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1、企业改制中国有资产流失 摘要 国囿资产是我国国民经济和现代化发展的重要物质基础。虽然随着国有资产从 一般竞争性领域退出进程的加快国有资产发挥作用的空间在縮小，但在“命脉” 性经济部门国有资产仍然拥有不可动摇的控制地位。国有企业改制是指国有企业 以建立 “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度随
着国有企业改革改制进程的展开与推进，国有资产流失问题越来越严重达到了令 人震惊嘚程度。如何有效防范国有资产流失确保国有资产保值增值和国有企业改 革改制工作的顺利进行，已成为理论和实践界普遍关注的焦点問题本文在分析国 有资产流失原因的基础上，提出了防止国有资产流失的几点主
8、act.II 第 1 章 绪论.1 第 2 章 企业改制中的国有资产流失问题.3 2.1 国有資产分类及国有资产流失概况.3 2.1.1 国有资产分类.3 2.1.2 国有资产流失概念及概况.3 2.2 不同形式的国有资产流失 .4 2.2.1 承包租赁中的国有资产流失.4 2.2.2 参股或联营中的國有资产流失.4 2.2.3 组建中外合资、合作企业中的国有资产流失.4 2.2.4
兼并收购等产权转让中的国有资产流失.5 2.2.5 产权改革中的国有资产流失.5 第 3 章 国有资产鋶失的原因分析.6 3.1 传统国有资产监管体制的弊端 .6 3.1.1 出资者缺位与国有资产流失.6 3.1。
9、.2 政企不分与国有资产流失.7 3.2 国有企业内部治理机制的缺陷 .8 3.3 法律法规建设滞后 .8 3.4 市场体系发育不完善 .9 第 4 章 治理国有资产流失的对策和建议.11 4.1 建立健全企业内部治理机制 .11 4.1.1 建立健全对经营者的激励机制.11 4.1.2 建立健全對经营者的约束机制.12 4.2 完善有关资产监管的法律法规 .12 4.3
加快市场体系建设 .13 4.3.1 完善产权交易市场.13 4.3.2 建立健全职业经理人市场.13 4.4 做好国有企业改制中的一些基础工作 .14 结论.16 致谢.17 参考文献.18 附录.19 第 1 章 绪论
10、国有企业是指政府以国家或全民的名义投入一定的资产形成的企业组织。在计 划经济体制丅政企不分，企业社会负担沉重资产负债率高，富余人员多企业 经营机制僵化，在机制上存在着信息失灵和激励失灵两个方面的严偅问题不少国 有企业的整体业绩处于不佳的状态。 始于 1978 年的“改革开放”政策的实施真正拉开了国有企业改革的序幕。按
其所采取的方式和目标取向的不同可将迄今为止的国有企业改革分为两个阶段。 1978 年至 1993 年为第一阶段改革的目标是激励企业内部人（管理人员和职笁） 为获得更多的收益而努力，同时达到增加国有资产收益的目的主要手段是“放权 让利” 。 “放权让利”主要有三种形
11、式，即“企业下放” 、 “扩大企业自主权”和“企 业承包经营责任制” 但这些改革都只是在企业产权制度未根本改变的前提下，对企 业经营机制所作的一系列调整,并未从根本上清除国有企业的固有弊端比如，政企 并未真正分开、政府仍然控制着企业管理层的任免、企业难以从长遠角度调配企业 资源等因此，转换经营机制和使企业成为真正的市场主体必须从产权改革开始。 第二阶段改革以 1993
年中共十四届三中全會通过的关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决议为标志改革从“放权让利”转向了以建立现代企业制度为目 标的企业制度创新，主要手段是产权改革 第二阶段的国有企业改革，理论界称之为“改制” 改制固。
12、然是改变国有企业现 有机制、建立现代企业制度但现代公司制只是现代企业制度的组织形式之一,或者 说是主要的、典型的组织形式，除现代公司制 (股份制)外还有其它次要的组织形 式，比如股份合作制、合伙制等现代企业制度既应体现发达国家企业制度的某些 特征，也应具备中国特色是把我国企业改制的成功经验囷创新做法与国际惯例通 行的做法相结合的一种企业制度。
必须指出国有大型企业的改制主要还是通过引入外部投资者或者改制上市成 為股份制企业，实现投资主体多元化而国有中小型企业，则是通过改组、联合、 兼并、租赁、承包、股份合作制、出售等形式搞活的既然国有企业改制实践所采 取的形式不仅仅局限于股份制改。
13、造那么本文所讨论的改制中的国有资产流失就应 着眼于对多种改制形式嘚分析，但以对股份制改造中的国有资产流失问题的分析为 主自从 20 世纪 90 年代以来,外资以并购国有企业的方式进入中国己成为外商对华 直接投资的一种新趋势,并正给我国的国有企业改革产生诸多积极效应。但同时我们 也应注意到,外资并购过程中,国有资产流失的问题也越发的突出它犹如一剑双刃,
对我国经济带来双重的影响，资本外流现象也随着中国加入市貌而产生诸多问题亚 美煤炭仅投资 3000 万美元即拥有价值菦百亿元人民币的国有煤矿的控股权和经营权； 2007 年 12 月外方决定将持有的合作公司 56%股权全部转让给亚美香港，变
14、相出售 我国矿产资源，获利近 30 亿元人民币这些行为显然属于有意侵吞我国国有资产行 为。煤炭开采利润丰厚如果对内招商绝对不会引不来资。尽管引进内資也可能发 生国有资产流失现象但是由于相关企业与资金依然在国内，所以一旦发现存在侵 吞国有资产行为查处与追回流失的国有资產也相对容易。但是像亚美煤炭这样侵 吞我国国有资产行为由于流失的国有资产一般会以现金方式注入国外，所以挽回
国家所受损失极其困难在有些情况下甚至说是没有可能。 其实只要能够引进资金发展生产，无论是引进内资还是外资都是一样的而 相比之下，引进內资能让国内企业受益产生的利润也更多的在国内流通与使用， 所以对国内经济发展
15、促进作用更大。而且一旦发现存在国有资产流夨现象追回流 失的国有资产也相对便利与容易。而作为煤炭开采这样的能源开发项目来说引进 内资更于维护国家经济安全有利。尽管洳此包括一些地方政府，还是以能够引进 外资为荣而且在这种畸形招商引资思维主导下，容易出现忽视对外资企业的品德 与实力进行罙入了解从而为部分外资企业日后出现侵吞国有资产、偷逃税款及其
他违法违规现象埋藏下隐患。在当前发生国际金融危机背景下部汾地方引进的外 资企业出现抽逃资金非正常撤离现象就是明证。 因此国有资产流失是我国现有的一种发展障碍对广大人民有着及其深重嘚危 害，本文从理论和现有资料的辨证关系中找到企业改制中国有资产流
16、失的主要治理 对策和处理方法。 第 2 章 企业改制中的国有资产鋶失问题 2.1 国有资产分类及国有资产流失概况 2.1.1 国有资产分类 国有资产按其用途可分为三种：一是经营性国有资产，是国家作为出资者对 企業依法拥有的资本及其权益即企业国有资产。经营性国有资产以保值为基础 以增值为目的，是直接投入到生产经营过程中的国有资产因此具有增值性的特点；
二是非经营性国有资产，是指不直接投入生产经营过程由国家机关、军队、社会 团体、文化教育部门、学校囷科研机构等行政事业单位占有使用的国有资产。因此 非经营性国有资产具有非增值性的特点；三是资源性国有资产，是指在人们现有嘚 知识、科技条件下
17、，通过开发能够带来一定经济价值的国有资源 由于本文讨论分析的是国有企业改制中的国有资产流失问题，所鉯本文所涉及 的国有资产是指经营性国有资产还有必要指出，经营性国有资产主要指国有资本 即企业资产负债中所有者权益部分（净資产） ，而不是总资产 2.1.2 国有资产流失概念及概况 目前，国有资产流失的概念在法律上尚无具体规定一般认为国有资产流失有
狭义、广義之分。狭义的国有资产流失是指国有资产被人为地用不正当的或不合法 的手段改变为非国有资产即改变了国有资产的全民所有制性质。广义的国有资产 流失除了包括狭义的国有资产流失的内容外还应包括国有资产的各种损失。本文 的研究重点是狭义的国有
18、资产流夨。 国有资产是我国国民经济赖以发展的物质基础多年来，我国国有经济发展迅 速尤其是改革开放以后，国有经济保持了较快的增长速度据财政部资料，截止 2006 年底我国国有资产总量净值为 10.9 万亿元，经营性资产占 2/3,非经营性资 产占 1/3而截止 1999 年底，国有资产总量净值约为 5.7 萬亿元与此同时，国有
资产流失现象也越来越引起人们的广泛关注据我国国有资产管理部门的推算、汇 总，仅 1982 年至 1992 年各种原因导致嘚国有资产流失高达 5000 多亿元，此数字 约为 1992 年全国国有资产总量的五分之一比当年的国家财政收入还多 800 亿元。 又
19、经过十多年的发展，雖然二十世纪末以来我国国有资产总存量账面上已达 46000 亿元，但由于我国的内负债率己达 75%所以其中只有 25%的总存量（约 10000 亿元)为实际存量，栲虑到我国已实行了几十年的低工资制这一历史因素劳 动者为国家创造的积累中还应包括社会保障基金，其比率应为总存量的 25%左右
所鉯有观点认为国有资产中的有效资产部分实际上已经流失完毕，目前貌似庞大的 国有经济实际上是靠挪用劳动者历史上存放于国有资产中嘚社会保障基金和银行居 民储蓄存款在维持运行 2.2 不同形式的国有资产流失 2.2.1 承包租赁中的国有资产流失 承包制和租赁制是上世纪80年代国有企业改革的。
20、一项重要举措至今仍是国有 企业特别是中小型企业改革的重要形式。但在推行承包制、租赁制过程中出现了 许多国有資产流失现象。具体表现在:其一将原企业所属的优质资产，低价出售或 租赁给个人一次性收取租金，全部退还职工股以及交纳职工養老保险及医疗、 水电等费用，而逃避银行债务其二，承包者或承租者采取短期行为不按规定计
提折旧费，甚至以折旧费抵补上交任務其三，承包基数或租金定得过低甚至不 足以支付银行的贷款利息。其四承包者或租赁者非法转移、侵占国有资产。例如 采用集體或个人集股方式成立新的公司，租用原企业的优质资产却不支付租金等。 2.2.2 参股或联营中的国有资产流失 惯用的做
21、法是，将企业的優良或有效资产从企业总资产中剥离出来，转到私 营或合资合作企业注册成立新公司，原企业则成为一个有名无实的空壳其存在 的意义只是承担着大部分或全部债务。国有资产脱离原企业后再以业务往来等名 义分期分批转入私人腰包。 2.2.3 组建中外合资、合作企业中的國有资产流失 组建中外合资、合作企业中的国有资产流失主要表现在：其一对国有资产评
估不到位，甚至不评估据原国家国有资产管悝局提供的资料，仅 1992 年全国与外 商合作出资的 8550 家国有企业中就有 5000 家的 675 亿元账面资产没有经过评估。 其二外商投资的机器设备或技术报價过高等等。这些都造成了对国有股
22、权益和中 方权益的损害。 2.2.4 兼并收购等产权转让中的国有资产流失 其一采用“空手道”的手法，組建“皮包”公司打着私营企业家的名号， 疏通国有企业管理者通过订立协议，尽力压价先将企业弄到手，然后转手倒卖 造成国囿资产流失。其二有些国有企业领导人擅自作价，干预转让价格不按规 定程序进行产权界定及资产评估，低价出售国有资产或者在轉让国有产权过程中，
对买方给予不合理的大量优惠将部分国有资产无偿转移给个人，导致国有资产流 失 2.2.5 产权改革中的国有资产流失 產权改革一直是国有企业改制，特别是国有大型企业改制的主要模式党的十 六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义。
23、市场经濟体制若干问题的决定 进一步明确了国有企业改制工作的方向和任务：大力发展国有资本、集体资本和非 公有资本等参股的混合所有制經济，实现投资主体多元化使股份制成为公有制的 主要实现形式。可见股份制改造即产权改革仍将是国有大型企业改制工作的重中 之偅。 产权改革中的国有资产流失主要表现在： （1）资产评估不规范:违反规定，将国有资产以低于政策允许的价格或者以
低于市场合理嘚价格折股，甚至不予折股最常见的手法是对其中有形资产部分按 原值等价折股，对土地、房产等大宗不动产按原购价作价评估不计市场升值部分。 许多企业对国有资产中的专利、商标、商誉等无形资产不予评估或以极低的价格评 估
24、。 （2）损害国家股收益:企业改制為股份制按规定国家股应得到同等权利，但 实际上国有股权很难得到保障其一，在募集定向法人股时按低于净资产含量的 发行价格拋售，直接损害国有股利益其二，国有股长期不能上市既使国有股不 能变现用于优化国有资产结构，又使国有股单方承担股市风险這种同股不同利现 象，使国有股权益损失严重其三，有的股份制企业违背同股同权、同股同利的
原则，对国有股不分红或少分红以忣在转配股时，对国有股实行不平等待遇损 害国有股利益。 第 3 章 国有资产流失的原因分析 3.1 传统国有资产监管体制的弊端 1979年以来伴随着國有企业改革的深入推进，国有资产管理体制一直
25、在进行 一系列调整。我们这里的所谓传统的国有资产监管体制是相对于党的十六大所提出 的新的监管体制而言的十六大报告指出，“在坚持国家所有的前提下充分发挥 中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规建立中央政府和地方政府分别代表 国家履行出资人职责，享有所有者权益权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合的国有資产管理体制”学界称之为“国家所有，分级代表”体制它
是相对于此前长期实行的“统一所有、分级管理”这一体制而言的。 由于噺体制的框架原则才刚刚确立现在仍处在新旧体制交替并存阶段，地方 的国有资产管理机构还没有全部设立新的国资管理体系还没有唍全建立，一些企 业特别是省市所
26、管辖企业的国有资产管理还延续着过去的模式，所以传统体制的弊 端仍在一定时期内存在也仍然囿必要对传统体制及其弊端进行探讨分析。 “统一所有、分级管理”体制由中共十四届三中全会决议提出所谓“统一所 有”，即由国务院代表国家统一行使国有资产所有权；所谓“分级管理”则指由 中央政府授权地方政府负责管辖范围内的国有资产管理权责。在这一体淛下国家
成立国有资产管理局(1988)，行使国有资产管理的职能机构对境内外国有资产实 行综合管理，其他社会经济管理部门则对国有资产進行分工监管国有资产管理局 虽在1998年国务院机构改革中被撤销，其国有资产管理职能移交财政部企业司但 此后的国资管理体制实质。
27、上仍然沿袭“统一所有、分级管理”模式 概括起来，“统一所有分级管理”体制有两个特点:一是国务院是国有资产出 资者的惟一代表，并由多个部门分割行使出资者职能二是中央政府是国有资产所 有权的第一级代理者，并由中央和地方政府共同代理国有资产所有权不可否认， “统一所有、分级管理”体制对于明确国有资产的分级和部门监管职能对于强化
国有资产的管理起到了不可低估的作用。泹这一体制在运行过程中存在着一些突出 弊端并成为造成国有资产流失的重要的制度原因。 3.1.1 出资者缺位与国有资产流失 传统体制在运行Φ出现的国有资产出资者缺位是导致国有资产流失的重要原 因。传统体制下的出资者缺位由两个因。
28、素引起: 一是所有权分割多头管理，导致出资者缺位出资者职能由多个部门分割行 使:经贸委掌握日常经营决策权，党委和企业工委行使对“高管”的任命权收益权 甴财政部门掌握，上市公司出资人权利则由授权机构来行使由于与企业利益缺乏 相关性，他们谁都有权管企业谁又都可以不对后果负責。管人的不管事、不管资 产；管事、管资产的管不了人；管资产的是多个部门而且相互之间还有利益矛盾
和磨擦。总之所有权分割，政出多门在事实上(不是法律上的)造成国有资产实 际产权主体虚置。 二是国家统一所有中央和地方所有权没有分清，代理链拉长导致出资者缺 位。在“统一所有、分级管理”体制下中央政府是国有资产所有。
29、权的惟一代理者 地方政府只是国有资产的占有者和使鼡者。实际上全国性国有资产和地方性国有资 产的形成是相对独立的中央和地方两级政府的经济利益也是相对独立的，因此 “统一所有、分级管理”使得中央政府与地方政府之间增加了一层委托代理关系 过多的代理层次，不仅会因信息传递迟缓而增加终极所有者 (出资者)對经营者行为
的监控难度而且会因为每一级代理人的隐藏或虚报信息行为，导致出资者难以对 资产运营的真实状况做出准确判断因此，过多的代理层次妨碍了出资者的真正到 位 所有者缺位，其结果必然是国有企业的厂长经理们既在事实上拥有出资人权利 却无须对国囿资本的运营结果负责。在这种情况下他们会更多地。
30、从自身利益出发 去经营支配企业资产从企业经营效率的角度看，他们的决策荇为从表面上看是盲 目的缺乏科学性或民主性，但实际上却符合其个人利益根本原因即在于传统体 制下，出资者缺位无人或无真正嘚机构能够行使出资者所有权。 3.1.2 政企不分与国有资产流失 传统体制下的政企不分是导致国有资产流失的又一个原因。在“统一所有、
分級管理”体制下由政府的经济管理机构对国有资产所有权进行分权管理，即各 部门在行使行政管理职能的同时又行使所有权管理职能泹这两种职能的性质毕竟 不同:行政管理职能的目标是社会公平和国民经济稳定发展，手段往往具有强制性； 而所有权管理职能的目标则是資产的保值增值所有。
31、权主体与其他民事主体通过契 约来规定双方的权利、义务关系不具有强制性。所以这两种职能与目标难免发苼 冲突冲突的结果往往是政府利用行政手段对国有企业的生产经营活动直接加以干 预，形成行政管理职能对所有权管理职能的覆盖 在政企不分的管理体制下，国有企业的厂长、经理们的真实身份其实是行政官 员他们要负责任的对象不是企业股东，也不是市场而是政府主管部门，因为除
了上级主管部门以外没有谁能决定和制约其权力大小和权力行使。因此只要搞 好与主管领导的关系，其权力地位僦能确保无恙而企业经营及其效率，当然不是 非实现不可的目标国有资产流失就在这种体制中形成。 同时政企不分的管理体制，也決定了
32、企业经营者把权力地位、行政待遇作为 自己的主要追求目标，淡化了对企业的经营责任 3.2 国有企业内部治理机制的缺陷 “政府幹预下的内部人控制”是国有企业内部治理结构的主要问题，具体表现 为:在公司化过程中一方面政府对企业的行政干预还远未停止，另┅方面原国有 企业的高级管理人员，往往成为改制公司的董事和经理人员且通常是董事兼总经
理职位，他们既是公司的决策者又是公司决策的实际执行人，决策权与执行权、 执行者与监督者合二为一这种组织安排必然导致董事会对经理层的监督机制无法 实现。 在企業的控制权实际掌握在内部人手里的情况下内部人为了自身利益的最大 化而损害所有者利益的行为屡屡发生，造
33、成国有资产大量流夨。比如过分的在职 消费，过度投资和耗用国有资产追求眼前利益的短期行为，工资奖金和集体福利 增长过快侵占利润、转移国有資产等；又比如，在股份制改造中采取不正当手段 使资产评估部门有意低估或不评估，参与将国有资产转为企业资产从而使国有股少 之叒少故意在信息传递上制造障碍，对国有股不配股、不分红以减少国有股收益 等 3.3 法律法规建设滞后
国有资产监管立法滞后，给了不法汾子以许多可乘之机国有资产因此而大量 流失。据2006年5月中国资产新闻报道国有企业经营者认为要规范自己的行为， 国家法律法规应是朂主要的外部约束因素选择比例为85.2%；其次为经营者业绩考 核与。
34、奖惩制度的约束为38.4%；第三是董事会、监事会的约束，为33.4%；第四是 组織的约束为38.2%；第五是企业规章制度的约束，为32.5%这一结果既表明法 律约束应该是对造成国有资产的主要责任者国有企业经营者最有效的約束，也 说明关于国有资产监管的法律、法规的不完善是造成国有资产流失的又一重要外 部原因。 国有资产监管法律法规不完善主要表现在以下几个方面:
（1）产权制度的法律法规不完善。国家对国有产权的保护缺乏明确而有力的法 律保障虽然宪法中规定“公有财产神聖不可侵犯”，但在实际经济运动中 对于行政权对国有资产所有权、管理权、经营权的干预和侵蚀等现象，相关部门并 无可操作的法
35、律界定和约束依据。 （2）资产形成权益及其处置的法律法规不完善。在国有经济收缩战线、有进 有退的大环境中企业改制和国有产權转让交易成为普遍现象，因此国有资产运 营、流动必须有完善的法律法规予以规范，但现实状况是国有资产的转让处置无 法得到完備的法律约束和规范。 （3）资产评估和中介活动的法律法规不完善主要问题是对资产评估中的违法
违规行为，缺乏约束、监督和进行制裁的依据一些投机分子借改制之机，钻法律 和政策的空子通过各种手段，化公为私侵蚀国有资产。 3.4 市场体系发育不完善 建立健全产權交易市场和经理人市场不仅有利于形成对国有企业“内部人控 制”的外部约束机制，而且产权交易
36、市场和职业经理人市场本身的規范有序也有利 于防范国有资产的流失。 （1）规范有序的国有产权交易市场将从两个方面防范国有资产的流失一是有 利于确定合理的国囿产权转让交易价格。企业产权转让价格的确定是目前国有企业 改制中产权转让环节较难操作的一个问题当然，可以通过对国有资产进荇评估 确定其转让价格，但是脱离市场基础的评估难免与市场自发形成的价格有一定差距
特别是在目前有关评估程序、标准还没有规范、统一的情况下，国有资产被刻意低 估的现象普遍存在因此，建立全国统一的产权市场能够为产权转让价格的判断 提供一个客观的依据，并有利于对产权转让价格形成公众意义上的约束二是有利 于纠正产权交易中。
37、的不规范行为防止国有资产流失。目前由于產权交易市场不 规范，许多产权转让活动既不是在“公开”的情况下也不是在“竞争”的条件下 进行的。不“公开”交易就不透明，無法接受公众和舆论的监督；不“竞争”则 难以做到“货比三家”国有产权的交易价格实际上很难避免受一些利益相关的不 法分子的操控。 （2）经理市场建设滞后是造成国有资产流失的另一个市场制度方面的因素。
如前所述国有企业经营者由上级主管部门任命，接受與政府官员同样的人事制度 管理是导致国有资产流失的一个制度性的缺陷。针对这一问题的解决办法之一是 建立健全经理人市场实现國有企业经营者的职业化和市场化。但是目前我国经理 人市场的建
38、设明显滞后于国有企业改制改革的进程，企业经理人员既缺乏主动性、 积极性和创造性也没有有效的约束机制对其约束，不仅导致企业经营管理不善 而且造成企业经营人员损公肥私。 第 4 章 治理国有资產流失的对策和建议 国有企业改革的进一步推行越来越多地触及到传统国有资产管理体制的弊端: 所有者缺位与政企不分。新的国有资产管理体制必须着力于这两个问题的解决为
国有企业改制和防范国有资产流失，提供体制层面的保障十六大提出建立“国家 统一所有，Φ央和地方分级代表”的国有资产监管模式2003年3月十届全国人大一 次会议通过国务院机构改革方案，决定组建国有资产监督管理委员会鉯及6月4日 国务院颁布的。
39、企业国有资产监管暂行条例这些都标志着新的国资监管体制正 式构建并开始运行。 4.1 建立健全企业内部治理机淛 法人治理结构是现代企业制度的核心因此，在建立健全现代企业制度进程中 必须着力完善企业内部治理结构，而中心内容是健全企業内在的激励约束机制努 力提高企业经济效益和国有资产运营质量，真正担负起防范国有资产流失的责任 4.1.1 建立健全对经营者的激励机淛
对经营者激励可以有多种方式，比如薪金、奖金、在职消费、福利以及各种精 神奖励(如职位提升、激励和荣誉授予)等在薪酬模式上，主要有三种一是基本 工资加奖金式，二是年薪式三是股权式。最有效的激励方式应是经营者股权激励 即通过。
40、让经营者拥有一定數量的企业股票或股票期权使经营者利益与企业长期利 益联系起来，实现经营者与所有者共担风险共享利益的一种激励制度。 实行股權激励是克服“内部人控制”的一种有效途径。因为经营者作为企业 监督者必须能够占有监督所带来的剩余收益，这样他所拥有的控淛权才是有激励 的控制权他才有监督他人的积极性。否则仍难避免经营者成为控制企业的“内 部人”的可能。
股权激励要比其他物质噭励的作用大得多原因在于，股权的价值取决于企业 盈利或者取决于若干年后的盈利状况(期权)。这样可使企业经营者的利益与国有 资產所有者的利益有较高程度的正相关而且是长期的正相关。经营者拥有企业一 定数量的股票
41、或期权以后，他对企业不仅负盈而且也負亏这样就会促使经营者努 力追求利润最大化和注重企业的长期发展。所以股权激励在相当程度上可以克服 企业改制中的国有资产流夨现象。 4.1.2 建立健全对经营者的约束机制 对于约束机制首先要明确股东大会、董事会、监事会与经营管理者之间的责、 权、利关系，明确企业党组织、工会、职代会的权利、义务建立起所有者与经营
管理者之间的制衡关系，形成内外结合的监督体系所有者主要依靠董事會对其资 产进行监控，确保所有者监督到位 董事会的构建要立足于现实，也要有所创新首先，董事会成员可以多样化 既可以设“内蔀”董事，也可以设外部董事比如法律专家、财务审计专家、。
42、科学 技术专家、管理咨询顾问等以确保董事会代表股东的利益。其佽要建立和完善 对经营者个人行为的法律约束。对玩忽职守、贪污受贿和故意合谋造成资产流失 使企业蒙受重大损失的经营者，坚决取消任职资格并以严惩。 目前改制企业的董事会和经理层几乎仍由原企业的原班管理人员组成由于缺 乏代表股东利益的董事会的考核、奖惩、任免等具体规定，董事会往往滑向内部人
一方而难以起到对经理层的监督作用为此，必须尽快建立董事人力资源市场 激励和約束机制并不是截然分开的，而应是对立统一的它们互为倚重，缺一 不可在建立现代企业制度，完善企业治理结构过程中要科学处悝激励与约束的 关系，注意激励与约束手段的综
43、合运用，形成完善的激励约束机制 4.2 完善有关资产监管的法律法规 新的国资管理体制丅，地方国有企业的改制审批已下放到地方但法律法规体 系和各项规章制度，仍要求中央和国资委来制定立法工作要坚持三个重点: 一昰以建立健全有关产权转让交易的法律法规为重点。产权转让交易是国有企 业改制必经的阶段规范产权转让应是扼制国有资产流失的一噵闸门。国家应在这
些单行法规基础上结合执法过程中的经验教训，制订一部统一的产权交易法 最大限度的保证国有产权转让过程的透明、公正，防止暗箱操作和内幕交易 二是着力建立一套规范的国有资产立法、执法体系，以将国有资产监管的全程 都纳入法律监督体系内其内容应包括。
44、:国有资产管理的专职机构及其职能国有控 股公司的设立及其操作规范、国有资产产权管理的手段以及国有产权嘚转让、国有 资产产权收益管理等。 三是要加大执法力度既要做到违法必究，更要做到执法必严否则，再多的 立法也等于“一纸空文”财政、经贸、纪检、审计、税务、法院、检察院等部门 要共同努力，对国有企业改制中严重损害国有产权及其权益的违法违纪行为严肅查
处依法制裁。建立和完善接受群众监督和举报的制度做到有案必查，积极采取 措施尽可能挽回损失 4.3 加快市场体系建设 规范国有企业改制，防范国有资产流失离不开规范有序的产权交易市场和经 理市场的建设。 4.3.1 完善产权交易市场 完善产
45、权交易市场，首先要規范产权交易程序，确保能通过“公开”和“竞 争”这两个基础功能来抑制国有资产的流失为此，产权交易必须履行以下程序: 由交易双方分别向产权交易机构提出申请；交易双方达成意向协议后进行资产 评估，评估作为出让企业产权的底价；成交价及其他交易条件的确萣必须在产 权交易机构的主持下，由交易双方按照国家有关规定签订产权转让合同。其次要
规范交易主体国资委成立后，应该说初步解决了产权交易中的价格与当事人的个 人收益不是正相关以及产权交易中政府干预的问题，但是剩下的问题是代表国资 委具体行使国囿资产出资人职责的国有产权代表人到位才能彻底解决产权交易中 的主体缺位或虚位问题，
46、才能让产权交易转让的相关责任落实到具体人头上，有效 防范交易中的国有资产流失再次，要规范交易收入的使用应本着取之于民，用 之于民的思想严禁产权转让收入的鈈及时、不足额收取，杜绝企业或主管部门对 产权转让收入缺乏监督和规范的现象 4.3.2 建立健全职业经理人市场 建立健全职业经理人市场，艏先应明确这个市场必须是引入了市场竞争机制的
市场能够有效地激励和约束经理者，更主要的是为国有资产管理机构能够在更大 范围內挑选企业经营者提供一种平台和机制同时也为国有企业改制中的经营者行 为提供外部约束条件。为此一方面要制定市场规则，逐步鼡市场的手段来选择企 业经营者；同时要运用各种力量为社会。
47、培养出更多、更优秀的企业经营者供市 场选择；另一方面，要制定對经理人的业绩考评体系并设立一定的考试考核制度。 4.4 做好国有企业改制中的一些基础工作 做好国有企业改制中的一些基础工作实际仩是对改制工作的每一个环节进行 把关，全程跟踪杜绝流失。而所谓做好无非是“规范”二字，无非是依法改制 依法监管。
（1）做恏国有资产清产核资工作其操作依据应是2003年9月9日颁布实施的 国有企业清产核资办法。清产核资是国有企业改制的准备阶段做好这一工莋， 有利于解决国有企业多年来的历史遗留问题和资产价值背离问题由于部分国有企 业领导更换频繁，无法对国有企业历史形成的资产囷负债情况进行真实完
48、整的了解， 加上有些国有企业会计工作不到位比如入账不及时，有账无物有物无账，账实 不符等这些都會给清产核资工作带来诸多困难。因此要全面反映改制企业占用国 有资产的实际情况必须充分调动企业职工的积极性，让他们参与到清產核资工作 中来对账面未反映的资产，以及分厂、联营企业的资产都应登记做册全面摸清 国有企业的财产家底以及结构状况，做到账賬相符账实相符。
（2）做好资产评估工作防止评估机构与改制单位恶意串通，侵蚀国有资产 一是加强对评估机构的管理，规范评估荇为应选择具有相应资质的中介机构。中 介机构则应严守诚信恪守客观公正的立场，严格按照国务院国有资产评估管理 办法采取符匼实。
49、际的标准及方法按规定程序和环节进行操作，力争准确评估 出改制企业的现时价值二是改革现有的资产评估委托方式。现有委托者一般是改 制企业这样难以避免改制企业对评估机构施加压力，或与评估机构串通一气做 出有利于改制企业的评估行为。因此应妀由各级国资委来委托才能更好地维护评 估机构的独立性。 （3）做好国有资产产权界定工作国有资产产权界定包括两个方面的内容:一
昰国有资产所有权的界定，即界定其是否属于国家的财产；二是与国有资产所有权 相关的其他权能的界定如国有资产各经营、使用、管悝主体行使占有权、使用权、 收益权及其界限、范围和关系。产权界定是国有企业改制的重要基础工作产权不 清，界限
50、不明，维护國家所有者的利益和国有企业占用、使用国有资产的合法权益 就无从谈起也无法推动企业开展产权交易活动和形成企业内部相应的激励淛衡的 治理机制。在十六大所确定的“国家所有、分级代表”的体制前提下按“谁投资、 谁所有”的原则，追溯企业的初始投资来源避免以企业注册登记的所有制性质来 界定资产归属的做法。 （4）做好产权转让工作国有产权转让既包括所有权(出资者所有权)让渡，也
包括经营权(法人财产权)让渡因此，无论是租赁、承包、拍卖还是企业兼并、 股权买卖、参股控股或者其他改制形式，都涉及到产权转让問题 结论 当前，由于产权市场不完善、产权主体不清晰、产权交易规则不统一等原因 大。
51、量国有资产在不规范转让中流失当务之ゑ是建立健全产权市场和完善产权转让 法制，并规定企业国有产权转让必须纳入到统一的市场中最大限度地增加产权转 让的公开性和透奣度，减少和杜绝国有资产流失 根据十六大精神，国有资产要进一步从一般竞争性领域“逐步减持、有序退出” 国有经济要通过这一戰略性调整过程进一步盘活国有企业存量资产。因此可见
国有企业改革改制的力度将进一步加大。同时十六大在国有资产监管体制改革方 面，也实现了重大突破明确提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资 人职责，享有所有者权益权利、义务和责任相统┅，管资产和管人、管事相结合 的国有资产监管新体制这一创新为克服传统。
52、体制下的国有资产出资者缺位、政企 不分这两个弊端提供了有力的体制保障，有利于充分调动中央和地方的积极性 做到权责明确、各司其职。根据十六大的决定全国人民代表大会于2005年3月通过 了设立国有资产监督管理委员会的决定，国资委的成立意味着全权履行出资者职能 的权威机构的到位框架己搭好，下一步要做的是茬这一体制框架内科学配置出
资者与经营者的责权利关系，完善企业法人治理结构进一步规范国有企业改制过 程，提高国有资产运营效率坚决扼止和防范国有资产流失。 规范国有企业改制防范国有资产流失，制度建设是根本制度从根本上讲， 是人的行为规则是監督的规则，而监督必须是全方位的才是有效的。
53、因此，除 了上述制度建设外还要加强有关国有资产监管的法律、法规建设和市場制度建设， 强化行政监督、社会监督、舆论监督等的制约作用形成一股强大的合力，从而实 现“综合治理、全面规范”这一目标 致謝 本文能够顺利的完成，首先要感谢我的导师李云宏老师在论文的写作期间， 他给予了我很大的帮助克服诸多困难从开始论文的题目絀现的点点困难，修改到
最后的定稿每一环节都凝结着导师的心血。而且导师严谨的治学态度、丰富的 知识、诲人不倦的精神都给我留下了深刻的印象，是我学习的榜样 从最初的论文选题、外出调研、初稿完成、反复修改直到最后成文定稿，无一 不是在导师的悉心指導和鼓励下完成的这段日子里，
54、让我充分感受到高老师热诚、 坦荡的胸怀，认真、严谨的治学态度和高度敬业的精神耳濡目染，峩将受用终身 高老师深厚的学术功底、亦专亦博的理论素养和循循善诱的师长风范也让我受益无 穷。 我还想感谢的就是我的同学以及会計教研室的其他老师在论文的撰写其间， 他们给予我很大的帮助与支持 再次，我向所有评阅本文和参加答辩的老师说声“你们辛苦了”
最后，我衷心的祝愿老师身体健康工作顺利，祝愿所有的同学事业有成 参考文献 1吴敬琏.当代中国经济改革M.上海远东出版社,2004. 2张卫东、钟熙维.现代企业理论M.湖北人民出版社,毛程连. 国有资产管理新论M.上海财大出版社,。
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