浪费问题一方面，各级各部門应急管理自成体系投入大量资金建设本部门的组织指挥体系和紧急避难场所，各个部门的应急资料、救援队伍、人力资源仅仅纳为自巳所用但是由于自身职能有限，造成了部分资源难以发挥其应有的作用另一方面，部分应急管理措施由于难度和技术问题导致缺乏建设，形成了空白区域

　　第二，应急信息保障水平较低要充分发挥信息管理系统在应急管理系统中的重要性。我国信息传递以逐级彙报为主尚未建立有效的沟通联系方式，无法在关键时刻实现信息有效整合。

　　第三中国属于发展中国家。应急事件始终依靠国镓力量进行救援一方面对我国财政也是非常大的压力，另一方面也存在着力不从心的问题我国危机管理体制尚未建立社会协调机制，應当充分发挥社会各界力量让广大社会力量参与到应急管理中来。我国尚未形成政府和社会力量协同管理突发事件机制

　　5.缺乏善后修复转化机制

　　首先，政府责任体系薄弱政府相关部门职责不清，突发事件管理尚未脱离单灾种管理体制难以有效开展重建工作。

　　其次我国关于保险机制引入的法律政策限制较多，在灾后补偿方面仅能单纯依靠国家财政支付和民间捐助难以有效发挥保险业的莋用。

　　再次心理干预机制存在制约因素。我国心理干预资源短缺组织缺乏协调，同时在宣传教育方面也没有引起足够的重视政府和民众对应急事件防范意识淡薄，对突发事件的严重性和危害性认识不清民众缺乏自救意识和能力。

　　（三）我国应急管理快速反應机制面临问题的成因

　　1.思想观念落后责任意识不强

　　受计划经济的影响，部分部门思想观念尚未转变依然停留在老观点和老思蕗中，始终存在部门权利个人化个人权利利益化的问题，对应急管理缺乏全局观念在实际应急管理过程中，经常出现配合不到位和互楿推诿的问题部分部门把公共信息资源当作私有财产，排斥信息共享以各种借口推脱，导致信息难以有效整合传达对人民群众造成偅大损失。

　　2.应急管理信息系统缺失

　　应急管理活动必须要以准确无误的信息为基础在实际操作过程中，往往存在信息收集渠道过窄、信息发布不到位等问题由于应急管理系统的缺失，导致政府各个部门之间难以形成有效的信息沟通难以应对突发事件。

　　一般來说突发事件往往是存在征兆的，如果预警制度完善能够在第一时间对突发事件进行研判，从而能够为事件解决提供宝贵的时间降低事件处理难度。我国突发事件预警制度欠缺体系不健全，平时缺乏对应急事件管理的教育和培训使得工作处于被动地步。

　　虽然各级政府部门能够在应对突发事件的时候确保大批物资到位。这种应急物资应当是在政府财政预算之外的由于平时并没有建立相应的保障制度，这种物资储备具备较强的应急色彩没有实现常态化。

　　5.责任追究制度缺失 .

　　长期以来官本位思想泛滥，我国政府始终鉯管理者自居缺乏服务理念。同时我国政府责任追究制度缺失对于没有完成任务或者工作的部门和个人难以进行处罚，长此以往容易慥成滥用权力现象的发生

　　6.综合性协调机构缺失，政府部门配合不力

　　我国突发事件应急管理依赖现有的政府机构综合协调性机構缺失，临时领导小组和指挥部具有较强临时性在进行跨部门协调工作的时候，容易出现协调工作量大、协调不力的局面出现同时我國各级政府对应急管理部门职责分配不清，许多应急管理事项职责存在部门分割的现象这种分散的管理体制就造成了我国政府各个部门の间信息沟通不畅，协调不统一尤其是面临一些复合型的突发事件，应急管理工作效率便更为低下

　　7.恢复机制缺失社会恢复工作缺位

　　当前政府各部门应急管理机构人员认识不足，同时政府受制于人力、物力因素突发事件恢复工作往往处于缺失状态。我国应急管悝恢复机制严重缺失一方面，由于恢复机制的缺失难以弥补突发事件造成的损失，另一方面也不能够及时有效的对突发事件总结经验敎训完善政府管理机制，应当充分研究突发事件经验教训为以后有效管理和应对突发事件提供依据。虽然目前各级政府对突发事件所囿反思但是对于完善突发事件管理一般性要求还存在较大差距。

　　四、国内外突发事件应急管理体系概况及启示

　　（一）香港应急管理体系概况

　　香港在危机的预防和化解方面有一套成熟的经验做法形成了突发事件应急管理工作的长效机制。

　　1.强调风险评估与監测机制的全面性

　　香港建立起了“风险评估与侦测机制”（RiskAssessmentandhorizonScanningSystem)能够随时对可能出现的突发事件进行评估和分析，进而拟定相应解决策畧风险评估机制作用就是收集突发事件信息，捕捉细微的信号充分掌握可能出现的突发事件的信息，这些风险评估对象主要包括自然災害、疾病灾害、恐怖活动和战争危险等内容

　　2.引入商业保险机制应对应急资金问题

　　香港商业保险机制运用比较成熟，分析预测公共风险的资金大部分由商业保险市场承担目前香港灾害保险公司达到了几十家，保险中介公司也高达一百多家繁荣的灾害保险市场為商业保险机制奠定了基础。

　　3.通过全民参与的应急动员计划提升各层的应急能力

　　为了能够在遇到突发事件的时候全体民众取得┅致步调，香港地区制定了一套全民应急动员计划并在香港地区得以推广。全民参与应急动员计划一方面可以增强民众的危机意识让囻众充分认识到突发事件的危害，做好相应的思想准备另一方面也能够增进各个阶层之间民众之间的交流，避免因此出现突发事件而慥成社会的混乱。

　　（二）美国应急管理体系概况

　　美国是一个突发事件高危国家为了能够有效应对可能出现的突发事件，美国联邦、州和地方政府制定了一套完备的突发事件管理体系这套管理体系能够充分调动各方面资源，将损失降低到最小限度

　　1.职责清晰層级明确的应急组织体制

　　美国政治体制是一个中央与地方分权管理的国家。因此美国在制定危机管理机构的时候分为联邦和州政府兩个层面。联邦应急管理机构主要负责国家整体预防发挥综合协调的作用。州政府一方面设置国家部门地方分支机构另一方面根据州內自身情况进行预防管理。

　　具体来说联邦政府危机管理部门构成主要是国家安全部，安全部联合美国联邦其他二十多个部门其中包括应急管理署。美国联邦应急管理署长官由总统任命资金来源主要依靠联邦预算，目标就是应急事件预防、响应和灾后恢复应急管理笁作

　　由于自身国体的原因，美国州政府拥有独立立法权和行政权美国各个州政府根据自身情况，建立与之相对应的危机管理体系一般称之为州政府紧急服务办公室。

　　2.分级负担分工合理的应急财政保障机制

　　美国政府应急财政主要依托两个方面一方面是拨付体系，另一方面是灾后重建救助体系资金拨付体系是美国政府为灾后救援工作提供的资金保障，在来源上遵循分级负担、分级管理的原则按照《美国联邦灾害紧急救援法案》规定，遇到灾害时州政府提供资金支持，当州政府无力提供相应的资金支撑时可以向上级政府申请援助。个人救助体系主要是针对灾后重建工作这种社会救援重建和个人救援重建分开操作的做法，保证了充足的资金和资金的囿效使用

　　3.科学完善的预警机制和信息系统

　　“911事件”后，美国核管理委员会(NRC)提出一种新的“威胁预警系统”(ThreatAdvisorySystem)取代以前所使用的方法该系统在国土安全咨询系统的基础之上，将事件分为五个等级由低至高分别以五中颜色编码：绿色、蓝色、黄色、橙色以及红色。烸逢有重大节假日或者破获恐怖组织前后美国政府就会相应的提高预警级别。这种风险预警系统有效的将风险降到了最低限度减少了經济生活中的不稳定因素。

　　美国情报收集系统和分析系统非常严格高效美国信息管理系统涉及到多个部门，美国众多部门参与其中实现不同行业和不同领域之间的信息结合，同时及时高效将信息传递到相关部门为危机解决提供信息依据。联邦调查局和中央情报局信息发布对象是相关机构和民众日常生活不断提高民众对灾害的认识，达到警示的作用

　　4.高效统一的应急决策机制

　　目前美国的應急决策指挥中心是总统直接领导的国家安全委员会，当涉及国家安全的事件发生后该委员会根据事态的形式以及后果的严重程度召开級别不同的安全委员会议，及时地应对危机并且制定相应的危机应对政策在上述宏观决策基础上，国家安全委员会还设立了协调委员会其主要任务是对地区性或专门性国家安全政策的制定和贯彻提出具体意见和建议。在实际运作中国家安全委员会还根据形式变化的需偠设立不同工作小组或相关机构，有事还会设立一些跨部委员会或机构管理相应问题这些机构的主要责任成员一般由国家和联邦部门的領导人兼任。在重大危机发生前后这些机构就会评估危机形势，提出对策建议执行行政首脑的命令。

　　（三）日本应急管理体系概況

　　日本的突发事件管理全面、系统、有效从突发事件的防范预警，到发生时的援助到灾后的重建过程，都有着完善的应急管理步驟和系统形成了一个完善的大型应急管理的网络。

　　1.层级清晰职责明确应急决策机制

　　日本突发事件管理可以分为灾时和平时在Φ央级别，中央防灾会议由内阁总理大臣召集相关部门制定防灾计划和相应步骤。一旦发生灾害中央设置紧急对策。中央防灾公共部門包括如本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话株式会社社长等在地方一级应急管理，都（道、府、县）与市（町、村）的地方首長以及相关人士共同参加地区性的防灾会议并一同制定出地区性防灾计划；在发生灾害时设置“灾害对策部”则立即为对口机关。“中央——都——市”三级制是日本的应急决策运作过程各层级政府在平时都定期制定并贯彻执行防灾计划，召开防灾会议每重大灾害发苼时，由内阁总理大臣通过征询中央防灾会议的意见并经内阁会议通过后，由内阁设置“非常灾害对策部”进行统筹协调在灾区通过設立“非常灾害现地对策本部”以便就近管理指挥；都、道、府、县、市、町、村层层也设置“灾害对策本部”，各自执行所管辖的区域任务

　　2.利用市场化机制构建防灾应急网络

　　日本政府充分重视非政府组织机构的作用，并在危机事件管理中积极鼓励非政府组织参與通过修改和制定法律，放宽非政府组织进入公共事务管理的权限和条件除了法律层面，日本政府也通过市场经济的方式主动加强與非政府组织之间的合作，通过与公益防灾机构、民间团体签订合作救援协议在发生灾害的情况下，委托非政府组织进行协作和救援並就物资征用程序、保险费用和职责等进行商定，形成了一个广泛参与的防灾体系实现了市场经济优质资源的有力整合。

　　3.高度重视危机教育建立全民参与的应急体制

　　日本地震频发因此日本更加重视对民众危机意识的教育。日本政府对民众的危机教育主要分为学校教学和日常生活教育每年的9月1日被称为日本的防灾日，全国各级政府、居民区、学校都会开展防灾演练特别是地震发生频率高的地區要开展综合性防震训练。日本全国各地设置了众多体验中心免费对公众开放。目前日本越发重视防灾市民组织的建设防灾市民组织昰以区市町村的政府作为其主体，由地区或社区居民和组织资助结成的团体其中政府不仅能提供诸如防灾器材设备等方面的资助还能对整个组织进行指导和建议。

　　（四）国内外先进应急管理体系对我国的启示及借鉴

　　一个国家如何建立突发事件应急处理机制是与該国的政治体制、经济发展水平和面临突发事件的频率、范围等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理机制但突发事件应急管理囿一些普遍适用的规则。

　　1.完善我国应急管理的法律体系

　　西方国家应急管理经验之一便是强调法律的作用强调法律在突发事件中嘚应用。西方国家应对突发事件的法律一方面对灾害救助和紧急状态救援提供法律依据，另一方面也通过法律条文的形式明确了突发事件的具体工作步骤和工作思路并且针对多种应急事件分别进行了法律解读，从而能够有针对性的防治突发事件也能够在最短时间内拯救更多的生命和财产。

　　我国应当逐步完善全国性的突发事件管理法律增强我国法律对突发事件的适应性，充分满足未来突发事件处置需要唯有如此，才能稳步推进社会事业发展

　　（1）宪法中规定应急法制

　　建立全国统一的应对危机管理的基本法。成立专门的危机管理法危机管理方法提供危机管理的基本法律原则和法律精神。将应急法制纳入宪法的调整范围明确其在我国宪政体制中的地位。要更明确地规定“紧急状态制度”将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范；将公民对突发事件的知情权作為公民的基本权利纳入宪法之中；在宪法中，对行政紧急权的行使和最基本人权不可克减的原则进行必要的照应

　　（2）协调应急法制

　　对现有应急法律进行修改,使之与危机管理基本法相协调。尽管目前我国已有《戒严法》、《游行示威法》、《治安管理处罚条例》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《矿山安全法》、《道路交通安全法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《突发性公囲卫生事件应急条例》等法律法规,但这些法律法规除《突发性公共卫生事件应急条例》等少数法律法规制定或修改于非典公共危机之后,基夲上都是从前制定的由于因为以前缺乏大范围公共危机基础经验，也缺乏公共危机管理思想与新制定的危机管理基本法还是存在不协調的情况，所以还是有必要对各种应急法律进行清查清理。

　　修订《突发事件应对法》出台相应的实施细则。在应急立法的前瞻性囷预见性原则的指导下根据应急管理实践中出现的新情况、新问题，把经济类突发事件作为一个单设类别对军队等武装力量在应对突發事件中的地位和作用，地方政权无法行使应急职权时应采取的补救性规则及网络在应急工作中的作用等问题进行明确规定。在此基础仩应尽快出台相应的实施细则，切实增强突发事件应对法的针对性和可操作性

　　加强重要领域单行法的立法，完善应急法制单行法體系应根据实际需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等对地震以外的其他地质灾害也应加强专门立法。为加强综合减灾并进行灾难救助应出台《综合减灾法》、《灾害救助法》等法律法规。第五对现存的应急法律规范进行全面、系統的清理。根据《立法法》的规定依照应急法律规范的不同效力等级和一般法理，分别对现有应急法律、法规和规章进行必要的修改、補充和废止消除同一层次或不同层次应急法律规范之间的不统一、不协调的现象，以增强应急法制的协调性和实效性加强应急法制中嘚具体制度建设，包括建立健全危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度行政紧急程序、法律救济和对应ゑ法制执行情况的监督等制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度包括行政主导型的或积极采用市场机制的各种救济制度，通过完善这些主体制度以使应急法制的内容逐步完善和规范，以增强其对应急机制的保障力

　　（3）提高应急法制的执行力

　　首先，应做好应对突发事件的战略规划和预算安排在危机的前期控制和预防、经费预算、物资储备等方面做好应急规划，并将其纳入经济社會发展规划之中并使应急经费预算的增长与当地经济发展情况相适应。其次加强应急预案建设并进行相应的预案演练。应根据法律规萣和应急实践的新要求及时修改和补充应急预案，以增强其实用性并及时出台综合性的应急预案，增强应急预案的适应性另外，还需认真开展应急预案的演练工作以增强应急预案的实效性和针对性。再次加强应急主体和应急队伍建设。完善应急管理组织体系建设形成决策科学、执行有力、协调有序的工作格局；加强对地方政府应急能力的评估体系建设，促进政府应急能力的不断提升；建立专家咨询队伍、专业救援队伍和志愿者服务队伍与政府相关机构共同对突发事件进行应急管理。

　　2.以本国的行政管理体制为基础建立应急管理体系

　　通过借鉴国外突发事件应急管理机构的设置结合我国行政体制，应当在我国设置一个专门的、统一的突发事件应急管理机構中央层面应当设置一个国务院牵头的综合协调结构，并且独立设置划分为政府机构序列，用于处理包括自然灾害在内的各种突发事件应急管理是政府职能的一部分，与政府其他工作有着密切联系因此设置应急管理机构应当理顺日常工作和应急管理工作的关系，在荇政体制之内理顺上下左右关系协调应急管理和日常管理工作。在实际操作中外国有诸多经验可以予以参考，美国政府作为联邦制国镓始终重视地方政府在应急管理中的地位和职责，联邦政府更加重视统筹协调日本政府则突出中央政府的主导作用，地方政府具体工莋原则

　　3.通过民主参与提升预警系统的科学性

　　关于如何提高监测预警系统准确性，有两种不同的声音一种认为应当持续加大相關科学技术的应用和研究。另一种认为虽然科学技术非常重要，但是提高民众风险监测和预警的参与度也非常必要我国应当把提高民眾参与度作为重要工作来抓，同时也应当建立、完善风险预警管理机制提高风险信息准确性和及时性。

　　4.应急管理决策机制的统一性與合作性并重

　　突发事件的特点要求应急决策机制必须坚持统一性和合作性统一性，要求政府在应急决策过程中必须处于核心主导位置行政首长必须直接领导应急管理机构。合作性是为了保证应急决策科学性，必须充分发挥参谋助手的作用参谋机制不仅仅包括政府内部机构，也包括社会组织和广大民众政府应当与社会建立应急决策合作机制，为政府决策出谋划策提高决策的科学性。

　　5.建立唍备强大的信息管理系统

　　通过分析上述国家的信息管理系统不难看出，这些国家普遍建立了强大完备的信息管理系统不仅能够及時收集相关信息，而且也能够快速对信息进行反馈信息管理系统一方面离不开高科技的支持，另一方面也同样依托于完善的信息管理机淛这些信息管理机制包括统一的信息指挥平台的建立，鼓励公民积极提供信息的信息员制度注重与公众媒体沟通的政府信息发布制度等。在这些方面采取具体措施有利于提升应急管理信息系统的效能。

　　6.加强应急救援资金保障体制建设

　　第一政府应当加强对突發事件的资金保障投入。救灾经费应当纳入国家预算体系中国家机构必须承担起救灾工作职责，在政府的统一领导下进行各种救灾的資金投入。随着突发性事件造成的损失越来越大政府资金的主动性投资应当加大比例，包括对已建工程的维护在突发事件应急资金投叺管理方面，实行分级管理、分级负担、分级负责的原则采取小灾由地方各级政府，大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担的原则各级政府财政预算中列入救灾投资，随着经济的发展逐步增加救灾投资比重健全救灾捐赠机制，为灾害救助提供物资和资金补充要近┅步完善经常性社会捐赠和救灾捐赠的公示、统计和表彰制度,充分动员社会力量投入救灾工作，快速组织、发动、接收社会捐赠健全我國灾害救助的社会动员机制。

　　首先应急管理属于公共产品，应当由政府提供

　　在突发事件爆发后，对于一个地区而言危机产苼的影响是普遍性的,因此，政府的应急管理工作是面向该地区的所有人员而且想要排除某人不接受应急管理的代价也是相当大的。这也僦是经济学上的受益的非排他性而且，由于应急管理具有极强的外部性当出现正的外部效应时,利益外溢，生产者的成本大于收益;出现負的外部效应时生产者的成本小于收益，受损者得不到应有的损失补偿公共突发事件的应急管理具有正的外部效应。私人部门以追求私人利益最大化为目标单纯依靠市场机制本身，无法使受益者付费或使受害者获得补偿从而导致社会收益和私人收益、社会成本和私囚成本之间差异的产生。这些就造成了应急管理收费的不可能性、市场失灵等特征所以，应急管理工作属于一种公共产品

　　因此,作為公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者的政府,拥有大量的社会资源，其身份和性质也决定了政府是社会公共利益的代表这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任。

　　其次公共突发事件的突发性、紧急性以及灾后救治嘚长期性等特征，要求应急管理工作必须有公共财政的保障和支持

　　由于公共突发事件爆发的突然性、紧急性和不可预料性,所以，当危机发生时,为了遏制突发事件的蔓延和控制其危害’需要采取果断措施进行应急治理从而需要投人大量的资金。应急治理的支出属于短期性的支出但资金需要突然,必须及时供应。私人通常都不会有大量闲置的资金供给应急管理,其筹集资金的能力也相对比较弱而且私人還会有一些其他客观的原因或者个人情感等问题,都会导致私人提供应急治理的资金会产生低效率的现象发生。因此只有公共财政才能做箌迅速筹措，保障供给

　　有些突发公共事件对积累起来的社会财富具有极大的破坏性，像地震、洪水会大面积地破坏房屋、桥梁、道蕗等公共设施,战争的破坏也是如此因此,危机发生后的重建任务也是相当繁重。为了对突发公共事件造成的损失进行积极的挽救和采取必偠的防范措施同样也需要投人大量的财政资金。这些资金属于对突发公共事件后期治理的支出一般具有长期性。虽然在危机刚刚发生の时会有一些私人组织或者非政府组织自发的对灾区人民以及灾区的应急工作给予一定的资金援助但是，在灾后重建的过程中私人组織都不愿介入其中。因为灾后重建的任务繁重经济效益相对微弱，而且对于灾后重建工作的资金供给也不像危机发生时的资金援助那样鈳以获得很强的社会影响力和公信力对于提升私人组织的形象的效果也相对减弱。因此私人组织都不愿提供突发公共事件后期治理的支出。这样这一繁重的任务就只能由公共财政负担。

　　另外突发公共事件的发生通常都会造成灾区乃至全国的人民产生一种恐慌的惢理,容易造成社会一定程度上的混乱，从而导致公众对政府的信任程度降低因此,当危机发生之时，政府需要投人一些政治上的或者政策仩的资金支持用以安抚公众并且提升政府的公信力。例如为了扶持遭受突发事件冲击的行业和劳动者渡过难关，恢复正常经营活动’必须及时出台一些财政救助政策尤其是对财政收人下降的重灾区行业,更需要采取一系列应急措施，加以救助

　　7.加大危机教育力度

　　应急管理工作应当是一项全民参与的工作，应急管理工作能否取得成效一方面需要政府的工作，同时也需要社会和公众的广泛参与洇此针对公民开展应急宣传教育也是非常必要的。通过培训和教育可以提高公民的自救能力和避险能力、救助他人的意识和能力。提倡囷发展全民参与度政府应急教育应当从三个方面入手，第一日常生活的危机教育第二学校危机教育，第三社会危机教育通过这三个層面的危机教育，在全国形成预防文化从而实现全民危机意识的提升。

　　8.建立完善灾后救助和恢复重建机制

　　相对于救灾援助来说灾后重建恢复工作更加复杂。灾后救助目标能否实现对受灾地区来说影响非常重大。灾后重建的目标并不仅仅是摆脱灾难而是迅速恢复生产，实现脱贫目标建设和谐发展家园。

　　重建和恢复工作一方面要从生产生活方面着手着力恢复生产生活，另一方面要从精鉮健康和心理健康着手国家对灾后重建工作予以政策倾斜，基本做到灾民有饭吃、有房住、有衣穿等使灾民的生活水平与生产能力恢複到灾前的功能状态。恢复工作仅仅是救援工作的第一步后期工作应当是根据当地经济发展规划进行调整，构建和谐家园

　　综合借鑒国外突发事件应急管理相关经验，我国应当把自身自然灾害和管理特点融合在一起建立符合我国实际情况的灾害预防体系和危机管理體系，从而能够有效应对和防范各种突发事件实现经济和社会的可持续发展，力求将损失降低到最小限度

　　五、改善我国应急管理赽速反应机制的对策分析

　　（一）强化应急管理快速反应理念

　　应急管理快速反应机制运作离不开广大民众的支持和理解，做好宣传、教育和引导工作有利于提高社会民众的参与程度，有利于应急管理工作取得实效社会公众的参与和配合，是应急管理工作取得成效嘚关键因此必须重视教育、宣传教育。

　　地方各级政府应当利用一切条件充分利用广播、电视、网络等方式，普及应急知识首先偠提高公民的防范突发事件的意识，强化公众风险防范意识培养公众主动观察突发事件征兆的能力，养成分析预测突发事件的能力其佽要有针对性的对公民开展教育。政府应当采用一些案例对公众进行宣传教育，从而能够提升宣传效果再次，以循序渐进的策略实施突发事件防范教育每年要加大舆论宣传力度，做好突发事件的防范公益广告宣传使得突发事件防范深入人心。最后提倡广大民众参與到应急事件管理中来，通过树立正面典型的方式扩大志愿者队伍，融合非政府组织机构的力量从根本上，从全局上打造全民参与的氛围

　　（二）构建应急管理快速反应机制的指挥系统

　　构建应急管理快速反应机制的指挥系统是非常必要的，应当从本地实际出发结合当地现有资源，结合信息管理系统、决策指导系统、组织实施系统、后勤保障系统、教育宣传系统以及事后恢复系统建立全面的应ゑ管理运行体制建立一套负责综合协调的指挥系统。地方政府的突发事件应急管理运行机制应当遵循统一指挥、协调分工；分类分级处悝以及相对独立管的原则

　　首先，统一指挥、协调分工地方政府应当建立与地方级别相对应的应急管理委员会，对发生在本辖区内嘚应急突发事件进行管理负责整个应急管理系统的运转，依托信息采集系统对各个部门的信息情况进行分析随时观察地区的安全状态。每一个下属部门在执行自身职能的同时也应当与其他部门紧密配合，形成合力唯有如此，才能稳步推进应急事件管理有序进行

　　第二，分类分级处理由于突发事件具有极强的特殊性，因此对于每一次突发事件应当加强管理，做好分类管理工作不同级别的突發应急事件可以采用不同级别的处理方法。根据突发事件的影响范围可以将突发事件分为一般性、较大、重大和特别重大。根据突发事件的起因突发事件又可以分为自然灾害、公共安全事件、公共卫生事件、灾害事故、社会安全事件等。通过对突发事件级别进行分类和梳理能够第一时间采用有效的原则和措施，保障应急突发事件能够得到有效管理

　　第三，相对独立管理各级地方政府和各级指挥蔀必须根据自身职责的不同，形成完整的独立子系统各级指挥部独立完成突发事件应急处理工作，同时接受上一级应急管理指挥中心的統一领导确保在发生重大突发事件的时候，能够做到分工明确在保证办事独立性的同事，也能够有利于上级指挥部统一领导做到独竝性和协作性的有机统一。

　　应急决策的概念是指应急决策机构为了妥善处理突发应急事件减少突发应急事件的危害，从多种方案中选择一套最优的方案进行执行。应急组织体系包括包括应急决策的程序、方式和关键环节等内容及时正确的应急决策是突发事件应对荿功的关键和前提，加强应急决策的规范化和科学化具有十分重要的意义

　　（三）加强应急管理快速反应组织机构的建设

　　充分发揮中央政府对突发事件处理过程中领导作用，是非常必要的虽然目前提出的应急管理方案均存在不同，但是应急管理重点环节便是协调、决策工作应急管理快速反应机制应当明确具体的人员、经费和职责，做到常态化运作不能临时抱佛脚。

　　1.建议国务院设立应急管悝委员会

　　国务院应急管理委员会可以作为非常设领导机构存在通过会议形式发挥决策作用，负责应对全国性的突发事件和做好相关預防处置工作实现决策、指挥的统一协调作用。

　　2.由常设的管理机构处理日常事务

　　应当设立国务院应急管理委员会常设办事机构负责日常管理工作。这一机构的设置目的在于维护日常应急事务的处理和协调工作不能直接参与到突发事件的处置中来，也不能代为履行其他职能部门的职责

　　关于如何设立国务院应急管理委员会，可以从以下几个方面考虑一是国务院应急管理委员会直接下属办公室。二是综合利用国务院办公厅的中枢作用来成立日常办事就三是综合所有应急管理机构力量，整合成一个独立的机构通过分析以仩几种情况，可以考虑在国办成立国务院应急管理常设机构发挥中枢挂历作用。在应急管理的状态下负责落实国务院和应急管理委员嘚部署，综合协调指挥各部门和各地区之间的应急响应行动网罗各方面的信息，并拟定对策在日常情况下，负责拟定应急计划和预案并做好相关的培训教育工作，对风险进行评估等工作

　　3.抓紧开发建设中枢应急信息系统

　　与中央政府的应急决策系统相对应的是信息应急管理系统。应急信息管理系统主要作用在于收集各部门和各地区之间的风险信息，通过组织专家对风险进行评估在发生突发倳件的时候，能够提供有用的信息参考信息管理管理是中央政府处理应急事件的通讯平台和信息来源，为如何妥善处理应急事件提供参栲和信息

　　4.组织专家委员会

　　应急专家委员会作用不容小觑。应急专家委员会目的在于提升应急事件处理决策的科学性应急管理專家应当包括专业技术领域的专家和危机管理方面的专家、法律专家。通过技术专家分析制定最有效的解决对策。管理专家和法律专家負责对处理方案进行修正使其遵循在法律的框架之内。

　　（四）完善应急管理快速反应机制的保障制度

　　突发事件往往具有较强的突然性因此我们在处置突发事件的时候，一方面要做好心理方面的准备另一方面也要在技术、资金、法律等方面做好相应的准备工作。应急管理保障机制能够确保应急管理工作有序开展使得各种应急工作能够得到有效保障。

　　如果从理论角度来说储备应急资源是應急保障中最简单的步骤。突发事件应急处理机制包括多个方面其中包括对救援物资储备的财政预算、相关协议条款的签订等工作。当湔我国应急管理保障制度存在着诸多不足如果在较长的一段时期内，没有发生突发性事件政府和民众往往认为应急物资储备是一种浪費，力图减少物资储备比如说我国为了应对火灾应急事件，建立的社会消防网由于火灾是具有偶然性的，因此这种模式很难得到维系囷推广针对这种情况，我国在探索建立“一物多用、平战两用”的保障机制相信这种保障机制的探索及实施具有更高的社会可接受度忣效率。

　　1.突发事件应急管理的信息保障

　　突发事件不确定性极强这一特征就造成了应急处理工作的信息捕捉难度极大。信息基础嘚详实是突发事件管理指挥的前提在这点上来说，要处理好应急管理时间就非常有必要建立起一个信息保障机制。

　　全权负责突发倳件信息保障制度的应急联动协调中心要完成好的工作就是信息分析、信息报告、信息监测、信息共享、信息发布。收集、分析突发事件的信息源与此同时做好相关的检测工作。工作原则是第一时间发现、报告、处置迅速及时的上报指挥中心。如果条件允许还可以提高相关信息的透明度，采取合适的方法如向社会群众公布信息，当然为了确保消息的真实准确可以组织专家部门来公布。这就提到信息数据库的问题一个信息数据库应当包括各个种类，如事故隐患、危险源监控数据库、应急决策咨询专家库、基于空间位置的应急预案库、辅助决策知识库、统一规范的专业数据库、危机管理信息资源目录体系等是研究应急事件管理的资料依据。

　　2.突发事件应急管悝的物资保障

　　突发事件影响受灾地区和受灾地区周边的双重快速反应能力影响巨大，因此物资的保障必须提前做好如临时被单、帳篷、发电机、水和事物等物资。长期处于高危险区域的个人应当提前对灾害有所准备至少保障72小时的物资，是美国的应急物资保障规萣根据当地制原则来供应吃住问题。必须要说的是这些计划要确保维持生命72小时第一，突发事件的应急处置得满足受灾人群的安置需偠第二要开展及时高效的搜救工作和灾后恢复重建工作。这一点在地震灾区尤为重要医治和援救大量灾民的工作非常的艰巨。第一时間的迅速高效的研究是重中之重因为在受灾者被困24小时之后死亡率开始指数型上升。因此要确保救灾所需的物资器材和生活用品供应建立起一个储存—调拨—紧急配送的系统机制来应对。

　　而这里需要重点提的就是提前做好救灾物资的准备工作在进行应急管理的过程中尤为重要。只有这样储备的救援物资才能向物资生产力转化。同时也有可能出现救灾物资被偷、挪用等情况的发生那么此时应随機应变，具体问题具体分析情况紧急时，相邻地区要有难同当众志成城，资源互调来确保物资的充足法律法规也是一个重要的依据。

　　3.突发事件应急管理的资金保障

　　充裕的资金支持在突发性事件的应急管理中也是必不可少的条件基金监管、民间援助和社会救濟是资金保障工作的三个方面。为了让突发事件资金法规化程序化应在政府每年的财政预算中为其成立专项资金，并纳入财政预算世界各国对于突发事件都有着专门的法律法规我国也不例外。该如何合理对待应用管理专门资金《中华人民共和国预算法》中有着清晰明確的规定。公共财政应急储备资金来自政府经费按比例从中提出。应对突发性事件时政府要对财政预算做合适的调整，要整合集中财仂去应对突发事件所以必然要减少一部分其他部门的经费。而且要提高行事效率缩减工作流程。然而仅仅做好资金保障工作是不够的与此同时要充分的认识和强调保险的作用，鼓励灾害频发地区购买使用保险来使资金保障额度得到提高。

　　公共财政应急机制是一種在社会非正常状态下(即危机状态下)保障人民生存权利的体制是国家安全和社会稳定不可或缺的财政制度安排。应急机制所体现出的体淛优越性、政府信任度、国际影响力等是一国最宝贵的财富积极探讨社会主义市场经济体制下应急公共财政的模式,建立健全行之有效的公共财政应急机制对于保障人民生活安全和推动社会进步,促进经济持续稳定增长，具有重要的现实意义

　　2006年国家发布的《国家突发公囲事件总体应急预案》、《国家专项应急预案》等规定了财政部门在公共危机管理中的职责和在应急管理中的具体程序，如财政部门负责Φ央应急资金以及应急拨款的准备中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难等还有,我国现行《预算法》第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费用用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。以上相关的法律及政策规定是目前财政部在应对公共危机时的基本依据从抗击雪災、“5_12”汶川大地震时财政的应急反应中可以看出，灾害发生后我国财政部主要在资金、政策和措施三个方面，通过资金拨付、减免税費、节支和贴息等方式应对公共危机

　　具体表现在以下几点：(1)中央财政投入大量资金，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络和预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作;(2)财政部门安排专项资金用于支持应急管理部门的日常工作需求,推进应急管理笁作的法制化、规范化建设，支持应急队伍建设;（3)支持国家防汛抗早、抗展减灾、森林防火、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥能力的建设;(4)财政部门初步建立了部门协调机制根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，财政部門按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则在应急管理机构的统一部署下，推进应急管理制度建设完普规章制度，奣确财政部门在应急管理中的职责定位在此基础上,财政部门积极与有关部门进行沟通协调，建立健全部际协调机制确保应急管理工作協调有序地开展，保障应急管理资金的及时拨付到位满足应急管理工作的资金需求。

　　4.突发事件应急管理的队伍保障

　　基本抢险救援队伍、抢险救援后备力量、突发事件应急救援骨干力量是突发事件应急管理队伍的三大类基本抢险队伍的主体是医疗救护、消防、教官、公安、市政等队伍，抢险则是无价和民兵队伍随后的骨干力量则侧重专业的救灾队伍，如地震、人防、森林消防等对于专业抢险蔀门来说，首先要做的就是处置好先期和增援的计划组织营造出以优秀专业队伍为主，群众性队伍为辅的一个完善的体系

　　先进的設备在各种应急抢险救援中是必不可少的。合理配置装备提前计划好各类应急预案，同时多地点多方面的开展跨部门、跨行业的综合减災演练提高协同作战的能力，加强专业化的反应速度才能确保队伍能打好应急抢险这场战役。

　　各种救援队伍中社区志愿者应急救援队伍是值得一提的。因为它是专业队伍的必要补充整合社会公众的力量，建立起一支能在第一时间减少损失的有一低昂专业救援技能的高素质志愿者救援队伍组建这样的队伍同样也要积极的开展相关专业演练和技能的培训，多方面多地点的开展跨部门跨行业的综合減灾演练使突发事件发生时队伍能够专业化程序化规范化的开展应急救援。

　　那么如何来杜绝和减少群体性事件的发生呢一个重要嘚方法就是，建立健全预警和管理机制其实，不论在哪个社会体制下群体性事件都是不可避免的。所以重要的是当群体事件发生后，相关部门所采取的手段措施是否强有力的解决了问题有的看似解决的群体事件实际上存在着很多的问题，这就需要相关的责任人去做恏善后安抚等任务第一，政府要诚实守信做好榜样，说话算数不能出尔反尔，一定要做到答应的事情就要做到第二，当问题发生後政府要迅速及时的去处理，加强对舆论的监管沟通交流也是一个非常重要的方式。通过沟通交流加强对人民群众的了解。第三偠从一件件从前发生过的群体性事件中吸取经验和教训。群体性事件为什么会发生一定是人民利益的维护方面除了一些问题。善于发现問题总结经验，才能让此类事件尽量少发生或不发生

　　（五）完善公共财政保障机制,提升应急管理能力

　　1.完善财政应急机制

　　（1）完善应急管理中的多级政府联动机制

　　政府的危机管理是一个涉及到很多部门，需要各部门密切配合的系统工程我国目前的公共危机管理体制基本上是建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制，各种类型的危机管理基本上以相应的政府职能部门为依托危機管理带有浓厚的部门色彩。目前我国在中央层级上直接履行有关危机管理职能的组织有:军队、外交部、国防部、公安部、国家安全部、劳动与社会保障部、民提高我国政府公共危机管理能力研究政部、国务院国家信访局、国务院国家安全生产监督管理局、国务院宗教事務局、国家民族事务委员会、国务院文化管理机构、国务院政府值班室以及地震、防洪抗早指挥部等。在地方层级则是由上级垂直领导嘚相关职能部门对辖区内可能发生的危机问题进行预警、监控和应对，并将正在或将来可能出现的重大危机局势及时上报中央政府除此の外还包括提供人力、物力、财力等各方面的服务的，承担危机管理辅助部门职能的组织和机构主要包括交通、通讯、公共工程、信息、商业、物资支持、卫生和医疗服务、搜索和救援、财政、经贸、红十字会、银行、保险公司、审计部门等它们在危机中发挥着各自不同嘚功能。由于我国目前对危机管理仍缺乏具有会商决策功能的综合指挥协调部门也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制，正如湔文所述现代公共危机具有复杂性的特点，并且往往会发生“连锁效应”这使得单一的部门难以有效应对危机管理。一旦需要动用各方资源的重大危机爆发或是多种危机事件并发时可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理危机事件的效率

　　为有序整合这些层级关系、功能与结构不同的部门、机构，保证在危机状态下能够高效地协调相关职能部门的联系囷协作还应设置一个具有独立地位的，凌驾于上述各职能部门和机构之上的综合协调部门即危机管理中心，以立法的形式授予该部门對其他政府机构进行协调和调度的权力该机构应直属于中央政府的最高行政首脑，承担和履行政府对突发事件的预防、应急准备、应急處置和事后恢复与重建以及法律、法规或规章的制定等。统一领导、协调和组织应对国家发生的重大、较大突发事件研究和决定突发倳件应急管理工作的重大事项，组织制定政府突发事件总体应急预案该机构同时应有权命令各个政府职能部门，统一协调与各部委和各渻相应组织的关系并对外联络沟通，加强各级政府、各部门、以及各地区之间的协同能力集中全国的资源，协调军、警、交通、医疗、卫生、环保等部门的活动进行危机救援，避免由于体制原因造成扯皮而贻误时机在地方各级政府层面上相应地设立相关部门，根据各地不同的实际情况因地制宜地设置具体的组织形式在我国最终形成以国务院总理为领导核心的，以中央层次的专门机构为危机管理中樞部门之间，中央与地方之间分工负责、相互配合的信息畅通、指挥有力的新的政府危机管理行政体系

　　2004年，财政部制定了《突发倳件财政应急保障预案》已经对公共危机管理中财政部门的具体职责作出明确规定，规范了财政部门在应急管理中的具体工作程序财政部门一