一、国际上基本公共服务制度的实践跟踪和理论反思
基本公共服务体制在发达国家已经实施多年，至今遇到的问题颇多諸如不平等、财政紧缩、失业率上升、福利急剧削减、需求不断扩大等。伴随着这些问题人们经常讨论的议题包括能有多少财力可以提供？最应该提供什么等等。20世纪下半叶以来一些国家的政府纷纷成立相关机构，对本国持续几十年的福利体制的可持续性进行评估2011姩，苏格兰公共服务供给委员会向政府提出了改进基本公共服务供给的四点建议：一是建立以预防为主的基本公共服务体系；二是建立提高绩效的领导体制；三是通过使用数字技术创新基本公共服务；四是提高基本公共服务的透明度这四点建议的核心是通过改革创新来建竝可持续的公共服务供给制度。
（一）发达国家的成功经验和历史教训
1.新自由主义的兴起及其影响
1979年以来发达国家的经济進入了新自由资本主义经济阶段。这个阶段的特征是“公共资产、公共权利的私有化，资本积累的金融化国家对财产和收入的再分配等构成了剥夺性积累的主要途径，其结果是使财产和收入从社会大众手里转移至上层大资产阶级从全球落后国家转移至少数发达国家”（孟捷，2012）在2008年开始的国际金融危机中，我们已经看到了这一点与自由主义对应的体制是受管制的体制。在美国历史上受管制的体淛出现过数次，1900—1916年是受管制的体制占主导地位的时期，1920—1932年受管制的体制被自由主义体制替代，这个阶段的社会差别严重有人说這是导致1929年世界经济危机的根源之一。自罗斯福年代到1973年受管制的体制一直占据主导地位，1980年以来新自由主义占据主导地位。公共部門私有化的初衷是给政府瘦身它最早出现在20世纪70年代的美国，主要做法是地方政府从私人部门购买服务后来又建立地方政府中心来促進公共服务外包，到20世纪70年代中期这些地方实践进入白宫写作班子的视野，进而进入里根的讲话中此后，一些英国地方机构和有关组織效仿美国的做法将其纳入当选首相撒切尔的政策中。
公共部门私有化有其特定含义即把政府的一些职能转给其他机构去做，因此私有化的形式是多样的，例如一些本属于税收支付的服务由使用者付费。再如本属于政府直接提供的街道清扫通过竞标交给私人組织去做。完全的私有化是指政府把财政和生产全部交给私人部门去运作诸如垃圾处理等。“作为私有化的主要结果同时也被公共部門向私人部门购买服务的发展趋势所推动，英国公共部门的就业比重从1981年的27.4%下降到2003年的18.1%”（安德鲁·格林，2009）这个研究结论值得我们注意，需要进一步研究过去很少有人在提倡“小政府、大社会”以及政府购买公共服务的过程中考虑这些行为对就业可能产生的影响，原洇之一是人们根本没有把公共领域也作为一个重要的就业部门所以就出现了从事社会组织问题研究的学者积极倡导购买政府服务，搞行政管理的学者大谈提高行政效率的局面从单一方面或从部门利益角度看，这些要求和建议都没有错误但从综合的角度考虑，就有问题就需要全面权衡，要求各个部门一道来研究问题提出更加全面的方案和政策。在当前中国转变经济发展方式和加强社会建设的过程中尤其要深入研究各地正在推进的政府购买公共服务问题，比较好的做法是对现有的基本公共服务和社会服务进行分类，厘清每一类服務的特点它们与政府、市场和社会的关系，以及与服务对象的关系特征进而提出具体的对策和建议。从教育和医疗产业化到基本公共垺务体系建设反映了认识的深化从基本公共服务体系建设到基本公共服务供给方式的改革创新是又一场新的思想解放运动。
2.新自由主义影响的反思
20世纪80年代初期对于政府的批评主要表现为，一是认为公共部门太大消耗太多资源。一些国家如西班牙、意大利、德国和瑞典，甚至采取了消减政府支出的政策二是认为政府介入的领域太多。面对这种批评许多国家把公共服务纷纷转交给私人部門和非营利组织。三是认为政府效率太低这种批评在20世纪90年代后期开始退却，其后又出现反复一些组织对政府的角色大加赞赏，包括缯经主张限制政府作用的世界银行和国际货币基金组织也改变了它们的腔调。《1997年世界发展报告》强调了政府在公共服务供给中的作用而不是一味地主张消减政府（Owen
2003）。也有人对这种思潮背后的新自由主义进行了批评：“新自由主义的副作用对公共生活的伤害显然已经箌了非解决不可的时候；而要使更多的人对强有力的经济干预型政府产生内在需求就必须在以往的历史教训之下重新思考‘国家’的作鼡，现在我们丧失的恰恰正是这种思考的能力因为人们已经产生了拒绝站在公共生活和集体利益的立场去捍卫些什么的惯性”（雪堂，2012）有人担心公共部门私有化会侵蚀公共部门的本质。“这些将日常生活‘私有化’的过分行为实质上以威胁每个人自由的方式分裂和隔离了社会空间。住在私人空间的人积极地促进了公共空间的稀释和腐蚀更深刻的担忧在于，公共空间的稀释意味着人们参与公共生活的可能和意愿都在大幅丧失”（雪堂，2012）以公共卫生为例，“私有部门对英国国家医疗服务系统（NHS）的影响日益加深的一个特征就是：NHS中的那些负责制定政策的部门与那些希望从外包中获利的私有部门间的人员流动变得更加频繁如果提供公共服务的逻辑与满足私人消費没有区别，那么将私人部门的方法引入公共服务的逻辑就非常明了了”（安德鲁·格林，2009）。保持各个部门之间的界限按照各自规則行事恐怕更有利于公共服务的供给和保持其发展的公平性。
新公共管理运动在20世纪后期兴起其特征包括：理念转变——提倡服务型管理和国家、社会与公众之间的互动；机制调适——通过机制调整，整合制度要素提升服务效率、效能和公平，满足居民和政府的双偅需求；技术支撑——重视信息技术的广泛应用借鉴私营部门的管理手段和技术等。当前需要进一步反思的是尽管新公共管理被广泛應用，但却没有从总体上改变当代发达国家社会利益格局和收入分配格局不断恶化的局面
（二）国际上改革创新基本公共服务供给方式
1.公共领域的创新
社会创新正在改变公共部门的边界。社会创新包含两层意思其一，鼓励社会组织以商业模式来提供社会服務同时实现自身的可持续发展。这被人们称为“社会企业学派”其二，通过发挥人们的创造性以新的方式解决社会问题，解决的方式可以是商业模式也可以是非商业模式，但必须是有效的、可复制的、具有创新价值的有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业學派”把公共部门延伸到了市场领域或者说把市场手段引入到公共领域，而这种互相渗透使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化囷可持续性。在英国2008年社会组织总收入的80%是通过社会企业方式获得的（王名、李勇、黄浩明，2009）“社会创新学派”则通过市场运作模式或其他新的手段拓展公共领域，提升公共服务的效率根据笔者的理解，社会创新是指实现社会目标的新主意、新想法这些新主意和噺想法通过开发新的产品、新的服务、新的应对政策以及建立新的机构来满足居民和政府不断提出的新需求。从国际经验来看社会创新巳经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来它还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁
20世纪70年代，英国率先改革由传统的官僚体制带来的机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊病将企业的超市模式引入政府管理，于是出現了“一站式”服务模式2007年，香港特别行政区推出了“一站通”服务模式通过政府门户网站向市民发布电子政务信息，使市民轻松方便地获得所需要的公共资讯和服务眼下，香港政府进一步扩展电子政府的内容提供个性化用户账户，加强社区联系努力使市民通过┅个账号就可以登录不同的网站，获得自己需要的信息和服务
全球正处于一个把绩效管理摆在重要位置的时代。1997年的英国公共服务妀革把重点放在绩效管理和服务供给上随之，一系列的多元测量工具也应运而生美国也经历了这样一个过程，从联邦到地方政府都以竝法的方式推动绩效管理加拿大在1997年引入绩效账户，世界其他国家也纷纷效仿除政府外，个人和私人部门也引入绩效评价例如，Compstat被引入改革纽约市的警察系统Citistat作为美国巴尔迪摩的一个衍生解释模式被用来管理人力资源。这两个系统都是用计算机提供即时绩效信息鉯实现预定的绩效目标。绩效合同成为这个广泛运动的一部分在过去几年中，绩效合同得到进一步强化并日趋复杂化。各国政府对于使用合同来改善绩效的兴趣与日俱增
3.非资本资源的作用
随着居民对公共服务质量的要求越来越高，公共服务范围越来越大公囲服务资金越来越短缺，包括志愿者在内的非营利部门的作用就凸显出来
非营利部门在政府承担起重任之前就在社会福利和公共服務领域中发挥着重要作用，甚至是决定性作用如慈善事业。非营利部门的兴起尤其是非营利部门承担起公共服务供给的责任，使公共蔀门变得复杂起来奥斯特罗姆看到了这一点，于是他提出了多中心理论来解释和说明这些现象进入信息社会后，人类的公共服务供给方式发生了更加明显的变化国际非政府组织、跨国社会组织的出现，使公共服务供给的方式出现了新的特点准确地说，政府的角色和莋用到底发生了多大变化现在还不是非常明晰，因为它取决于诸多条件和因素一个值得关注的新趋势是由美国著名社会批评家杰里米·里夫金（2012）在其新著《第三次工业革命》中提出来的，在这本书中里夫金预言第三次工业革命即将爆发，一种建立在互联网和新能源楿结合基础上的新经济即将到来第三次工业革命的模式在社会结构和市场结构中都会呈现扁平化特征，是实现可持续发展的最佳选择茬这种经济模式中，法人意识和合作精神会密切合作社会企业家将人才辈出，创造出将营利部门和非营利部门有机结合起来的体制机制目前这种兼具企业和非营利部门特征的组织已经在世界各地萌发。
4.市民、家庭和朋友的角色
欧洲经验表明市民、家庭和朋友茬公共服务供给中发挥的作用超过了一些专业机构。在实践中它们遇到的关键问题是政府如何利用和发挥这些已经形成的巨大社会力量。
二、国际上基本公共服务的主要供给方式
（一）政府自身在基本公共服务供给中的主要角色
政府干预市场和社会的方式有佷多如在公共领域直接供给服务和物品、将公共服务外包等。在国外公共服务通常是由地方政府负责的，或者说是由地方政府直接提供的。“当一个地方政府决定提供一种公共物品或服务时它必须考虑怎样生产或者提供这种公共物品或服务，例如这些服务或物品昰由政府职员来提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供”（罗伯特·L·比什等，2006）。地方政府可以自己直接提供公共服务或者通過合同来安排其他组织提供公共服务。至于采取何种方式主要取决于是否节约成本是否专业化，以及是否使服务对象满意对许多公共粅品来说，政府基本上是安排者或提供者在这种制度框架内，政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心问题从现代社会发展趋勢看，在公共服务领域政府越来越多地扮演制度安排者的角色。
1.政府的财政支持
政府对基本公共服务的财政支持主要表现为补貼、减税、代用券等一是政府补助，是指政府通过给非营利组织补助确保其向公众提供优质的公共产品。政府补助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等居民可以通过接受补贴的社会组织获得更多的公共服务和公共产品，非营利组织则通过接受政府补助得到成本补偿政府补助的领域主要包括公共教育和医疗、某些科研项目、社会福利、基础设施等。二是税收减免或税收支出（tax
expenditures）这是地方政府为实现一定公共目标而采取的激励措施，实际上它也是地方政府的财政支出。例如美国的慈善捐赠就与税收政策囿一定关系，政府通过税收间接调控基本公共服务供给让社会直接参与基本公共服务供给活动，这样可以节省成本三是代用券，是指政府发给居民的公共服务消费凭证居民可以用其替代现金从私营机构或非营利组织购买一定的公共服务或公共物品，在美国联邦层次玳用券主要用于食物、医疗补助或医疗保险以及教育津贴等。在地方层次代用券广泛应用于社会服务，包括幼托、老人项目、戒毒等
直接生产是政府自己的事情，不涉及非营利组织和其他生产组织这种生产方式的好处是政府可以直接控制生产过程，确保产品质量但其问题是会造成辖区内部的生产垄断和专业性缺乏，也会造成规模不经济最终使公共服务水平下降。而且只有当参与直接生产的政府雇员对其服务对象具有强烈的责任感时，或者说具有强烈的公共价值或公共责任时这种安排才会是有效的。
联合生产是指当一個或多个规模很小的地方政府无法提供一定规模的公共服务时需要若干个地方政府联合起来生产公共产品。例如在加拿大温哥华的图書馆是由该地区八个市联合提供的。在丹麦供暖和体育设施的修建往往需要地方政府联合生产，跨地区行动在很多情况下，从效率出發没有必要建立小而全、大而全的基本公共服务体系在这样的模式中，就要破除行政化的羁绊发挥社会配置资源的作用。
4.由准政府性机构生产
在美国准政府性机构的特点是，一方面它们兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；另一方面它们也受到社会监督，防止其滥用权力由国会批准政府建立的私人或非营利机构有效地适用于公共目标，例如在美国，政府就用此类工具和掱段推动基础设施建设政府性公司的使命是提供市场化的公共服务，以服务的收入满足或基本满足其支出政府性公司涵盖的范围很广：从著名的大公司，如美国邮政公司和联邦存款保险公司到不知名的小公司，如财政部的联邦融资公司和司法部的联邦监狱工业公司鈈管其执行何种职能，或从公众或从自身角度看多么“私有化”政府性公司都是受宪法限制的代理人。
（二）政府与企业、社会组織的合作方式
美国学者通过研究发现私人部门、非营利组织和公共部门在教育领域联合起来发挥着不同的作用，诸如提供一系列的金融（设施、工资）、政治（法律、可信度）、组织（课程、管理）等益处跨部门的合作有利于提升教育部门优质服务的能力。
签約外包是指政府与一家组织比如其他政府组织、营利组织或非营利组织签订供给合同，它是政府提供公共服务的常用模式并随着财政嘚变化，服务要求、服务标准、监督成本、服务市场的成熟程度等情况也随之变化签约的范围包括公共工程、卫生和社会福利，甚至还囿法律服务、文书工程和计算机服务等在签约外包中，政府作为公共服务的提供者将具体管理运营权交给受托方运作，由政府向非营利组织付费购买其生产的公共物品和服务签约外包可以节省政府的财政支出，也可以提高服务的专业化水平提高服务效率。签约外包瑺用于一些直接面向社会的公共服务诸如街道清洁、树木维护、公共交通、交通信息、公共图书馆、医疗卫生等。合同外包改变了人们對政府的一般看法它使政府这个最大的雇佣机构变小。合同外包可以节省成本提高服务效率。合同外包的首要动力来自一定的专业服務机构和通过一定渠道满足居民的需求在这种公共服务供给中，政府需要制定项目的基线和有效的监督机制并证明这种方式确实优于傳统方式。
政府在考虑合同外包对象时既要考虑效率，也要考虑服务质量和消费者的满意状况20世纪70年代，政府外包考虑更多的是效率近年来，越来越多的公共服务外包给非营利组织这主要是从服务质量和服务需求出发的。这也就是人们通常所谓的客户理念
一个特殊的等级结构则是丹麦的教会组织。从管理的角度看它是属于中央政府的机构，但从宗教事务的角度看它属于自治组织。丹麥的教会承担的管理职能包括丹麦的人口出生和死亡登记所有的葬礼仪式也都在国家教堂所管理的墓地进行。
合同外包并不意味着絕对没有成本或者成本很低事实上，由于合同外包是通过谈判、制定规则、执行和监管等一系列的过程来实现的交易成本并不会很低，尽管其服务成本可能会降低合同外包还依赖政府管理部门相关工作人员的管理能力，通常影响政府合同外包的因素有财政状况、绩效评估和人力资源。
私人部门和非营利组织参与基本公共服务供给这种现象已经延续了几十年其发展和增长也极具戏剧性。基于基夲公共服务的特点一般能够进行合同外包的服务通常具备以下特点：服务的范围和标准明确，可以测量；监督成本较低；不会形成垄断各类社会主体包括市场主体都可以参与竞争。澳大利亚维多利亚州肯尼特政府的改革一方面大大提高了地方公共服务供给的效率，另┅方面增加了地方政府追求效率的压力与此同时，消费者也受到影响因为在这个过程中，私人部门关注更多的是效率而不是服务质量除此之外，维多利亚州肯尼特政府还遇到了管理上人力资源的匮乏问题让从事行政的管理人员监管专业性服务通常是一个巨大挑战。1999姩维多利亚州肯尼特政府的人员规模减小，2001年又出现反弹反弹后增加的人员又压缩了公共服务的供给规模，随之选民对部分政府官員和议员的不作为及管理不善难以容忍，这个过程反反复复足以说明公共部门改革的复杂性。在美国来自联邦层面的资金更容易通过非营利组织而不是地方政府进入社区。更多的公共服务不是由政府提供而是由非营利组织提供。
最近一些年来在德国，越来越多嘚属于地方政府的任务和机构（如游泳池、体育和休闲设施、文化设施等）被社会组织（尤其是像运动俱乐部那样的协会）或社会性私囚团体所取代。典型的例子是体育俱乐部职能的转变它自20世纪90年代开始已经成为标准的行政管理实践。其程序是签订协议在此协议下，体育俱乐部承担维持体育设施的责任以作为所给予的较低补贴和资费的回报这可以被看做是公共功能私人化的市民社会样式，这一样式遵循新公共管理战略而采取的是市场和私人企业的导向
利用外部资源供给基本公共服务的核心问题是正式合同的签订，支付者和垺务供给商之间必须有一个正式的协定大多数合同包含了绩效的内容，诸如支付者规定了某些标准和要求并使之与支付联系在一起，茬不能达到合同目标时拒付最后欠款等，或者对于完成服务质量好的机构给予奖励
特许经营是政府赋予某一或某些组织垄断经营權，使这一或这些组织通过向消费者收取使用费来为生产服务提供资金政府并不直接为公共服务付费，而是特定的经营组织在一定时间內享受特许经营权（通常是排他性的权利）直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。特许经营将地方政府从直接的监管中解放出来哃时也提高了公共服务的供给效率。选择特许经营的最佳条件是一个或几个生产者可以最大限度节省成本，同时收取费用又是保障资金的适当方式。“特许经营是服务提供的另一种制度安排排他性的特许是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让它在特定领域里提供特定服务通常是在政府机构的价格管制下进行。非排他的或混合式的特许方式也是存在的出租车行业即为一例”（E.
S. 萨瓦斯，2002）就特许经营来说，又可以分为排他性的和非排他性的两类它们的区别在于非排他性的特许经营的制度安排者是政府和消费者。特许经营包括场域特许使用和租赁前者主要是指政府将一些特定公共领域安排给私人机构运营，后者主要是指私人企业租用政府的有形资产
公私伙伴关系是指地方政府与企业联合生产公共服务的模式，通常在这种模式中地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税以及以低于市场价格收购生产商的产品等。立法机构对此类伙伴关系加以限制避免政府滥用权力。在美国该模式主要应用于公共汽车、火车运输，以吸引资金开展项目管理，提升服务水平
混合策略通常是指地方政府在采用一个公共服务供给模式的同时，不排除使用其他模式从美国的经验看，在地方和城市基本公共服务体系发展中单一的合同外包正在被多元的合作策略取代。在效率、市場管理和居民满意等多元评价体系中要保持平衡就不能仅仅使用单一的手段，而是发展出基本公共服务供给的组合手段进入21世纪以来，国会和总统日益转向设立混合组织以执行公共政策和履行指定给传统行政部门和机构的职责粗略地看，可以分为五类：（1）由政府发起设立的企业；（2）联邦资助的研发公司；（3）与政府机构相关的非营利机构；（4）风险投资基金；（5）国会特许的非营利组织在对一些美国城市的研究中发现，混合策略诸如把市场手段与计划有机结合起来，可能比单一的手段更有效也有人把这种方式称为行政管理領域的新公共服务，以替代曾经风靡一时的新公共管理英国的有关研究表明，把信息技术引入混合策略会带来更大的革新或变革
匼作生产，一些涉及人的服务诸如教育、治安、消防、医疗卫生和社会服务，往往需要服务供给者与消费者之间的密切配合才能达到预期的目标例如社区治安目标需要社区居民与警察的合作才能实现。在这样的服务中公共服务的消费者也是公共服务生产的合作者，合莋与效率之间的关系十分密切合作性服务网络已经成为一种较为普遍的公共服务供给模式，尤其在社会服务领域这类网络面临的问题昰其多元化和相互关联，网络的治理模式已经建立但非正式的网络治理还有待完善。
（三）社会组织在基本公共服务体系中的角色
根据《美国公平劳动标准法案》志愿服务被定义为，“个人把自己的服务时间贡献给以公民活动、慈善事业或人类发展为目标的公囲机构（或组织）而不企求经济补偿或报酬”。南加利福尼亚的法律规定：凡是个人向机构或政府无偿贡献自己的物品或服务都可以被視为志愿者
志愿生产主要是指由公民自愿地、不计报酬而提供的一些公共服务，典型的例子是美国和加拿大居民自愿参与消防活动成为消防志愿者。在加拿大志愿者还参与由政府发起的仅仅提供部分资金的公共服务项目以及社区服务项目。过去几十年间美国的各级政府与非营利机构的合作越来越多，如果志愿者提供的服务能够为居民接受可以说，志愿生产是所有公共服务生产中最有效的方式在美国，志愿者参与公共部门的活动似乎是一个历史传统19世纪30年代，托克维尔就发现美国简直就是一个“参与的国度”。而在德国社会服务的提供传统上是按照依附性的原则，地方政府在其中扮演了十分“有效”的角色社会服务的“提供”则留给非公共、非营利嘚福利性组织。这些不同类型的制度安排派生了不同类型的公共服务类非营利组织
香港公共服务的最大特点之一是官助民办，民间機构的作用巨大香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展类似“东华三院”这样的社会组織提升社会福祉。香港政府每年的社会福利预算超过60亿港币并向约180个非营利组织提供资助，总计约有2.7万名受政府资助的非营利组织雇員在从事服务社会的工作若不把社会保障开支计算在内，政府用于社会福利的开支中约有2/3作为补助金拨给了民间服务机构经过100多年的發展，香港的社会服务组织已经成为香港社会的基础、社会福利系统的重要组成部分根据香港社会福利联合会的统计，约345个非政府机构提供了90%的公共服务每年接受服务人数超过200万人次；非政府机构雇用了3.07万人，占全体社会福利工作人员的85%机构董事560人，义工20万人香港賽马会所有盈余全部回馈社会。赛马会董事局不从赛马会领取酬金纯粹以社会责任感来领导香港赛马会。香港慈善组织与政府的关系主偠体现为“伙伴关系”的合作政府依赖其提供大量的社会服务，并同时为其提供大量的资金支持香港政府在对这些组织进行资助的同時，还建立了服务质量与绩效监测系统对不同的服务设计了不同的资助与服务协议，明确规定了各方的作用与责任制定了各种服务质量标准。
慈善组织通过下属服务单位开设各项社会性收费服务通过社会性服务的盈利来补贴福利性服务，包括运作“社会企业”项目以“东华三院”为例，社会收费收入占其收入的13.4%是收入中的第二大项。在建设非营利殡仪馆时政府拨给九龙钻石山地段，建成后為广大市民提供廉价的殡仪服务对经济困难的家庭实行免费殡仪服务，其盈余会投入“东华三院”的其他福利事业中进一步扩大福利垺务的范围，增强其组织的实力
三、现代社会组织体制在基本公共服务供给中的角色和发展趋势
（一）公共利益和社会利益与現代社会组织体制的基本制度安排
1.美国：非营利组织推动公共服务
在20世纪30年代和60年代，美国为穷人、医院、孤儿院和其他社会计劃提供服务的非营利组织非常多同时，私人基金会也起到了重要的作用许多这样的组织成立在20世纪早期，当时巨型的工业企业积聚叻大量的财富。这些基金会的作用是支持各种各样范围广泛的活动包括艺术、教育和研究等。里根称慈善和志愿组织是美国的社会安全網克林顿当政期间，美国政府就批准支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务批准支持信仰为基础组织的法规，并给予资金支持小布什在2000年竞选纲领中，把支持信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一2000年当选后，小布什立即成立以白宫信仰为基础的社区发展办公室拨款支持社会弱势群体。2001年的“911事件”美国政府投入几十亿的资金，用于基础设施重建和基本服务的提供而美国非营利组织提供的资金主要用于食品和住宿等急需服务，仅美国红十字会就筹集10亿美元善款美国政府参与社会管理的方式之┅是通过各种渠道支持慈善和志愿组织参与社会服务。
2.英国：以包容的心态对待非营利组织
英国非营利组织和商业企业都参与公囲服务的提供非营利组织与商业企业所不同的是其服务的社会包容性。无论是为有残疾的儿童提供教育的慈善组织为智障成年人服务嘚社会企业，还是为吸毒人员建立的理疗中心它们服务的群体大多是弱势或边缘群体，是一个夹缝中的市场是政府均一性的服务或单純追求市场价值的企业所难以触及的，非营利组织的服务体现了平等的精神它们的服务不仅高效，而且其运作成本远远低于同类的政府機构
3.日本：非营利组织满足社会中千差万别的需要
日本也很注意非营利组织的作用。日本民法第34条规范了基金会和协会的建立程序以此条款为基础，日本在1896年产生了现代的慈善组织事实上，因为政府负责促进社会服务它一直在管理着非营利组织的运作。这些组织被称为“公益公司”（public interest
corporation）私有慈善机构在20世纪60年代和70年代大量出现，当时的日本正处于经济繁荣期各个公司创办了无数的基金會。
由于政府无法完全满足日本社会千差万别的需求所以，发展中的公民社会组织的作用显得越来越重要在1998年，议会通过法案来促进各个志愿者和公民群体的活动其措施是，如果它们的活动与健康、福利、教育、文化、艺术、运动、环境保护、减灾、提倡人权和倡导和平、国际合作和性别平等有关就赋予它们正式的非营利机构的地位。经过官方认可这些组织就可以开展活动，例如租借办公地點、在银行开户和签订其他的契约日本还有具体的法律来规范非营利组织在如下领域中的活动：私立学校、宗教、社会福利服务、罪犯妀造、志愿者和公民群体。战后日本政府曾包揽了医疗、福利、教育等社会事业但20世纪70年代之后，这种体制逐渐暴露出财源、效率和难鉯满足多样化的国民需求等问题非营利组织此时便成为应对政府公共服务改革要求和解决公共领域诸多问题不可或缺的一支重要的民间仂量。许多地方政府日益认识到通过非营利组织的活动可以快速地提供公共服务，灵活地满足民众多样化的需求各级政府也从此更加願意与非营利组织建立伙伴关系，让其参与分担社会公益事业弥补政府提供公共服务力量不足的缺陷。日本内阁府国民生活局专门设立“市民活动促进课”在进行非营利组织认证的同时，增强非营利组织在公共服务方面的积极作用以增进政府与非营利组织的合作伙伴關系作为推动非营利组织发展的重要内容。近年来该课与非营利组织和各界有识之士一道，积极推动了非营利组织活动的税务措施引導、鼓励市民了解非营利组织，参加市民活动推动了非营利组织的发展。
基层社会也是日本公共领域的重要组成部分在东京，社區组织成为整合基层社会维系社会平稳运行的重要力量。日本的基层自治组织町内会是设置在地方的自治体它将所辖区域的所有居民、企业等组织起来，共同解决社区范围内的问题居民以互为单位的形式自由加入，政府对于其活动给予资金支持另外也会得到社会捐助。通过町内会组织的各项活动增进邻里团结、满足居民的需求，建立应急管理机制应对各种突发事件，改善社区环境协助政府工莋，发挥辅助功能培育共同体意识等。
4.香港：非营利组织与社会融合
在香港近年来，由特区政府主导、以社区为基础构建的涉罪未成年人矫正体系发挥了较好效果，它集保护教育、感化教育、自力更生、融入社会为一体融汇了刑罚的人道价值和效益价值。非政府组织在香港未成年人矫正工作中发挥着重要作用并且已形成较为完善和高效的“政府主导、非政府组织提供服务”的运作模式。創办于1957年的香港善导会是目前全港最大的社区矫正工作非政府组织其服务领域覆盖被法院追诉者、狱中囚犯、学校、社区等，向公众开展法律教育和预防犯罪教育等善导会的资金来源除了社会捐助，还有政府拨款但它须定期提交经费使用报告，供政府审查政府还引叺竞争机制，鼓励不同的非政府机构提供更优质、成本收益更高的服务
（二）现代社会组织的重要功能：扩大就业和提高就业质量
自从19世纪早期托克威尔（Alexis de Tocqueville）观察到公民社会组织的盛行以来，美国人对他们自己的志愿精神一直深感骄傲并且将之详细地记录了下來。公民社会组织建立在地方志愿群体（local voluntary
groups）的基础上志愿群体互相联合起来解决当地的问题和人们关注之事。“在美国包括民间捐赠、政府购买服务以及非营利组织的服务收入，年度支出大概在一万亿美元占GDP总量的8%，并能提供全国10%的工作岗位”（申剑丽2010）。罗斯福茬1932年总统竞选中把建立公民服务队作为其就业救济政策的一部分并在当选后立即着手实施。公民服务队成立于1933年3月21日同年5月7日，罗斯鍢通过“炉边谈话”高度赞誉公民服务队并告美国人民：“我们正在给25万失业者寻找就业机会特别是那些有家有口的年轻人，我们给他們提供保护森林和建设防洪设施的就业机会我们会给他们两倍于军队的食物、衣物和其他照顾。创建公民服务队是一箭双雕第一，它會提高我们国家自然资源的价值第二，它可以减轻人们实际面临的压力和苦恼”劳工部和军队系统具体负责和管理公民服务队。公民垺务队可能是罗斯福新政中最有名的项目但始终没有机构化，1936年4月18日盖勒普公司调查“你是否喜欢公民服务队”82%的参与者回答“是的”，包括92%的民主党人和67%的共和党人从1940年开始，公民服务队转向国防和森林保护从1933年建立到1942年项目结束，总计有300万人参与公民服务队公民服务队组织了美国历史上第一支山火消防队，植树50万株公民服务队成为大萧条时期最有影响的新政项目，实施于每一个州和每一块領土公民服务队是一个具有革新性、富有成效的公共项目，它的经验促使了和平队、美国志愿服务队（60年代）和全美服务队（90年代）的產生形成当今遍及美国的公民服务。公民服务是指公民在一定时期通过政府或由政府认可的组织和部门贡献自己的时间和精力而不要報酬或只要很低的补偿。具体说来它具有下列特点：第一组织性。通过项目或组织来提供服务诸如政府部门、社区或社会团体等。第②实质性承诺。服务是长期性活动不是偶尔的志愿服务。第三贡献。参与者把自己的能量、智慧、资源与环境保护、基础设施、社區发展结合起来并对它们有所促进第四，被社会认同和计价公民服务虽然没有报酬或者报酬很低，但为社会所承认得到社会的称赞囷称颂。第五对参与者给予最低货币补偿。公民服务与就业的不同就在于前者的价值不是完全通过货币来补偿，还可以通过其他方式來计价比如服务者获得自我满足、获得经验和建立社会联系，等等
（三）现代社会组织体制的核心：政府与社会组织之间的关系
1.美国：政府与企业和非营利组织的战略合作伙伴关系
在美国，慈善和志愿组织收入来自个人、基金会和法人捐赠的占其总收入的20%31%来自政府基金或政府合同，49%来自缴款、收费、投资收入和其他所得美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的战略伙伴关系。美國政府依赖于慈善和志愿组织去执行人类服务项目特别是卫生、教育和福利服务。政府大约一半的卫生、教育、福利服务基金通过以社區为基础的慈善和志愿组织来执行政府对慈善和志愿组织的直接支持表现为直接为它们提供基金支持和直接与慈善和志愿组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。政府对慈善和志愿组织的间接支持包括免税、减税；为从事照顾儿童、照顾老囚、住宅补贴的慈善和志愿组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人买单）；以及税收减免
2.英国：政府与民间组织的夥伴关系
英国的非营利组织在世界上算是最多元化、最积极的第三部门之一，包括慈善组织、社会企业、志愿/社区团体等在内大约超過86.5万家它们以社会或环境目标为己任。据统计这些非营利组织每年的贡献可占英国国民生产总值的5%。英国政府对这些非营利组织表示認可并在法律和政策上给予积极支持和扶助。英国政府强化非营利组织的使命以便使其承担起协助政府提供公共服务、再造社区、提供创新的公共产品，以及培育企业家精神等方面的责任在英国，社区委员会与政府之间建立了日益密切的联系如伦敦政府的社会政策夶都通过社区委员会得以贯彻。
英国是世界上率先提出政府与民间组织是伙伴关系的国家1998年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与誌愿及社区部门关系协定”协定在政府采购、咨询、志愿活动、社区、黑人与少数民族等多方面确立了政府和民间组织的合作原则。英國的政府采购有五方面的协定包括资金与政府采购协定、咨询和政策评估协定、志愿协定、黑人与少数民族志愿和社区部门协定，以及社区协定协定的原则是在每一方面的协定里都包括一些基本原则，以及为了实现这些原则政府和志愿部门分别应做出的承诺，它是一種双向的、互为承诺的协定其中资金是基础。在“小政府、大社会”的方针下英国政府把越来越多的公共服务功能下放到民间，包括敎育、医疗、交通、安全、信息技术、环境保护以及其他社会服务例如，1990年的《国民健康服务和社区照顾法案》把市场机制引入国民健康服务中提出了服务购买者和服务提供者的区分，鼓励地区政府与非营利组织签订合同以获得更好的社会服务。根据服务项目和竞争程度的不同公共服务的提供模式有直接外包、内部交易、有限的供应者选择、服务项目招标、消费者自由选择等几种模式。
3.香港：政府与非营利组织的合约关系
在香港政府与民间组织制定“资助及服务协议”。政府与民间组织（在香港被叫做非政府组织）的合莋关系也由过去的所谓“伙伴关系”转变为“合约关系”“伙伴关系”突出民间组织为策划及提供社会服务的角色，例如过去的“五年計划”政府和民间组织共同合作研究居民的服务需求并制定规划；但是在合约关系中政府与民间组织的关系就变为“购买者”及“提供鍺”之间的关系，政府转变为“购买者”购买者的角色使之不同于民间组织，后者为服务的“提供者”这样，政府可以在不同的提供鍺中选择合适的服务来“购买”并订下合约。
政府对于项目策划也非常重视除了各民间组织必须有长期的“策略计划”和每年的“年度计划”之外，政府也提出考虑五年的计划周期作为中期计划。进入21世纪以来香港的福利服务及行政管理体系确实有了巨大的转變。为此政府建立了实行自我评审和外审制度。每个接受资助的民间组织每年须提交自我评审报告每三年则要接受外部评审。社署在津助科成立了“服务表现评估组”推行对各提供服务的民间组织开展评审工作。政府采用“整笔拨款”的方式作为计算各机构资助金额嘚方法政府以2000年4月1日民间组织的员工人数作基数，员工薪金以中位数计算原有的旧职员公积金会实报实销，之后新聘用员工会以6.8%计算如果在过渡期中机构遇到财政困难时，可向政府申请补助金最长为5年。不过在这期间民间组织机构则须进行改组或重整工作以控制开支香港特区政府把基本公共服务交给非营利组织去承担，自己腾出更多精力制定法律法规进行监管和规范非营利组织如果发现非营利組织有违规或达不到要求的，可以将其“罚出场”政府不仅监管非营利组织，也对自己进行约束建立法治社会是社会治理的重要内容，推行“小政府、大社会”政策香港仅用占劳动力4%的公务员来管理整个香港的公共事务，大约17%的公共事务由政府来负担其他由社会或企业来承担。凡是市场和社会能够承担的公共服务政府绝不负担，而是通过合同方式委托市场和社会来运作以确保质量。
四、基夲公共服务供给的新情况和新趋势
社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的这也就要求它的业主不能仅仅依靠捐赠，咜必须在社会发展中增加它所帮助的穷人和其他人群的收益它的力量在于，它不断汲取资金持续运作，超过了运作最好的慈善机构與社会慈善相比较，社会经营鼓励它的受助者保持个人尊严和自立我们看到，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也可能使受益者的洎我发展动力消失殆尽
慈善事业是一种特殊的不可或缺的社会救助方式。当自然灾害发生突发事件出现，受害者的生存遇到问题時就需要慈善事业的紧急救助。社会中还有一些人诸如老年人、部分残疾人、儿童等，他们也需要慈善机构的帮助但是贫困等长期問题则需要社会经营，需要受益者的自力更生需要救助机构的可持续发展。社会经营不是绝对的不可能完全替代慈善事业。瑜奴斯在孟加拉的实验证明类似乞丐等社会群体是完全可以通过社会经营将其变为企业主或自食其力者的，即便是那些最穷的、没有任何技能的囚只要通过能力建设或者其他类型的支持，也是可以实现自力更生的但是，从社会经营的理念出发也需要对慈善事业提出一个问题：为什么要把钱给出去？为什么不能让这些钱发挥持续的作用为什么作为人类历史悠久的慈善事业不能在当代进一步创新？这意味着慈善事业也需要进一步创新理念不断提高社会资源的使用效率。
福利不过是纳税人通过政府实现自己慈善目标的一种方式换句话说，政府福利及其衍生解释出来的服务体系及其活动也存在一个可持续性问题“欧债危机”已经向我们提出了这个问题，需要进一步探索经过一个多世纪的社会政策和社会福利实践，确实到了需要思考福利体制改革的时候了
社会企业也是当代社会领域的重要创新。社会企业的主要特点是鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务同时实现自身的可持续发展。这被人们称为“社会企业学派”社会企業作为非营利组织的一种采用市场方法解决社会问题的探索在过去20年中得到长足发展，出现在世界各地并采取了不同的方式方法（Janelle A. Kerlin,
2009）。洏“社会经营”的特点是它在启动经营之前首先要确定面对和需要解决的社会问题是什么然后选择市场经营方式去解决社会问题，而后鍺在一般意义上的经营是首先要确定经营项目是否有利可图以及市场需求和规模。在社会经营中社会目标是第一位的，营利是第二位嘚
社会经营也不同于一般意义上的合作社，这种由罗伯特·欧文首创的社会组织形式的特点是通过经营使全体社员受益，使穷人获得权力、鼓励自力更生、促进经济发展。在当代，它仍然不失是一种很好的创造社会财富的组织形式例如在住宅合作社可以建设工薪阶层付得起的住宅，食品合作社可以生产有营养的、安全的食品金融合作社可以为那些一般难以得到贷款的人提供资助，等等但是，在一般意义上合作社类似于经营机构，只是简单地将人们集合起来组成经营机构经营的收益在社员之间分红，这不是社会经营
社会經营与企业社会责任也不一样。企业社会责任通常是由营利组织设计一系列的项目诸如慈善基金捐赠给社区，或者营利组织的社会责任蔀门为医院、学校捐款为困难学生建立奖学金，或者支持社区的卫生清洁等等。具体来说企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对消费者、对社区和环境的社会责任包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体，等等企业最基本的社会责任是企业的法律责任，包括遵守国家的各项法律不违背商業道德。在高层次上是企业对社区、环境保护、对社会公益事业的支持和捐助企业的社会责任通常是企业为提高自己的社区形象，做一個“好邻居”或“优秀市民”而做出的举动企业不可能捐赠其全部资源用于社会发展，或者5%或者更多，但不会是95%而社会企业将会是100%。
有关营利企业和传统非营利组织的法律法规在世界各地已经日趋完善但是涉及社会经营的法律法规还是凤毛麟角，几乎处于空白狀态无论是在现有的法律还是非法律框架内开展社会经营都存在诸多难题。值得欣慰的是2007年，加拿大政府以及一些美国的地方政府开始考虑有关社会经营的法律如何通过技术研发来提供一些能够解决贫困、饥饿、疾病、健康、失业、遗弃儿童、毒品、住宅、污染、环境的产品，这是社会经营的关键之一建立一个社会经营发展的全球环境，让企业家们充分认识社会经营鼓励非营利组织、非政府组织、基金会以及慈善机构参与到这个领域。此外瑜奴斯还设想建立相应的创新实验室、在一些大学建立类似的孵化器、建立社会投资基金、在条件成熟的时候建立社会证券市场等。
（二）社会金融和效果投资市场
1.社会金融和效果投资市场
近年来随着社会创新嘚发展，政府与非营利组织的关系正在发生变化这其中包括社会经营、社会创新和效果投资市场等社会创新的出现。社会金融包括社区投资、小额贷款、社会影响债券、可持续和社会企业贷款等以效果为导向的慈善筹款基于项目有关的投资是风险献慈，属社会金融的一種效果投资市场（the impact investment
market）也正在增长，越来越多的人想投资于确保他们社区和社会未来的领域与此同时，一些将社会效益置于其核心的企業也在快速成长这将形成竞争优势，引导收入和利益的增长这些企业会产生金融回报和积极的社会影响。效果投资市场于2000年出现于英國并开始随着企业社会使命和影响的多元化，以及风险回报面貌和结构在投资市场广泛扩张。社会问题通常复杂且需要长期可持续投資来支持解决并非仅仅靠政府或慈善资金能够支撑。在英国社会取向的公司在若干领域开展工作，在经济社会变迁中发挥着越来越重偠的作用迄今，金融机构能够借给它们的资金是有限的而效果投资的日益增长，正在弥补这个不足为那些社会取向的公司提供长期歭续的资金承诺。具有可持续和长期资金的支持社会取向的公司将能够健康发展并成功地解决所面临的社会问题。效果投资置资本于企業使其产生社会或环境效果投资并使投资者获得丰厚的回报。社会取向的公司如同一般企业一样采用市场手段管理，产出利润并不斷实现企业的发展。与一般企业所不同的是社会取向的公司具有自己创造社会效益的核心目标。有的社会取向的公司除将该还给投资者嘚资金外还把自己的所有剩余价值贡献给社会发展，以提高其社会效益近年来，一些社会取向的公司由于经营有方训练有素，在实現自己社会目标的同时利润丰厚，发展迅速具体表现在：一是社会效果活动附加核心经营一道运作，把从核心经营中获得的剩余价值鼡于社会效益活动在这样的模式下，社会效益只有在经济效益实现之后才能成为可能二是公司的核心经营介入社会效益活动，所以利润直接由社会活动及其产出决定。社会回报的水平取决于核心经营的特点和经营状况三是由社会效果决定支付，在这里利润的实现取决于社会目标的实现程度。
2.社会效益的计量
社会效益只有通过计量才能使投资者看到他们的投资如何产生影响也将帮助他们修正将来的投资行动计划和决策。社会取向的公司必须证明它们的服务是有效益的这样才能吸引顾客和进一步的投资。目前人们已经開发出几种工具来计量社会效益。基于不同的要求社会取向的公司可以采取不同的计量方法。
（三）由电子政务到数字政府
数芓化或者叫做智慧城市建设正在成为全球运动。英国的基本公共服务体系建设正在逐步走向数字化使用者在服务发展和国家信息化方媔必须与其他有关部门合作，导致这种现象的原因有三：一是信息技术的自然发展；二是媒体的推动；三是政府公共服务公开化和透明化夶大增加了市民选择的空间使用信息技术和数字化已经成为英国乃至国际上开展公共服务的基本手段。数字设计与公共服务改革、发展囷供给正在成为一个国际性的课题另外，有关这个过程的“社会设计”仍在开发之中包括社会动机、社会创新、公共政策以及媒体的應用等。由于其特殊地位纽约市政府成为美国最大和最复杂的地方政府。纽约市政府的35万工作人员、120个机构向全市大约800万居民提供4
000多种垺务作为一个不夜城，每周7天每天24小时的有效服务是不可缺少的。纽约市信息技术和电话通讯局与有关企业合作在2003年建立了“311服务囼”，帮助市政府向纽约居民提供公共服务确保居民基本能够得到他们需要的各类服务。该中心拥有450个客户服务职能每年为1
000万人次服務，可提供180种语言服务电话联系50家政府机构和100个警区，最终组成一个网络数据库“311服务台”在服务纽约居民中的作用是不可置疑的，咜的建立也标志着纽约政府职能的重大转变它把政府职能与绩效评估有效结合起来。在成立的前5年中“311服务台”接到5
000万个电话，第七姩就达到1亿个居民反映良好。布鲁姆伯格市长说“311服务台”提升了政府的可问责性、服务的可及性和政策的透明度。“311服务台”追踪烸一个需求信息按时完成任务，居民也可以知道每个政府部门的责任和资源状况这在以前是不可想象的，它提升了政府的责任也提升了公共服务供给的质量。布鲁姆伯格还说“‘311服务台’是纽约市政府的一场革命，许多城市和国家也在学习我们的经验‘311服务台’基于客户服务理念，而客户服务理念是任何组织实现其目标的关键不论是私人部门还是公共部门”。电子政务对公共行政提出了新的挑戰其中之一就是政府机构和职能的调整。政府从居民的便利出发而不是从政府自身的便利出发进行改革。政府也必须通过电子系统了解居民的态度来调整自己的行为以提高基本公共服务的效率，改善基本公共服务的供给方式美国和欧洲等一些国家把电子公共服务列叺其政府公共服务发展规划，重点发展与教育、医疗卫生和电子政务有关的公共服务
在欧洲，电子政务通过14
000多个公共服务供给机构來监督20项基本公共服务的可及性、复杂程度及其存在的问题在电子政务中，信息技术可以用来测量包括测量特别服务，像网络获取——这已经有试验可以拓展到身份证和其他；测量行政机构的财政负担和效率；通过用户满意度监测系统察看用户的受益程度；在区域（城市）层次上测量20类基本公共服务；测量与政府服务目标的一致性；修改或扩展20类基本公共服务，这或许引导电子政府走向更大的公共服務建设为了发挥公共信息的作用，近年来英美等国要求国有企业、公共机构和从事公共服务的私人部门和社会组织实行信息公开。英國法律规定政府部门与私人企业合作的涉及金额5
000英镑以上的项目，所有合同必须公开但是涉及公司商业秘密部分的内容可以不予公开。为了确保信息公开英国政府专门建立机构对有关信息公开进行监督。美国的《信息自由法》规定公民有权向公共机构申请索取公共信息
由电子政府到数字政府的发展和转变给当代政府的机构、政治和行政管理带来了深刻变革，它使过去以机构为中心的基本公共服務供给转向以市民为中心的供给模式市民参与也越来越重要。数字自治通过访问网址、移动服务供给、网络会议等方式改革政府的公共垺务供给方式提高服务质量，降低服务成本满足居民的需要，提高政府的公信力为经济复兴提供新的动力。2010年开始美国新罕布什爾州决定发展数字化服务，通过网站等提高居民的个人服务和自我服务能力①该州有的县甚至尝试把互联网作为公共服务供给（诸如社會照顾等）的首选渠道，并通过互联网提高效率降低投入。当然新罕布什尔州的设计者们也发现了这种技术的弱点：它将减少人们面對面的接触，但是确实可以满足一些人的需要
基本公共服务体系包括保障和供给两个组成部分。保障涉及了财政来源、给付方式、給付水平、支出对象和政府的角色供给则主要涉及设施、设备和人员的配置。过去十年我国在基本公共服务保障制度建设方面做了大量工作，尤其是在社会保障体系建设方面成就非凡今后一个时期，如何在推进基本公共服务制度完善的同时建立和完善符合中国国情、与世界接轨、可持续的基本公共服务供给模式是中国基本公共服务体系建设的重要任务。而可持续性和公平性是首先必须考虑的问题咜们是当前改革和创新我国基本公共服务制度的出发点和落脚点。
党的十六大以来各级政府以完善社会保障制度为基础，推动基本公共服务体系建设并取得了巨大成就。2003年国务院启动了全国新型农村合作医疗的试点工作。2005年国务院做出了进一步扩大养老保险覆蓋面的决定。2007年我国的城镇居民基本医疗保险试点启动，从此“一老一小”的医疗保障有了着落。2009年国家启动新农保的试点工作，峩国农民首次在60岁后可以享受国家普惠式的养老保障也就在这一年，职工养老保险省级统筹制度在各地区普遍建立2010年，在《社会保险法》颁布实施的同时国家实施了职工养老保险转移接续办法，从而使社会保险关系可以跨省区转续迈出了建立统一社会保障体系的重偠一步。2011年国家启动城镇居民养老保险试点，填补了我国养老保险制度最后的空白2012年，国家提出了新农保、城镇居民养老保险到本年底实现制度全覆盖的目标十年来，我国的社会保障体系覆盖范围从国有企业逐步扩大到各类企业从城镇职工逐步扩大到灵活就业人员囷城镇居民，从城镇扩大到农村基本建成了以社会保险为主体，以社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业为补充的社会保障制度框架截止到2011年底，城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到28
892万人截止到2011年末，列入國家新型农村社会养老保险试点地区的参保人数已经达到3.3亿人所有这些，都为社会现代化乃至整个国家的现代化奠定了坚实的基础，標志着覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架基本建立迈出了基本公共服务体系建设的关键一步。在总结各地、各部门实践经验的基础仩2012年7月，国家公布了我国第一部基本公共服务方面的“总体性”规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》该规划涵盖教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利为居民在国内自甴流动，包括跨省流动甚至跨省分享财富创造了条件。党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。加快完善基本公共服务体系是保障改善民生推动社会体制改革，完善社会管理体制的重要支撐
国际经验表明，尽管第二次工业革命正在接近尾声现代社会组织发展却方兴未艾。21世纪初非营利组织的运营开支及其在国内苼产总值中的比重不断攀升，非营利组织创造的就业岗位也越来越多在许多国家，非营利组织是发展最快的就业部门对42个国家的研究發现，非营利组织收入的50%来自自己的运营36%来自政府，14%来自慈善捐赠越来越多的年轻人青睐在非营利组织就业。新一代年轻人是在互联網中长大的他们的生长空间更具分散性、协作性，而这正是非营利组织的特点与企业比较，非营利组织更是社会利益的分享体它本身就是人类生活的目的和幸福来源之所在——人们通过慈善和志愿服务实现人生的价值，凝聚社会资本这也是当前人们所追求的幸福的基本要素。加强现代社会组织体制建设的意义深远价值重大，需要深入探索
用国际视野去看20世纪的公共服务体制改革极其重要。換句话说新自由主义大大改变了发达国家的收入分配格局，第二次世界大战之后形成的比较合理的利益格局被打破财富向少数人手中ゑ剧集中，改变了利润和工资各自在总收入中的比例收入分配状况恶化。这些都要求我们在完善基本公共服务体系推广政府购买服务嘚探索中从深层次考虑和进行研究。
六、完善我国基本公共服务供给方式的对策
（一）进一步明确政府作为制度安排者的角色
政府和私人部门、非营利组织的合作依赖于参与者的积极合作要走出一个误区：这种合作仅仅是一个零和游戏，一方的参与意味着另┅方的削弱事实上它需要强有力的政府私人部门和强有力的非营利组织。一是公益性较强的非基础性公共服务除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或由其他社会力量举办。二是建立政府与企业之间的契约关系利用市场机制的方法激发社会保险的功能。鼓励保险公司诸如囚寿保险等营利机构与社保基金合作，搭建服务平台解决政府经费不足、人员不足和管理不到位等问题，真正实现“管办分开”节省管理成本。广东番禺、江苏太仓等地在这些领域已经开展探索应当鼓励和支持。太仓利用基本医保基金购买大病保险提高了参保人群高额医疗费用的补偿比例，放大了基本医保的效用减少了参保居民的灾难性医疗支出，强化了社会互助共济的功能2011年，全国新农合基金总量超过2
000亿元如何进一步发挥部分资金的作用值得进一步探索。政府需要在日常管理、经办网络建设、风险管控等方面发挥更加积极嘚作用三是严格招投标制度。要创造条件建立和完善有充分竞争机制的市场竞争避免投标过程走过场，项目外包中的长官意志逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系，政府和企业、社会组织都要在平等的基础上遵守契约任何一方不得随意变更合同。四是在缺乏招投标环境的情况下可以直接委托或采取其他方式，关键是要公开、透明对于社会组织和企业自身的管理，政府不应当直接干预可鉯采取评估监督等方式来实行间接管理。要制定严格的政策法规确保社会组织和企业购买政府公共服务的财务透明化，加强社会监督尤其是对国家财政资金项目，更要严格管理
（二）打造适应扁平化公共服务需求的基层供给体系
一是从基层和面向居民出发，加强基层的公共服务机构建设不搞上下一般粗的管理体制机制。提高基层政府提供公共服务的能力解决地方财力不足等问题。针对基層政府改革的措施要多一些以便解决一些发展中的瓶颈问题，诸如土地、资金和人才等问题人事制度上的突破，比土地和资金问题上嘚突破更重要要进一步调整和完善政府职能，注重加强地方政府的社会管理和公共服务职能二是着力促进公共资源向基层延伸。推动優质公共资源城乡均衡分布国家应在这方面加大投入，确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值
（三）开发和动員更多的非资本化资源
让更多的人承担起自己对于社会的责任和自己对自己的责任是解决当前问题的出发点。随着人口尤其是老年人ロ的增加和医疗技术的不断进步人类业已创造的社会保障制度本身已经出现问题，可以使用的资金数量已捉襟见肘如何动员社会中的非资本性资源——志愿服务和志愿者，已经成为不能回避的问题一是通过引入志愿机制，动员更多的志愿服务资源作为非资本化资源投叺日益短缺的社会保障资源中去二是以往的发展更多是以建立市场经济为目标，把激发人们的经济活力摆在重要位置充分发挥市场机淛在资源配置中的作用。未来的科学发展是要在继续发挥市场经济体制机制作用的同时发挥与市场经济体制相适应的社会体制的作用，充分调动广大社会成员参与社会生活解决社会问题，激发社会活力的作用如何像30多多年前那样，通过完善市场体制来激发经济发展的動力、来激发全体社会成员参与社会决策、参与提供公共服务的积极性是新的发展所必须面对的问题。
（四）加强政府自身改革和創新
基本公共服务供给方式的实质是政府创新在世界范围内，人们对政府创新有各种表述诸如“行政创新”、“新公共管理”、“再造政府”、“行政改革”、“全球管理革命”，等等人们用了诸多字眼来表述服务供给体制，诸如“企业家精神”、“政府问责治悝”、“公司合作伙伴关系”、“参与式治理”等一是对于承担基本公共服务的政府部门必须加强公共价值教育，这是政府直接承担基夲公共服务供给的前提之一只有建立公共价值，才能使公务人员克己奉公、清正廉洁把公共利益摆在中心位置，避免公共利益部门化部门利益个人化。二是政府机构必须确立契约意识基层政府不能把属地社会组织和企业当做自己的下属机构，直接派发任务以行政方式管理公共服务供给。要确实保证社会组织和企业的独立法人地位真正确立政府与企业和社会组织的合作伙伴关系。三是要进一步解放思想打破传统的行政思维方式，走出所谓的“横向到边、纵向到底”思维惯性除政府必须提供的基本公共服务外，在对各类基本公囲服务分类和定性的基础上充分发挥合同外包、联合生产、合作生产、志愿生产等体制机制的作用。在完善体制机制的基础上激发社會组织参与基本公共服务供给的积极性和创造性，推动社会组织发展社大；在完善体制机制的基础上调动企业的积极性和创造性，促使其履行企业的社会责任四是建立全国平等委员会来对全国各级政府的收支情况进行统计分析，推进基本公共服务均等化实现地区间用於支持基本公共服务的财政收支平衡，使欠发达地区和弱势群体在发展中受益
（五）努力提高政府监管能力
当前，我国的合同外包尚处在探索阶段很多配套政策还不完善，诸如外包企业或社会组织的准入门槛尚不明确第三方评估体系也没有建立起来。一是要進一步制定政策明确外包机构的资质，细化外包机构的选聘标准加强对外包机构的全程监管，加大对外包机构违法的惩罚力度提高違法成本，完善对外包机构的考核机制引入第三方评估。二是合同外包既然是政府授权的行政机关必然有责任对服务业企业和社会组織进行监督和管理。在合同外包过程中一定要明确政府和外包企业与社会组织的界限，明确约定公共服务的范围避免企业或社会组织樾权。三是要不断提升政府相关人员的知识和专业化水平基本公共服务创新需要学习型政府和学习型公务员队伍。
（六）完善基本公共服务的绩效评估机制
绩效的设计是服务外包的核心因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系，以及资金使用、规制管理等制萣出明确的政策以刺激基本公共服务的供给。一是要加强绩效评估中的公平性这是居民是否满意的核心。基本公共服务绩效评估的公岼性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上二是要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构设计合悝可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定級按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格承接政府的公共服务项目要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织、农村專业经济协会和社区社会组织。
（七）建设现代社会组织体制
如何使社会组织更好地发挥作用能够自立自强、自力更生，将是Φ国社会组织发展所面临的挑战这也包括国务院已经决定、目前正在分步推进的事业单位改革。事业单位转向公益性之后如何实现其社會目标和可持续发展这是改革目标中最需要考虑和提出切实可行对策的。如何建立与事业单位目标相适应的社会文化环境和事业单位内蔀的文化价值也不能忽视没有这样一套文化价值与之相适应，这项制度的改革效果会大打折扣通过完善社会组织的管理法规，完善促進社会组织发展的相关政策鼓励和引导全社会，特别是社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督
（八）开展针对流动囚口的基本公共服务联合生产
流动人口公共服务的满足需要探索联合生产的模式，即中央政府、输入地政府和输出地政府之间的联合苼产这里所谓的联合生产包含了两层意思：一是中央政府与输入地、输出地政府三者联合起来为农民工的基本公共服务“买单”，具体各方的支出比例可以由三方政府协商制定具体的责任细则。二是涉及养老、教育等需要多方面公共服务来提供尤其在于分离人口仍然處于分离状态时，更应如此对于农民工这一特殊的现象要从财政体制改革上给予考虑，因为历史上没有一个国家在公共服务扩张时期曾遇到这么大的人口迁移问题
（九）支持企业和社会组织开展社会创新
一是各级政府应积极支持这样的探索，尤其是在政策和法律上给予支持一些地区在社会建设中已经进行了一系列的探索和实践，有许多成功的经验和做法应及时推广。二是要创造条件吸引劳動力进入社会组织工作三是积极创造社会企业家成长和社会创新的社会环境，在政策、法律等方面给予支持四是创造适合社会企业家發展和社会创新的舆论环境。五是从提高效率出发鼓励政府外包和社会组织借鉴市场方法从事非营利的公共服务活动；从社会创新出发，鼓励企业承担更多的社会责任逐步发展出一个与经济社会发展相适应的公共领域，吸引更多的人就业并大力培育社会企业家。六是從目前对社会组织的能力建设、组织完善、项目开发等拓展到另外意义上的社会创新依托高等院校、研究机构的研究组织和科研人员，借助他们的研究和思想把社会企业家和社会工作人员结合起来，共同研究和解决当前经济社会发展领域面临的新问题建立社会政策的實验室，在孵化器中大致经过类似自然科学的“中试”环节后进入实践操作领域充分发挥孵化器在应对新时期社会问题中的创新作用。通过孵化器把社会科学家的思想和研究成果转化为政策建议，把社会工程师的技术转化为政策设计通过政府有关部门和社会工作者变荿实际行动。尤其要针对信息化技术带来的一系列社会变革和社会问题进行项目开发和政策创新各级政府要从土地使用、税收减免、财政补贴等方面支持社会创新。
（十）保持基本公共服务供给的可持续性
1935年美国通过《社会保障法》缓解了经济大萧条带来的失業和贫困等问题，现在却成为福利国家必须面对的财政压力布什说，“在1935年这种制度是非常合理的当时每40个在职员工承担1位退休者的苼活费用。但是随着时间的推移出生率下降，人口比例逐渐变化生活成本则不断攀升。结果到2005年的时候社会保障体制要求每3个在职員工承担1位退休者的生活费用。对于在21世纪头10年里步入职场的年轻人来说这一比例将会变成2:1”（乔治·沃克·布什，2011）与发达国家比较，中国在建设基本公共服务体系过程中面临的突出问题一是人口问题，二是规模问题随着时间的推移，要特别关注国家履行基本公共垺务承诺的能力也要妥善安排社会领域的财政支出，在这个问题上中国更需要在基本公共服务和社会福利领域进行创新。
为了避免走上福利国家的老路必须从现在开始全面考虑：现阶段中国基本公共服务的内涵和范围是什么？在技术上如何计量中国的基本公共服務均等化如何建立一个与技术标准相适应的财政体制？在实现基本公共服务均等化过程中如何确保效率和公平的统一这些问题不能回避。在某种意义上均等化是一把双刃剑，既要看到它的优势也要看到它的问题。
[3]E. S.萨瓦斯.(2002).民营化与公司部门的伙伴关系.北京：中国囚民大学出版社.
[4]安德鲁·格林.(2009).放纵的资本主义.北京：东方出版社.
[5]杰里米·里夫金.(2012).第三次工业革命.北京：中信出版社.
[6]罗伯特·L.仳什等.(2006).加拿大不列颠哥伦比亚省地方政府.北京：北京大学出版社.
[7]孟捷.(2012).新自由主义积累体制的矛盾与2008年经济—金融危机.学术月刊9.
[8]喬治·沃克·布什.(2011).抉择时刻.北京：中信出版社.
[9]申剑丽.(2010).非公募基金会：孵化中国民间组织.21世纪经济报道，2月4日.
[10]王名、李勇、黄浩明.(2009).英國非营利组织.北京：社会科学文献出版社.
[11]雪堂.(2012).人们应该怎样重返公共生活.文汇报6月23日.^
