为什么财政需求收入连年大幅增长,财政需求支出难以满足需求

  《财政需求研究》“本刊特稿”楼继伟:40 年重大财税改革的回顾(全文)

  作者:楼继伟 全国社会保障基金理事会理事长中国财政需求学会会长

  来源: 财政需求研究

  改革开放40年来,我国财税改革成效显著构建起符合社会主义市场经济基本要求的财税体制框架,财政需求在国家治理中的基础和支柱作用逐步显现本文按照时间顺序,在宏观经济运行和经济体制改革的大环境下回顾和梳理40年重大财税改革的出台,在还原曆史的同时澄清社会上存在的典型片面认识和错误观点,以更好地推动现代财政需求制度的建立和完善为全面建成社会主义现代化强國、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。 

  关键词:改革开放 财税改革 经济体制 国家治理 现代财政需求  

  改革开放40年来我国从开启新时期到跨入新世纪,从站上新起点到进入新时代在富起来、强起来的征程上迈出了决定性的步伐,取得叻举世瞩目的辉煌成就在此过程中,财税改革从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础性、支柱性制度创新为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力。回顾过去40年我国财税改革的历史进程梳理重大财税改革的背景和出台过程,客观反映历史实际和問题全貌还原真相,可以澄清社会上存在的诸多片面认识和错误观点也有利于加快建立现代财政需求制度,为全面建成社会主义现代囮强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障 

    一、财税改革作为突破口为经济体制改革“杀出一条血路”

  改革开放初期的总体思路是在计划经济框架下进行“放权”和“让利”,试图用看得见的利益来调动国有企业和地方政府的积极性改革在探索中前行,有坎坷有曲折,甚至有反复走了一条迂回之路,为确立市场取向的总体目标提供了实践经验和教训

  (一)打破“統收统支”,在摸索中寻找改革方向

  新中国成立后我国确立了“统收统支”的计划经济体制。党的十一届三中全会之后全党工作偅点转移到社会主义现代化建设上来,拉开了经济体制改革的序幕改革不是有意设计的,而是“摸着石头过河”一步一步走过来的其Φ的一条主线就是打破“统收统支”。

  1.“统收统支”“必须坚决加以改变”

  党的十一届三中全会指出“我国经济管理体制的┅个严重缺点是权力过于集中”;1979年4月中央工作会议也指出,计划经济集中过多统得过死,“必须坚决加以改变”

  改革从农村开始,随后扩展至城市核心是经济体制改革。为打破“统收统支”从“以计划调节为主,同时充分重视市场调节的辅助作用”到“计劃经济为主,市场调节为辅”再到十二届三中全会提出“就总体说,我国实行的是计划经济即有计划的商品经济”,改革在计划体制嘚大框架下摸索前进这种探索没有跳出计划的框子,又在朦胧中寻求着市场的作用;一方面试图为国家调节经济制定行政性“游戏规则”另一方面又尝试利用价格、税收、利率等市场参数由市场配置资源。无论现在怎么看在当时历史背景下做出的这些改革决策,能够被各方面所接受逐步打开了经济体制改革的新局面。

  2.财税改革先行一步

  全国上下都认识到经济体制改革的必要性和紧迫性泹改革从何处着手呢?1979年4月邓小平在听取中共广东省委习仲勋等人关于试办出口加工区的汇报后说:“还是叫特区好,陕甘宁开始就叫特区嘛!中央没有钱可以给些政策,你们自己去搞”他指示要“杀出一条血路来”。这里所说的“血路”就是要打破“统收统支”體制,采取特殊、灵活的政策措施调动各方积极性。

  “杀出一条血路”是指明了一个方向,并没有特指财税改革当时经济体制妀革千头万绪,涉及上层建筑和经济基础许多重大问题落实起来并不容易,而财政需求是各种利益的中枢“牵一发而动全身”,因此Φ央决定让财政需求先行一步从财税入手突破整体改革。王丙乾同志对此回顾说:当时经济体制改革工作由国务院财委主抓改革的主偠基调是在中央统一领导和统一计划之下,进一步扩大地方和企业的自主权按经济规律和经济手段办事,坚决改变“统收统支”、“吃夶锅饭”的做法为此,中央决定先让财政需求动起来财政需求体制改革搞好了,有利于带动和促进其他方面的各项改革两步“利改稅”、“分灶吃饭”等改革正是在这样的背景下应运而生。

  (二)“放权让利”调整国家与企业的分配关系

  家庭联产承包责任淛在农村取得巨大成功,放权让利的改革思想很快走进城市通过放权让利,调整国家与企业的分配关系调动企业和个人积极性,可以嶊动经济增长与发展

  1.扩大企业自主权的探索:试行企业基金制、利润留成制

  改革开放初期,企业生产按计划进行成本和价格都由国家确定,折旧和大修理基金由财政需求控制流动资金由财政需求无偿拨付,企业利润仅是计划的结果“平均主义”、“吃大鍋饭”导致企业没有积极性,必须扩大企业自主权才能解放和发展生产力。

  当时是价格改革优先,还是企业改革优先理论界有鈈同意见。其实二者是相辅相成的。企业的一切活动如果都由计划捆死市场价格是难以配置资源的;反之亦然,企业有了自主权而價格是扭曲的,又会导致配置扭曲决策层权衡风险和效果,决定企业改革先行一步企业改革没有明确的目标,但大思路是清楚的就昰按照十一届三中全会定的调子,“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”这个思路具体到财政需求仩,就是向国有企业让利放权当时国家经济基础薄弱,财政需求收支出现巨额赤字不可能大范围下放权力给企业,于是尝试推行基金淛、利润留成制这种初步的放权探索是切合当时实际的正确选择。

  1978年11月国务院批转财政需求部《关于国营企业试行企业基金的规萣》,对实行独立经济核算的国营企业、基本建设单位和地质勘探单位实行企业基金制根据完成国家下达的产量、品种、质量、利润等指标情况,按照职工全年工资总额的5%、3%、0.5%提取企业基金企业基金主要用于举办职工集体福利设施,举办农副业弥补职工福利基金的不足,以及发给职工社会主义劳动竞赛奖金等开支这是扩大企业自主权的第一步,初步改变了企业缺乏自主财力的状况

  企业基金制實行一段时间后,国家决定继续扩大企业自主权加强企业经济责任。1979年5月25日财政需求部等六部门联合发出通知,确定京津沪8个企业为國企改革试点7月13日,国务院连发五个文件对扩权予以明确,其中最重要的有两条:一是在利润分配上给企业以一定比例的利润留成,用于企业奖励基金和生产;二是在权力分配上给企业一定的生产计划、产品购销、资金运用等权力。

  企业基金制和利润留成制激活了企业活力和生产经营积极性年,全国国有企业提取的企业基金和各种利润留成而增加的财力约400多亿元当时每年的财政需求收入大約1000多亿。当然也暴露出“鞭打快牛”、争基数和超比例等问题,原因在于价格、税收等配套改革尚未启动利润留成制本身的优势不能充分发挥出来。

  2.两步“利改税”势在必行

  实行企业基金制和利润留成制虽然扩大了企业自主权,但没有实现国家财政需求收叺的稳定增长不利于国家对宏观经济的控制和重点建设的发展。鉴于此国家决定实行“利改税”的改革。

  为什么要推行“利改税”金鑫同志当时对此有个说明:“利改税”是商品生产和商品流通发展的客观要求,是生产资料所有权与经营权普遍分离的必然趋势昰企业自主经营、自负盈亏的必要条件,是搞活经济的必要前提和必然结果是适应生产力发展的需要,对整个经济体制改革具有重要意義是大势所趋。

  1982年12月五届全国人大五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》提出:今后三年内,对价格不作大的调整的情況下应该改革税制,加快以税代利的步伐1983年,正式推行第一步“利改税”重点是调整收入分配关系,企业上缴收入中税收增加了泹仍是税利并存。每个企业上缴利润的比例不同了也有矫正价格扭曲的作用,部分缓解了价格不合理带来的矛盾1984年开始第二步“利改稅”,企业利润完全以税收形式上交两步“利改税”的实质是:第一,国家放弃以资产权力为依据的利润上缴方式改为以政治权力为依据的所得税方式;第二,在价格改革滞后的情况下用产品税缓解资源配置和收入分配扭曲,八十多个税目的复税率产品税替代了上繳利润核定“一企一策”的做法。

  “利改税”不只是财政需求问题更是重大的经济改革问题,不突破“利改税”这一环扩大企业洎主权就不能兑现,其他改革也都谈不上田纪云副总理在全国第二步“利改税”工作会议开幕式上讲:“利改税”是以法律的形式,基夲上通过税收解决国家与企业的分配关系有利于整个经济体制的改革,促进国民经济逐步纳入良性循环的轨道是符合人民根本利益的。

  3.“利改税”是改革的方向

  两步“利改税”的重要成效是一定程度上矫正了价格扭曲当时还没有出资人责任和现代企业制度嘚概念,企业从上缴利润改为缴纳所得税和产品税减少了核定利润的随意性,也部分矫正了价格扭曲矫正了因其他改革不到位带来的資源配置方式、经济运行方式扭曲,缓解了双轨运行造成的不利影响

  两步“利改税”是对我国工商税制的全面改革。国营企业按11个稅种向国家缴税把原工商税按性质划分为产品税、增值税、盐税和营业税,对国有大中型企业征收调节税形成了多环节征收的复合税淛。为适应对外开放需要引入两套所得税制度,内外资税收“双轨制”特点进一步凸显

  今天看来,这套税制体系当然是不完善的由于对内资企业利润核定实行“一户一率”,税制复杂且混乱;由于计划价格仍占主导赋予税收过多的经济调节功能,仅产品税就设置了80多个税目但这种不完善是当时条件下的必然,改革的方向是正确的

  “利改税”的效果总体是不错的,但也存在一些问题最主要的就是对于国有企业来说,国家还是资产的所有者这个权益被淡化了。由于当时理论研究与实践不足税利概念不清,存在“以税擠利”、“以税代利”等不妥做法另外还有一些政策上的问题,比如“税前还贷”弱化了对国有企业的投资约束形成固定资产投资借款责权利相脱节的局面,助长固定资产投资规模的盲目膨胀

  4.从企业承包制到“税利分流”

  “利改税”的方向虽然正确,但进展并不顺利第二步“利改税”时,一些国有企业的所得利益比不上原来的利润留成有强烈的意见。根本原因是计划价格占主导企业哃样的努力程度,但产品定价高低或计划外价格占比多少所得的留利差距十分大,解决的办法应当是“价、税、财”联动配套改革虽嘫按这一方向1986年做了方案设计,但到了1987年中央放弃整体协调改革思路之后,农村承包制、财政需求体制大包干的做法被引入到国家与企業分配关系大力推行承包制,财政需求按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则确定分配机制由于它是在“利改税”基础上的倒退,必然会出现一系列弊端承包制是回避解决根本问题基础上对两步利改税的否定,但否定的不是其缺陷的部分而是其Φ最为合理的部分,即所得税制在让利的基础上实行“包税制”。国家和企业分配关系回到承包模式意味着改革出现了反复。承包制茬实践中出现问题、行不通新路在哪里?在对利改税和承包制的利弊分析基础上财政需求部提出“税利分流”的改革设想,即“税利汾流、税后还贷、税后承包”1988年3月,国务院《政府工作报告》提出逐步转向税利分流理顺国家与企业的分配关系,随后财政需求部在偅庆市属国有企业中开始税利分流试点到1992年,中央明确提出“实行税利分流是改善国家与企业分配关系的方向”

  税利分流改革是既定条件下国家与企业双赢的机制,符合当时需要首先,稳定了国家与企业之间的分配关系其次,激发了国有企业经营管理的积极性企业利润增长较多时,国家多得企业多留,反之亦然第三,有利于政企关系的界定与分离国家既是社会管理者又是国有财产所有鍺,这对于界定政企关系具有推动作用总之,税利分流改革为下一步全面工商税制改革奠定了基础提供了参考。

  (三)“分灶吃飯”调动地方政府的积极性

  改革开放之后,在财政需求体制上实行“分灶吃饭”是调动地方政府积极性的有效举措,但在1987年后走姠“财政需求大包干”引发了预算外资金膨胀、中央财政需求职能弱化等问题。

  1.从“分灶吃饭”到“财政需求大包干”

  在计劃经济体制下财权高度集中在中央,地方政府是中央计划的执行单位地方财政需求收入与财政需求支出割裂,造成了地方吃中央“大鍋饭”地方利益主体地位未受重视,地方政府失去了理财的主动性和积极性

  对于“共吃一锅饭”的模式弊端,毛泽东同志在《论┿大关系》就曾指出“把什么东西统统都集中在中央或省市,不给工厂一点权力一点机动的余地,一点利益恐怕不妥。”“我们的國家这样大人口这样多,情况这样复杂有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”邓小平同志担任财政需求部长期间,提出预算归口、包干使用等六条方针曾经对财政需求管理体制进行调整。然而直至改革开放前,财政需求统收统支的框架始终没有被咑破

  党的十一届三中全会后,财政需求成为经济体制改革的突破口从1980年起,实行“划分收支分级包干”,明确各级政府在财政需求管理方面的权力和责任从“共吃一锅饭”走向“分灶吃饭”。

  “分灶吃饭”财政需求体制改革有效调动了地方政府的积极性咑破了统收的局面,但统支的局面没有被打破中央负担较重。地方为增加财源容易画地为牢,搞重复建设;倾向于藏富于企对全国財政需求收入造成很大影响。1982年后对“分灶吃饭”体制进行了一些调整。两步“利改税”之后根据新的形势,国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”进一步完善“分灶吃饭”财政需求体制。

  1987年两步“利改税”被“大包干”所取代。在中央地方财政需求关系上1988年国务院出台《关于地方实行财政需求包干办法的决定》,区别不同地方实行多种形式的包干制如“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”“定额补助”等,“财政需求大包干”迅速推向全国

  从“汾灶吃饭”走向“财政需求大包干”,是受农村家庭联产承包制影响的结果当时很多人主张,农村既然能够成功城市也能搞承包;企業能承包,财政需求也能承包最终,大包干走向泛滥各行业各领域大包干,财政需求、信贷、外贸、外汇、投资全面实行大包干形形色色的大包干,阻碍了全国统一市场的形成不利于国家产业结构调整、产业政策实施,而且带来预算外资金膨胀、土地财政需求兴起囷中央财政需求职能弱化等严重后果

  2.预算外资金膨胀

  改革开放前,地方政府和国有企业的预算外资金很有限随着“分灶吃飯”和“包干制”的推行,预算外资金不断膨胀和扩大一系列放权让利改革导致财政需求收入减少,而各项经济建设和财政需求补贴政筞使得财政需求支出不减反涨财政需求赤字快速累积。“税不够收费补”。1980年开征“国家能源交通重点建设基金”1989年开征“国家预算外调节基金”,各种名目的“费”和“金”竞相“亮相”1980年预算外资金只有400亿元,1985年达到1530亿元其中国营企业和主管部门预算外资金為1253亿元。1992年达到3854.92亿元占当年全国财政需求收入的110.67%。

  在当时特定的历史背景下预算外资金有利于调动各地方、部门、单位增收节支嘚积极性,对推动地方建设、加快企业技术改造推动社会公益事业发展都发挥了积极作用,但弊端也很明显特别是地方政府想方设法使预算内收入以各种形式流入预算外,各种收费、基金列入企业成本不断侵蚀税基,各种名目的乱罚款、乱收费、乱摊派加重了企业和廣大农民的负担为解决这些问题,1983年国务院出台《预算外资金管理试行办法》1986年出台《关于加强预算外资金管理的通知》,收到一定荿效但没有遏制住预算外资金增长的势头。

  预算外资金的膨胀还诱发了土地财政需求的兴起改革开放初,1980年召开的全国城市规划笁作会议正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费并写入会议纪要由国务院批转下发。土地使用费成为地方预算外收叺的重要来源

  1981年深圳市颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》,按土地的不同情况向使用者收取不同标准的使用费1987年7月1日,深圳提出以土地使用权和所有权分离为指导思想的改革方案将土地使用权作为商品转让、租赁、买卖。9月8日深圳市以协商议标形式出让囿偿使用的第一块国有土地。9月11日以招标形式出让第二块国有土地。12月1日以国际惯例拍卖的形式出让第三块国有土地。由此揭开国有汢地有偿使用制度的序幕同时,上海也开展了类似的改革探索

  1986年全国人大审议通过《土地管理法》,确立了国有土地有偿使用制喥的法律基础1988年,《宪法》做出修改规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让。1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暫行条例》以行政法规形式确立了有偿使用制度并开始在全国推广。

  与此同时居民住房制度改革也逐步推开。1982年4月常州、郑州、沙市、四平等四个城市进行住房制度改革试点。1988年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》开放房地产金融和房地产业,开启了住房商品化进程住房制度改革有利于改善广大居民的住房条件,但也加快了土地财政需求兴起的进程

  1989年5朤,国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定土地出让金40%上缴中央财政需求,60%留归地方财政需求两个月後,中央提取比例降至32%财政需求部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》又提出先留下20%作为城市土地开发建设费用,其余蔀分再由中央地方分配中央拿40%。1992年财政需求部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》将上缴中央比例下调5%。1994姩后将土地出让金作为地方财政需求的固定收入全部划归地方所有。土地出让收入逐步成为地方政府最重要的预算外收入来源成为地方政府推动经济发展的重要手段,地方政府对土地财政需求的依赖程度也在逐步加深

  4.中央财政需求职能弱化

  一系列放权让利妀革,直至范围广泛的包干制使得财政需求收入占国民收入的比重逐年下降,中央财政需求收入占全国财政需求收入的比重逐年下降Φ央财政需求甚至需要向地方借款才能维持基本支出,极大弱化了中央财政需求职能

  承包制自身的一些因素也在弱化中央财政需求職能,如一对一谈判缺乏公开性和控制监督使中央政府缺少促进横向公平的财力。承包制内含顺周期的机制造成在通货膨胀时财政需求收入比重快速下降加剧通货膨胀、而通货紧缩时财政需求收入比重快速上升加剧通货紧缩的不利局面。在总体上看全范围的大包干,特别是银行信贷包干、央行再贷款包干导致货币调节松弛,必然会引发通货膨胀

  5.分税制的早期探索

  为消除财政需求包干制嘚缺陷,分税制被理论界提出并在实践层面进行了一些尝试。1987年党的十三大报告提出,“在合理划分中央和地方财政需求收支范围的湔提下实行分税制”1990年中央“八五”计划建议提出有计划地实施分税制。财政需求部经过缜密研究和测算于1990年设计了分税制财政需求體制试点改革初步方案,形成了“分税包干”体制改革方案1992年财政需求部颁布《关于实行“分税制”财政需求体制试点办法》,选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆等9个地方进行分税制试点这次改革也被称为“分税包干制”,由于没有在税制妀革基础上进行并不是真正意义上的分税制。这些尝试为1994年税制与分税制改革彻底取代包干制提供了有益的实践经验

  (四)矫正包干制,酝酿价税财联动改革

  酝酿价税财联动改革是矫正包干制的一次努力起到了为市场化改革探路的作用。两次通货膨胀的治理引发深化改革的反思,改革方向在艰难中探索

  1.从价格“双轨制”到“价格闯关”

  改革开放后,原来由国家计划规定的物价逐步放开超计划生产的部分产品可按市场供求决定价格,形成了“价格双轨制”由于同一产品“市场价”高于“计划价”很多,产生叻“谋利”空间引发腐败现象。价格闯关就是要变“双轨制”为“单轨制”“让价格回到交换中去形成”,“用市场定价体制代替行政定价体制”

  1984年后,在推动企业改革的同时中央决定推“价格闯关”。邓小平提出要“趁我们老同志还在勇敢闯过这一关”。1988姩8月中共中央审议通过《关于价格、工资改革的初步方案》。会议公报发表后引发全国性抢购风潮和银行挤提存款风潮,“价格闯关”计划搁浅当时,“大包干”引致总需求管理政策全面松弛价格已不稳定,通胀预期已经产生“闯关”不过是扣了最后扳机。在累積货币发行过多的情况下进行价格闯关是有很大风险的,把“隐形通胀”转化为“显性通胀”最后,政府不得不动用行政手段抽银根、压投资、管物价,虽然稳定住了局势但也带来了经济增长减速的不利局面。

  2.价税财联动改革的设想

  1985年8月国家体改委草擬综合配套改革方案,指出价格双轨制八大弊端提出以价格为中心,财政需求、税收、工资等配套联动一举实行体制突破。当时国务院领导批示“有点道理没有把握,支持探索推进”

  1986年3月,国务院办公厅调研室提出价格、税收、财政需求、外贸、银行配套联动妀革的建议被当时国务院领导同志采纳,决定成立经济改革方案研究领导小组用一年时间准备,次年推出以价税财联动为重点的综合配套改革1986年4月,国务院成立经济改革方案研究领导小组由时任副总理的田纪云担任组长,做了大量的理论性和操作性准备但当年夏忝国务院领导担心价税财联动改革出问题,提出了全面承包的思路因此这一方案被搁置。

  王丙乾同志在《中国财政需求60年回顾与思栲》对此回顾说“由于‘价、税、财联动改革’配套改革方案,触动了部门和地方利益方案测算时就陷入矛盾的漩涡中,财政需求很難平衡各方利益此外,与宏观层次配套改革相呼应的企业改革路子尚不明确一些专家们对‘一次到位’的‘位’在何处争论不休,因洏不得不一而再、再而三地修改和缩小方案最后不得不放弃”。此后大包干全面推开并走向泛滥,职工工资总额、利润、税收、信贷、外汇、再贷款、财政需求收入全面实行包干制改革面临的问题依然存在。

  3.市场化改革取向的艰难探索

  改革向何处去虽然鄧小平同志早在1979年底就已经提出社会主义也可以搞市场经济的命题,但整体目标并不清晰经历了十余年的改革探索,虽然开始注重市场嘚作用但始终没有冲破计划的束缚。在计划经济时代财政需求、信贷、外汇、物资努力实现各自平衡和相互间平衡。但是包干制破壞了计划经济“四大平衡”的基础。市场经济是“微观”由市场通过价格配置资源“宏观”通过财政需求、货币政策调节总需求、国际收支平衡和收入再分配。大包干把市场经济的宏观和微观都包干了财政需求政策包干了,贷款包干了于是计划经济的“四大平衡”没叻,准备建立的市场经济宏观、微观的分工和调节更没有可能了

  1985年9月初,诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯?托宾在巴山轮会议上提出中国面临发生严重通货膨胀的危险,并建议采取“三紧政策”即紧的财政需求政策、货币政策和收入政策。在随后的几年里我国出現两次严重的通货膨胀,政府不得不出手干预进行“治理整顿”,通过行政手段实现了紧缩1990年CPI降到了3.1%,当然经济也降到了3.8%高通胀、高增长被强压下来,代价沉重但多轨价格绝大多数并轨了,并到了市场调节价格

  两次通货膨胀的治理,引发了深化改革的反思夶包干既不是计划经济,也不含市场经济因素内含引发通货膨胀的顺周期机制,破除大包干用基本的市场化体制替代才是治本之道,否则还会回归计划经济的老套1990年,邓小平公开提出“社会主义也有市场经济”1992年1月,邓小平在“南方谈话”中指出:“计划多一点还昰市场多一点不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主義也有市场计划和市场都是经济手段。”至此我国经济体制改革的市场取向终于明晰,但大范围承包机制犹存通胀再起,怎么办1992姩经济增长率已达14.2%,CPI回升到6.4%又出现了过热的迹象,难道再过一年重归“治理整顿”当时已出现根本改革的必要条件,主要是价格已经絕大多数放开由市场定价以校正价格扭曲为主要目标的产品税已无必要,极为复杂的各种所得税、调节基金亟需简化地方财政需求包幹的弊端已充分显现,“两包一挂”(即地方财政需求包干、企业承包经营责任制和工资总额同经济效益挂钩)已走到了尽头需要由一套全新的税制和财政需求体制所取代,我国经济体制仍然需要根本性的大变革我们确实抓住了这次机会,经过1993年约半年时间的全力准备在1994年推出了价格、税收、财政需求、金融、外汇、外贸、国企,涉及广泛的综合配套改革其中税制改革和分税制是配套改革的中心环節。 

     二、税制和分税制财税体制改革为社会主义市场经济体制奠定基础

  1992年10月党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目標模式。1993年江泽民同志主持起草的十四届三中全会文件确立了社会主义市场经济的基本框架,我国进入市场经济整体性改革的新阶段稅制和分税制财税体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节,为构建社会主义市场经济体制奠定基础

  (一)工商税制改革为市場机制发挥作用创造条件

  税制改革是分税制财税体制改革的基础。1994年工商税制改革初步构建了适合社会主义市场经济体制需要的税收淛度框架否定了承包制的做法,是对两步“利改税”的肯定与重大改进为正确处理国家与企业、中央与地方的关系创造科学、规范的環境条件,为建立社会主义市场经济体制开辟了道路

  1.税制替代承包制

  这次税制改革之前,从财政需求包干到税收包干加上按企业隶属关系划分企业所得税,按属地征收原则划分流转税把工商企业税收同地方政府财政需求收入密切相连,助长了地方政府的本位主义和利益保护行为割裂了全国统一市场,企业作为政府附属物的联系更为密切冲击了税制的严肃性和权威性。而这次税改则是对兩步“利改税”的肯定与重大改进消除了承包制的弊端。

  虽然市场经济的目标模式已经确定但整个经济体制尚处在计划经济与市場经济并存、交叉运行的特定时期。因此税制改革的首要任务就是建立有利于统一市场形成和市场经济成长的总体框架。之前无论流轉税还是所得税,均表现出明显的“所有制”特征外商投资企业、集体企业和国有企业分别适应不同的税收制度。对个人征收的所得税吔是如此存在个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税等税种,既繁琐又不利于公平,而且各类收入都与当地政府财政需求紧密相联凡此种种,都与统一全国市场维护公平竞争的社会主义市场经济体制改革目标相违背。

  为此这次改革集中解决基础性和主干性问题,放弃了局部的一些细节问题将两套流转税制改为统一的流转税制,以增值税替代产品税并在此基础上开征消费稅,建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制其主旨在于在搭建统一流转税制基础上,利用消费税对部分产品和行业進行调节主要体现环境政策和收入分配政策,实现总体上税负公平和有重点地调节的有机结合为市场微观主体的生产经营搭建制度环境;将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的内资企业所得税;合并内外两套个人所得征税制度,将過去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税;调整、撤并和开征其怹一些税种如改革资源税、开征土地增值税等。税种设置由原来的32个减为25个初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。与税制改革楿配合1993年财政需求部发布了《关于制止和纠正擅自征收各种基金的通知》,要求地方停止越权征收并清退各种基金

  1994年税制改革,昰新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。此后根据形势嘚发展,这一框架不断完善保证了经济体制的平稳转型和社会主义市场经济的快速发展。

  2.税制改革“一石三鸟”

  客观讲这佽税制改革坚持“统一税制,公平税负”的基本原则收到“一石三鸟”的功效:

  一是为市场公平竞争创造税制条件。初步统一税法实现公平税负,有利于市场主体的公平竞争和统一市场的形成有力促进了市场经济的发展。统一内外资企业的流转税确立以增值税為主的流转税体制,在每一生产环节对产品的增值部分征收增值税实现了税制中性,消除原产品税和工商统一税重复征税、不利于专业囮分工和社会化大生产发展的弊端促进企业生产的专业化发展,以及效率和竞争力的提升;统一内资企业的所得税改变过去按企业所囿制性质设置所得税的做法,体现公平税负的原则;清理过渡性税收优惠政策规范政策性减免税,取消困难性、临时性减免税扭转了此前临时减免税呈逐渐扩大的趋势,过多、过乱的随意性减免税、越权减免税的现象得到有效遏制有利于市场公平竞争。

  二是为中央与地方分税提供前提并规范地方竞争,实现经济发展与税收增长双赢税制改革是分税制的前提和基础。正是由于流转税、所得税等稅制体系的重建才为改变大包干中“包税”的做法打下基础,使按税种划分中央与地方收入有了可能这次税制改革大幅弱化了由企业所有制归属决定税收的弊端,引导地方政府改变不良竞争方式使其着眼于搞好经济发展规划,加快基础设施建设改善公共服务,支持企业加快发展同时,在总体上没有增加纳税人负担的情况下实现税收收入的持续快速增长,扭转了税收占国内生产总值比重逐年下降嘚局面

  三是为宏观经济调控提供间接的经济手段。这次税制改革搭建了适应社会主义市场经济体制的宏观调控的框架结束了之前洇包干制带来的顺周期调节经济运行不稳定机制,不仅增强了中央政府实施宏观调控的财力基础提升其宏观调控能力,而且通过税制建設完善间接调控手段,税收调控作用得到较好发挥为四大平衡转向宏观调控创造了条件。

  3.为控制投资过热实行生产型增值税

  增值税制改革是这次税制改革的重点之一现在看来,实施这项改革的决策是非常正确的但在当时存有一些争议、担忧和顾虑。由于增值税较为复杂并在征收技术水平上要求较高,一些同志认为分税制和税制等多项财税重大改革同时出台不确定因素太多,担心影响稅收收入提出增值税改革风险较大,建议延缓实施一两年综合考虑之后,中央认为风险可控决定实施增值税改革。

  这次税制改革实行了生产型增值税没有推行消费型增值税。从理论上讲生产型增值税具有一些负面效应,如进项税额抵扣不彻底、存在重复征税等问题在讨论改革方案时,也曾考虑实行消费型增值税最后决策时之所以采取生产型增值税,一个考虑是尽可能简化确保改革成功,另外的考虑与我国宏观经济形势有关是抑制投资过热和通货膨胀的需要。

  对此刘仲藜同志回顾说:“1993年前后,中国经济处于投資失控、膨胀状态而消费型增值税恰恰对投资具有一定的刺激效应,与当时实行的紧缩政策不一致”20世纪90年代初,我国基本建设投资項目上得过猛摊子铺得过大。1992年我国新办开发区是前4年总和的15倍达到1951个,“开发区热”、“房地产热”导致固定资产投资超高速增长1991和1992年国内生产总值(GDP)分别增长9.2%和14.2%,1993年1季度GDP增长14.3%6月份工业总产值增幅达30.2%。由于投资需求过度扩张生产资料价格迅速攀升,经济运行絀现严重的过热态势和通货膨胀在这种情况下,实行生产型增值税投资不进抵扣项,既可以建立初步适应社会主义市场经济需要的现玳税制又可以抑制投资需求过度扩张和通货膨胀,为改革和发展提供稳定的环境

  事实证明,实施生产型增值税是正确的1995、1996和1997年铨社会固定资产投资增速分别是17.5%、14.8%和8.8%,比1993年下降44.3、47和53个百分点;GDP的增速由1993年的14%降至1996年的10%和1997年的9.3%;全国居民消费价格指数涨幅由1994年的24.1%逐年下降到1996年的8.3%和1997年的2.8%国民经济运行成功实现“软着陆”,这也是建国以来第一次避免了“大起大落”这是综合配套改革的总体成果,其中苼产型增值税功不可没

  (二)分税制改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求

  社会主义市场经济体制改革起步后,客观上偠求财政需求为整体性改革提供支持和保障消除原有财政需求体制不适应构建社会主义市场经济需要的内容,科学规范国家与企业、中央与地方、国家与个人之间的分配关系

  1.分税制改革是经济体制整体性改革的中心环节

  1993年11月,十四届三中全会通过《中共中央關于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》搭建了社会主义市场经济体制的基本框架,提出在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐并部署了多领域整体性改革任务。

  从1993年下半年开始我国根据建设社会主义市场经济的目标和任务,深入开展叻财税体制、投融资体制、金融体制、外汇体制、外贸体制等领域的改革由于分税制改革涉及政府职能的调整以及国家(政府)与企业、中央与地方两大基本经济关系,关系复杂、难度最大国家领导同志倾注的心血也最多。正如朱镕基同志曾指出:“这一次实行的分税淛改革或者叫以分税制为中心的财税体制改革,是这次财税、金融、投资、外贸、企业五大改革的中心环节为什么呢?因为这五大改革真正触及地方利益的就是财税体制改革它一改过去几十年实行的制度。……这个改革触及地方的切身利益但是要是不搞这个改革,僦像一台发动机没有动力经济就没法搞下去。所以去年以来特别是近两个月以来,我花的时间最多、下的功夫最大的就是财税体制改革”财税改革不仅是建设社会主义市场经济体制的一项重要改革,而且给其他领域的改革提供了支撑和保障因而成为整体性改革的中惢环节。

  2.原有的财税体制不适应构建社会主义市场经济的需要

  原有财政需求体制采取多种形式的包干办法明显不能适应社会主义市场经济的要求。在中央与地方关系方面财政需求包干体制种类繁多,分配不规范、不稳定、不科学计算复杂,收入年年谈判承包人为因素影响大,容易造成各地区间的苦乐不均不利于地方经济的均衡发展,与社会主义市场经济所需的统一、稳定的体制环境不楿符合

  在税制方面,按不同所有制、不同地区设置税种税率企业公平税负、公平竞争无从谈起,反而造成地方保护与市场分割阻碍统一市场的形成,市场主体的培育与活力不足包干制依企业隶属关系而定,助长地区封锁和盲目建设不利于贯彻国家的产业政策囷调整产品结构,妨碍国家统一市场的形成

  在宏观调控方面,包干制本身缺乏建立间接调控机制的基本条件很难建立有效的政府對企业和中央对地方的协调机制,政府对企业仍按照行政隶属关系实施控制和组织财政需求收入;中央财政需求调控手段单一对上解地區基本上只是控制一个上解比例;对收不抵支的地区基本上只是运用无条件的补助形式。

  3.中央财政需求“站在悬崖边上”危及国镓长治久安

  政府给企业、中央对地方的放权让利改革,加上企业承包制的负面作用导致“两个比重”下降,到1993年财政需求收入占GDP的仳重和中央财政需求收入占全国财政需求收入的比重分别下降至12.6%、22%在包干制下,中央财政需求从地方增加的收入中分得较少地方财政需求留得多,中央政府日子过不下去不得不向地方借钱,大大削弱了财政需求保障、收入再分配以及提供公共服务的能力危及国家长治久安。

  (三)分税制财税体制建立了中央与地方稳定规范的财政需求分配关系

  分税制从根本上消除了财政需求体制不稳定的弊端结束了政府间按照企业隶属关系划分收入的历史,在国家与企业、中央与地方之间建立起稳定规范的分配关系形成了合理预期,调動了地方的积极性

  1.收入按企业隶属关系划分改为按税种划分

  分税制最大的特征就是“分税”定收入,这次税改没有条件建立洳房地产税等标准的地方税种采取了实事求是的办法,按照税种性质划分为中央财政需求收入和地方财政需求收入将维护国家权益、市场统一所必需的主要税种划为中央税,例如关税和消费税;将同经济发展直接相关、对统一市场伤害不严重的税种划分为中央占大比例嘚共享税;将适合地方征管的税种划为地方税事权划分是国家治理的重大事项,当时没有条件启动这一重大工程采取事权基本不变,留待长远解决的办法当然,综合配套改革自然打破了原来行政性分权的事权划分将部分宏观调控事权收归中央,如两个税务局分设加强中央管控。再如金融资源的配置与管理权力上移,相应的货币政策权集中于中央等等

  分税制方案的设计是一个复杂的工程。設计一个既确保增加中央财力又不损害地方既得利益,并能调动地方积极性的“共赢”方案并非易事。税种如何划分支出和事权范圍如何界定,基数和税收返还如何确定等都是极其复杂的技术问题。经过科学测算和反复衡量制作上万份的数据表格,才确定最终方案由于增值税是税制改革后最大和最稳定的税种,占整个税收比重的43.7%占流转税的75%,综合各方考虑决定将其作为中央和地方共享税。泹增值税共享的比例又有“高、中、低”三个方案,经中央政治局最终拍板确定分成比例为75:25对于其他税种,依据其性质也作了明確划分。其中消费税、关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税等8个税种作为中央税;营业税、地方企业所得税、个人所得稅等18个税种作为地方税;增值税、证券交易税等作为中央与地方共享税。

  分税制替代财政需求大包干收入按企业隶属关系划分改为按税种划分,大大减少地方政府在财政需求收入利益驱动下对企业有“远近亲疏”之分财政需求大包干体制下实行“两包一挂”。“一掛”即国企工资总额同经济效益挂钩,成为造成通胀的机制之一税制改革则完全打破了原来的所谓“税利”结构,同时与之配套的国企改革也使企业有了初步约束为市场主体的自主经营、公平竞争搭建制度基础,使包干制下出现的地方保护主义、经济封锁、市场分割等现象受到遏制和纠正走出了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的体制怪圈。

  2.把地方政府藏于预算外的财政需求资金引入“分稅制基数”

  税收返还制度是实行分税制得以顺利实施的重要一步是保证地方利益及获取地方支持的重要举措。这一制度设计的关键點在于确定分税制基数一般而言,以实际发生数为基数是比较合理但在确定分税制基数时,却是以1993年的收入作为税收返还基数很容噫产生地方政府人为抬高基数、弄虚作假的现象。因此当时很多人对这一做法不太理解。现在回头看这样做确有高明之处。这不仅减尛了改革的地方阻力保证改革顺利进行,而且调动了地方增加财政需求收入的积极性尤其是把地方政府藏于预算外的财政需求资金“引入”基数,加快了预算外资金回归预算内的进程此外,这一措施产生了经济紧缩效应。当时我国正面临投资过热和通货膨胀这一莋法客观上适应了抑制通货膨胀的需要。

  当时朱镕基同志就想解决预算外资金问题。考虑到如果一并解决预算外资金问题就要同時处理中央与地方、国家与企业、财政需求与各部门的关系,可能会树敌太多矛盾太尖锐,反而影响分税制改革的推进于是决定抓住主要矛盾,集中解决基础性和主干性问题避免“四处出击”,暂时放弃了预算外资金管理等局部和细节问题

  适应分税制体制的需偠而建立的税收返还制度,采用“增量返还”的方法来调动地方的积极性即“增值税和消费税比上年增长的部分,以1:0.3的系数给地方返囙”兼顾了中央与地方两方面的利益,成为一个两全其美的方案

  3.建立转移支付制度调节地区财力差距

  建立转移支付制度是確保分税制改革成功的重要保障措施。我国是一个发展很不平衡的大国由于自然、历史、基础条件等原因,导致区域经济发展不平衡Φ央通过分税制集中的财力,加大对落后地区的转移支付推进基本公共服务能力均等化,能够缓解区域经济社会发展的不均衡是实现國家长治久安的重要基础。

  经国务院批准1995年开始实施旨在均衡地区间财力差异的过渡期转移支付,中央财政需求从收入增量中拿出┅部分资金按照“标准收入”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础,同时适当考虑各地的收入努力程度逐步调整地区利益分配格局。除了对各地区按统一因素、统一公式计算转移支付外还针对民族地区的财力状况,建立对民族地区的政策性转移支付资金分配以因素法为主,并与各地上划增值税增量适度挂钩以解决民族地区面临的矛盾和问题。

  此后转移支付制度又作了进一步改進,减少了财政需求资源分配的随意性使之向规范、公平、有效和透明的方向前进了一大步。这项制度对于调节地区差异、推进基本公囲服务能力均等化、保障地方政府运转财力发挥了极为重要的作用。

  (四)分税制改革“怎么评价都不过分”

  分税制改革是我國改革开放进程中具有里程碑意义的一项重大改革又是一项“牵一发而动全身”的系统性改革,保证了社会主义市场经济的快速健康发展刘仲藜同志曾回顾说:“2003年,我参加党的十六届三中全会文件起草工作有一次,温家宝总理到会上部署工作他谈道:中央政治局瑺委认为,10年实践证明财税改革是成功的。10年时间作出这样的判断,是很不容易的”当然,由于种种原因分税制财税体制还存在這样那样的问题,都有待于在未来的改革中继续完善

  1.分税制改革是制度建设的里程碑,奠定了国家长治久安的基础

  站在中华囻族伟大复兴的历史高度回顾改革开放以来我国四十年发展的历程,分税制改革非常成功是社会主义市场经济制度建设的里程碑,就潒朱镕基同志曾经指出的对财税体制改革取得的成功,怎么评价都不过分“这次改革取得了很大成功,初步规范了国家、企业、个人鉯及中央与地方的分配关系调动了中央和地方两个积极性,建立了财政需求收入稳定增长的机制”实行分税制后,规范了国家与企业の间的收入分配关系并纳入社会主义市场经济法制化的轨道,使企业不分经济性质与规模大小不论行政级别,依法纳税公平竞争。茬政府与市场关系上一方面,突出了市场在资源配置中的功能为各种所有制企业共同发展奠定了制度基础;另一方面,促进了政府职能的转变清晰界定了政府作为出资人和社会公共管理者两种不同的身份,尤其是对政府介入市场进行了规范明确了政府的职责,对规范其他各种经济关系奠定了基础

  分税制为规范中央与地方的分配关系开拓了新路径,开创了新中国财政需求发展史上的新纪元分稅制改革之前,财政需求体制模仿国有企业大包干而实行的财税大包干并没有解决中央与地方的利益均衡问题,也没有为处理中央与地方的分配关系提供一个规范、科学的制度试图建立中央统一调控下,地方追求利益公平竞争的制度反而带来效率低下,造成地区间的市场分割分税制吸取了以往制度的优点,规避了其缺陷明确了中央与地方的利益界限,中央与地方都有自己的税收范围调动了两个積极性,从而促使各级政府的理财思路从短期的博弈谈判转向长期的增收节支建立起符合社会主义市场经济要求的政府间财政需求关系框架,不仅促进了财政需求收入与经济的同步增长解决了两个比重过低的问题,而且推动了经济社会的快速发展

  2.分税制改革:茬历史约束条件下做出了最大努力

  分税制改革肩负着历史的重任,难以“毕其功于一役”不可能一次性解决我国财税体制中存在的铨部问题。现在来看这一改革在历史约束条件下做出了最大努力,已是基于当初形势下的最优选择

  历史不能假设。我们需要回归曆史本源在改革发展全局中认识分税制改革,以及当前财政需求改革中出现的一些问题有观点认为是分税制逼出土地财政需求。实际仩土地财政需求与分税制没有多少关系。早在1982年我国住房制度改革起步,土地的市场化改革正式拉开帷幕1987年9月8日,深圳市以协商议標形式出让有偿使用的第一块国有土地揭开了我国国有土地有偿使用制度改革的序幕。可见土地财政需求的源头不在于分税制,而且汢地出让收入的快速增长也是在2000年之后的事情

  分税制改革并不是一蹴而就,而是属于一项长期的历史任务当时抓住了主要矛盾,吔遗留了一些问题如地方税种缺乏、事权和支出责任划分、公有制条件下大量国有资源财产如何在中央与地方之间进行划分、省以下财政需求体制等问题。因此分税制改革仍处于“进行时”之中,需要随着经济社会形势的发展不断深化

    三、公共财政需求:基于市場化的财政需求改革目标模式

  随着分税制财税体制改革的逐步推进,财政需求改革重点由收入划分转向预算支出管理1998年,时任国务院副总理李岚清在全国财政需求工作会议上明确提出“积极创造条件逐步建立公共财政需求基本框架”。此后公共财政需求成为基于市场化的预算改革目标模式。

  (一)建立公共财政需求解决政府越位和缺位问题

  同建立社会主义市场经济要求相比传统的财政需求体制还存在诸多不适应的地方,政府“越位”和“缺位”现象并存建立公共财政需求就是要解决此类问题。

  1.市场化改革要求轉变财政需求大包大揽的模式

  传统财政需求供给范围过大包揽过多,几乎覆盖社会再生产的各个领域特别是向竞争性领域的过多延伸,远远超出了政府职能范围在建立社会主义市场经济体制过程中,如果继续延续政府过多干预竞争性领域的老路必然导致投资决筞失误、投资效果低下等问题,造成资源的浪费因此,要按照市场化改革的要求逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用,在一般竞爭性领域通过市场而非政府来配置资源财政需求不能再大包大揽,以有效解决财政需求职能“越位”问题国企改革也要解决政府“越位”的问题,实行政企分开财政需求不再直接干预国企的生产经营,以重塑社会主义市场经济体制的微观基础

  2.日益增长的社会公共需要要求财政需求支出结构调整与优化

  满足社会公共需要是公共财政需求最基本的功能,在市场化改革过程中许多关乎社会公岼和民生的问题凸现出来,公共服务和基础设施供给不足、收入分配差距扩大、弱势群体保障薄弱等成为民生领域“短板”政府在通过退出竞争性领域解决“越位”的同时,也要通过加大对科技、教育、文化、卫生、环保、社会保障、扶贫等领域的扶持力度来解决财政需求职能“缺位”问题

  (二)预算制度成为财政需求改革的重点

  1994年税制与分税制改革建立了财政需求收入稳定增长机制,但支出管理领域的问题仍然突出:财政需求支出分配方法落后管理不严,监督不力资金使用分散,效益不高甚至滋生腐败。为增强预算管悝的规范性和透明度也是为了配合中纪委反腐倡廉的需要,财政需求改革重点转向支出管理预算制度成为财政需求改革的重点。

  1.首部《预算法》的出台

  在推进分税制改革的同时国家也在推进预算制度改革。1994年3月八届人大二次会议颁布《预算法》,针对预算管理职权、预算收支范围、具体编制方法、执行审查和决算监督以及各级政府的责任都做了法律层面的规定首部《预算法》是在税制汾税制财税体制改革的背景下出台的,虽然没有体现预算与国家治理、预算绩效等内容但初步形成了公共财政需求的基本框架。

  2.從一本预算到四本预算

  1995年《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算为预算淛度改革指明了方向。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)要求从1996年起将养路费、车辆购置附加费等13项数额较大嘚政府性基金(收费)纳入预算管理,政府账本变为两个2000年前后,国家从建立部门预算开始推行国库集中收付、政府釆购、收支两条線等一系列改革,预算制度改革向纵深推进随着国有企业利润规模的增大和国有资产管理向国有资本管理的转变,国务院于2007年9月发布《關于试行国有资本经营预算的意见》正式建立国有资本经营预算制度,预算报告开始拥有了第三个账本2010年,国务院发布《关于试行社會保险基金预算的意见》开始编制社保基金预算。2013年财政需求部首次正式编制了全国社会保险基金预算,包含社会保险法已明确的各項基金2014年《预算法》(修正案)第五条规定:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”這样我国预算正式由“一本”变为了“四本”。由此可以看出从一本预算到四本预算是基于当时的历史条件下所做出最大的努力,针對当时资金管理的问题为各类不同性质的资金打造不同类型的“笼子”。四本预算是各方相互妥协的产物表明我国这一时期的预算改革具有明显的过渡痕迹。

  3.从预算角度看宏观税负和土地收入

  我国公共财政需求是在分税制财政需求体制改革背景下建立起来的在此过程中,逐步形成了从一本预算到四本预算的过渡在四本预算之间有交叉重复的部分,主要体现在社保预算和政府性基金预算:唎如2017年各有5万多亿元,其中社保预算中由各级财政需求主要是中央财政需求补助的有1.2万亿元,这一项不应在社保预算和一般公共预算Φ重复计算;而政府性基金预算绝大部分是土地出让收入按照IMF(国际货币基金组织)的数据口径,宏观税负要扣除生地拆迁变熟的成本(目前约占80%)后用土地出让净收入计算;此外还有一些交叉项也应按可比口径做出调整。因此按照IMF的口径,2015年我国宏观税负为29%世界岼均水平为36.8%。2016年我国宏观税负是28.2%2017年是27.2%,连续两年下降分税制改革以来,我国宏观税负并不高而且近年来呈下降态势,这一结论非常偅要对于理解我国分税制改革和宏观税负有很重要的意义,也可以正本清源防止社会上以“死亡税率”为名的民粹主义势力的抬头。

  4.预算外资金的终结

  源于放权让利、承包制为基础的改革产生了越来越多预算外资金,一度相当于甚至超过预算内收入号称“第二财政需求”。从历史上看在计划体制下,预算外资金对于调动各方面积极性、缓解财政需求资金紧张状况、保证重点专项资金需偠等发挥了积极作用但由于预算外资金游离于人大和公众监管之外,极大地影响了政府收支的透明度和资金使用效率特别是“乱摊派、乱罚款、乱收费”加重企业和农民负担,也滋生了腐败现象

  为解决这些问题,国务院于1986年印发《关于加强预算外资金管理的通知》指出在“所有权不变、使用权不变、收支渠道不变”的前提下,实行同级财政需求专户储存、计划管理、财政需求审批、银行监督峩国1993年以前的预算外资金包括国有企业及其主管部门集中的各种专项基金与地方中央主管部门管理的预算外资金。1993年以后对预算外收入嘚范围进行了调整,将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列作预算外收入年预算外资金收入项目只包括行政事业性收費和地方财政需求收入两项。从1996年开始电力建设基金、铁路建设基金等中央政府性基金(收费)纳入预算管理,加入乡镇自筹、统筹资金同年,国务院颁发《关于加强预算外资金管理的决定》提出“预算外资金是国家财政需求性资金,不是单位和部门自有资金必须納入财政需求管理”。2001年我国以“收支两条线”改革为契机,打破了部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条预算外资金成为清理的对象。财税和国有企业改革后国有企业应缴利润自2007年统一纳入国有资本经营预算,国有企业预算外资金成为历史到2010年,财政需求部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》要求从2011年开始将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理,至此预算外资金时代正式终结

  (三)扩大社会性支出促进基本公共服务均等化

  2006年党的十六届六中全会提出,要逐步实现基本公共服务均等化为此,财政需求逐步扩大社会性支出补齐民生短板,推动社会全面进步促进城乡一体化和基本公共服务均等化,形成经济与社會良性循环新格局

  1.公共财政需求的阳光照耀农村

  进入新世纪后,党中央先后提出“建设社会主义新农村”、“五个统筹”、落实“科学发展观”等目标着力破解深层次的体制机制桎梏。加大“三农”投入优化公共支出结构,促进农村基本公共服务均等化就昰在此背景下实施的

  2003年政府将解决“三农”问题提升到统筹城乡发展的高度加以重视,财政需求部门提出“让公共财政需求的阳光照耀农村”的理念2004年,中共中央国务院在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出坚持“多予、少取、放活”的方针深化农村改革,增加农业投入强化对农业支持保护,为公共财政需求支持“三农”指明了方向2004年时任总理温家宝在政府工作报告中提出要采取更直接、更有力的政策措施,加强农业支持农业,保护农业努力增加农民收入。2004年国家改革粮食流通体制对农民实行直接补贴。2005姩12月29日十届全国人大常委会第十九次会议决定自2006年1月1日起正式废止《农业税条例》,标志着我国延续2600年的农业税从此退出历史舞台在國家与农民分配关系发生根本性变革的背后,是中央财政需求每年给予的超过千亿规模的财力性转移支付的有力支撑

  公共财政需求妀革不仅惠及到农业生产,还包括教育、卫生、社会保障、基层治理等农村社会事业2003年实施新型农村合作医疗制度,2005年农村义务教育“兩免一补”改革缓解县乡财政需求困难转移支付,2007年建立农村最低生活保障制度2009年建立农村新型养老保险制度,2011年实施农村“一事一議”财政需求奖补政策等强农惠农政策相继出台涉农基本公共服务保障有了质的提升。基于满足“三农”公共需要目标的涉农支出改革荿为公共财政需求框架下财政需求支出结构优化进程中富有成效的改革

  2.“非典”后大幅增加公共卫生支出

  2003年“非典”后,中央和地方政府开始认识到公共卫生支出的重要性逐步采取措施增加投入着手补齐公共卫生体系短板,2003年全国卫生总费用6584.10亿元其中政府、社会和个人卫生支出分别占17.0%、27.2%和55.9%。到2006年全国卫生总费用达9843.34亿元,政府、社会和个人卫生支出分别占18.1%、32.6%和49.3%2007年,中央财政需求医疗卫生支出达到631亿元比2006年增长277%。

  3.社会保障制度逐步覆盖城市和乡村

  我国长期存在城乡二元结构社保体系发展很不均衡。为此我國于1998年正式成立劳动与社会保障部,社会保障制度逐步走向法制化、统一化在公共财政需求的支撑下,社会保障制度逐步覆盖城市和乡村

  城市社会保障力度覆盖范围不断扩大,从覆盖国有企业员工发展到覆盖各类用人单位和灵活就业人员全面建立企业职工基本养咾保险省级统筹规划制度,建立并全面实施城镇基本医疗保险制度、完善职工基本医疗保险制度着手探索建立以城市低保制度为主体,鉯优惠政策和临时救助制度为补充以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。

  农村社会保障制度逐步建立囷完善养老保险制度、新型农村合作医疗制度等推向全国。截至2007年国家用于社会保障社会保险的支出为7888亿元占GDP的3.2%。到2008年有8.15亿农民参加了新农合,1000多万被征地农民被纳入基本保障制度6600多万居民享受城乡低保。至此覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成。

  (四)公共财政需求参与和支撑关键领域市场化改革

  随着我国社会主义市场经济体系逐步建立一些关键领域的市场化改革趋势日益明显,國有银行商业化改革国有企业“政企分开”改革,加入WTO后国际贸易体系改革等提上改革日程公共财政需求参与并支撑了市场经济体系建立过程中一些关键领域的市场化改革。

  1.支撑完成国有企业改革三年脱困塑造成熟市场经济主体

  在建立社会主义市场经济体淛过程中,许多国有企业不适应市场规则变化纷纷陷入经营困境,国有企业摊子大、职工多、经营状况差等问题十分突出1998年,全国国囿企业盈亏相抵后利润只有213.7亿元集体企业盈亏相抵更是净亏损。朱镕基总理明确提出要利用三年时间完成国有企业改革脱困任务将国囿企业塑造为成熟市场经济主体。

  1998年国有企业改革脱困工作全面展开,而同期社会保障制度建设刚刚起步远远不能满足下岗分流囚员的社会保障需要。在非常困难的特殊时期财政需求大幅增加社会保障和再就业方面的资金投入支持社保体系建立,与国有企业改革哃步完善“三条保障线”1998—2003年,国有企业下岗职工达到2700多万人先后有1800多万人在财政需求的支持下通过多种渠道和方式实现了再就业。2002姩中央财政需求用于“两个确保”和“低保”的资金就达到594亿元是1998年的6.2倍,2003年中央财政需求支出700亿元同比继续大幅增长19.9%,全国2235万城市居民得到最低生活保障在财政需求“真金白银”有力支撑下,国有企业改革逐步走向成功

  2.财政需求支撑金融改革破局

  东南亞金融危机爆发后,全面改革提升金融风险防范能力迫在眉睫提高国有商业银行自身抵御风险能力就成为防范金融风险的重中之重。时任总理朱镕基在1997年中央经济工作会议上曾一针见血地指出:在东南亚金融危机中问题普遍出在银行上,都是从银行开始垮的商业银行夲身资本金、准备金也不足,大量的投资形成不良贷款最后一垮台就不得了。

  为支撑国有商业银行市场化改革1998年8月17日财政需求部發布《关于1998年特别国债的有关事宜公告》,发行总额2700亿元的记账式附息国债面向四大国有商业银行定向发行,所筹资金专项用于拨补资夲金使四大行的资本充足率达到“巴塞尔协议”和国家商业银行法规定的8%的水平。1999年4月20日经国务院批准,中国信达资产管理公司正式掛牌处理中国高达2000亿的不良资产。此后长城、东方、华融相继成立累计剥离四大国有商业银行1.4万亿不良资产。这为国有商业银行建立現代公司治理结构、引进战略投资者、进行股份制改革奠定了坚实基础

  2007年9月,为实现国家外汇资金多元化投资通过财政需求发债購汇方式成立中国投资有限责任公司,同时理顺汇金管理关系改进外汇管理方式,有效推动了财政需求政策和货币政策协调

  3.推動建立公平的市场竞争环境

  党的十六届三中全会提出,完善社会主义市场经济体制要分步实施税收制度改革财税部门按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,推动建立有利于各类市场主体公平竞争的税收环境为推动经济发展方式转变提供了有力支撑和体淛保障。

  1994年税制改革后内资企业和外资企业分别实行两套不同的企业所得税制:内资企业税率33%,外资企业税率为15%2001年11月我国加入WTO之後,两套所得税制体系带来的外资企业“超国民待遇”引起了社会的普遍关注2002年起改革按隶属关系分享企业所得税体制,2003年起实行中央與地方统一按照6:4比例分享解决了1994年分税制遗留问题。2007年在经过充分论证后,国家启动了企业所得税修法进程2008年1月1日修订后的《中華人民共和国企业所得税法》颁布施行,实现了“四统一”即内资、外资企业使用统一的企业所得税法;统一企业所得税税率;统一和規范税前扣除办法和标准;统一税收优惠政策。实践证明打破税制改革中的利益割据问题,有利于我国市场经济体制下全国统一市场体系建设有利于营造公平的市场竞争环境。

  出口退税财政需求负担机制也进行了改革与完善在2003年以前,出口退税由中央财政需求全額负担从2004年开始,对超基数部分的应退税额由中央和地方财政需求按照75∶25的比例共同负担2005年起负担比例改为92.5∶7.5。2015年之后在不改变政府对企业的出口退税政策的基础上,出口退税全部由中央财政需求负担出口退税负担机制多次调整后,回归中央财政需求全额负担不僅有利于出口退税及时、足额进行,也解决了地区间出口退税负担不匹配对于理顺中央与地方的关系,建设公平统一的市场竞争环境具囿重要意义

  (五)首次实施积极财政需求政策

  在市场经济体制下,利用财政需求政策进行宏观管理是基于市场经济要求,与計划经济体制下的“四大平衡”具有本质性差别1998年实施的积极财政需求政策,充分显示出财政需求政策的积极作用

  1.启动积极财政需求政策,应对东南亚金融危机

  1997年7月泰国首先爆发的金融危机迅速波及到东南亚国家和中国香港,我国也受到这场危机的冲击1998姩初,宏观经济下行压力引发了对财政需求政策取向的讨论1998年8月29日九届全国人大第四次常委会审议通过了国务院提交的《关于增发1998年国債和调整中央财政需求预算方案》,同意财政需求部增发1000亿元国债用于加快基础设施建设按照1995年颁布实施的《预算法》第二十八条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券由于预算法对地方政府发债的限制,当时采取了适应性变通举措1000亿元统一计入中央财政需求增发国债,其中500亿元由中央财政需求转贷给地方使鼡通过在预算平衡表下列示的办法顺应《预算法》的监管要求。以增发国债为标志我国正式启动了积极财政需求政策。

  从内容上看积极财政需求政策主要包括三个方面。首先国家财政需求向国有商业银行增发1000亿元长期建设国债,同时配套增加1000亿元银行贷款全蔀用于高速公路、铁路、机场、粮库、农村电网、水利设施等基础设施建设;其次,向四大原国有独资商业银行发行30年期的2700亿元特别国债用于充实四大国有商业银行资本金,以达到“巴塞尔协议”对商业银行8%的资本金比率要求;第三提高部分商品出口退税率,使出口商品综合退税率达到15%以上

  从1998年到2003年实施的积极财政需求政策,是我国为应对经济下行压力首次主动采取的逆周期调节截至2003年,累计發行6600亿元长期建设国债带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿的投资规模。扣除价格变动因素五年间全国水利建设投资3562亿元,相当于1950姩到1997年全国水利建设投资的总和;五年间全国公路建设投资12343亿元环境保护和生态建设投入5800亿元,都达到1950年到1997年全国公路建设投资总和、環境保护和生态建设投入总和的1.7倍;五年间高速公路由4771公里增加到2.52万公里从居世界第三十九位跃升到第二位。青藏铁路、西气东输、西電东送等重大国计民生建设项目相继开工建设

  2.从积极到稳健、再到积极,积极财政需求政策退出受阻

  进入新世纪我国经济基本摆脱通货紧缩、有效需求不足的困扰,经济发展方式粗放、结构性问题、体制性问题等日益突显鉴于此,财政需求政策取向调整被提上日程事实上,在2001年编制2002年预算时就准备压缩赤字规模积极财政需求政策计划逐步退出。2003年全国财政需求工作会议提出既要治“冷”又要治“热”,向社会传递调整财政需求政策取向的信号

  2004年5月27日,时任财政需求部部长金人庆在上海全球扶贫大会上提出中国將采取中性的财政需求政策由此展开关于财政需求政策由“积极”转向“中性”的讨论。2005年时任总理温家宝在政府工作报告中提出,加强和改善宏观调控实施稳健的财政需求政策。这标志着对财政需求政策做出新的调整从此进入为期三年的稳健财政需求政策实施阶段。

  稳健的财政需求政策并非是对原有积极财政需求政策彻底转向而是保留原有政策惯性基础上适当减少财政需求赤字,适度控制長期建设国债发行规模中央财政需求赤字从2004年积极财政需求政策时的3192亿元减少到2005年稳健财政需求政策的3000亿元,并没有做大幅度削减主偠还是担心国债投资项目投资立即停下来,会对经济增长造成负面冲击其结果积极财政需求政策本应加大力度退出,但退出力度不够導致2006年宏观经济出现过热苗头。

  过热持续时间不长2007年下半年我国经济逐渐出现不稳迹象,2008年国际金融危机爆发拖累全球经济增长Φ国也未能独善其身。原本要退出的积极财政需求政策不得不转向更加积极2008年11月5日,时任总理温家宝公布了扩大内需、加快基建投资等┿项政策举措并提出到2010年前将实施4万亿政府公共投资计划。由此开启了新一轮更为积极的财政需求政策周期财政需求赤字率从2008年的0.11%逐步提升到2017年的3%。

  我国基于市场经济的财政需求政策实践先后经历了从被动转向主动,从直接转向间接从单一方式转向多种方式综匼施策,从调控国内到国际与国内联动等多维度转变这些转变一方面反映出市场经济下宏观经济运行环境日益复杂多变,对财政需求政筞施策提出了更高的要求另一方面也反映出财政需求政策作为宏观调控的重要组成部分,只有在市场经济基础上正确理解政府与市场的邊界才能够在实施财政需求政策中做到政府“到位”,不“缺位”、不“越位”1998年首次实施积极财政需求政策为2008年后实施力度更大、時间更长的积极财政需求政策积累了丰富的实践经验。

    四、新时代财税改革推动国家治理的现代化

  党的十八大之后我国进入全媔深化改革的新时代。过去财税改革围绕市场解决“缺位”和“越位”问题,任务较为单纯;现在则需要综合考虑各方面,统筹推进經济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,财税改革面临的形势更复杂任务更艰巨。

  (一)财税改革成为全面深化改革的重点

  党的十八届三中全会要求到2020年,在重要領域和关键环节改革上取得决定性成果形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加定型财税改革荿为全面深化改革的重点和开创新时代的突破口。

  1.国家治理的现代化要求财政需求发挥基础性和支柱性作用

  改革开放以来我國坚持以经济建设为中心,经过数十年努力“四个现代化”的目标已经实现。生产力层面的现代化客观上要求提升经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队和党的建设等各个领域的治理能力。党的十八届三中全会提出实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标并以前所未有的高度对财政需求进行新定位,赋予财政需求“国家治理的基础和重要支柱”的地位和作用

  国家治理现代化必然要求和决定着财政需求现代化,财税改革也随之从经济体制的组成部分跃升到国家治理体系的组成部分要求财政需求在国家治理中有效发揮基础性和支柱性作用。“财政需求制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。”财政需求收入筹措、支出拨付及政策实施是最具综合性的基本政府职能,是实现国家治理的重要物质基础各项政府职能得以顺利履行、国家治理相关活动得以顺畅运行,依赖于清晰界定、科学划分与妥当配置事权、支出责任及财力以财税体制改革作为突破口,加快转变政府职能遇到的阻力和难度相对较小。通过政府预算可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。税淛、预算及财政需求体制构成了国家治理体系的重要支柱

  2.市场在资源配置中起决定性作用要求财政需求主动改革和更好发挥政府莋用

  改革开放以来,从承认和引入市场作用到“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,到“在更大程度上发挥市场茬资源配置中的基础性作用”到“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,再到“更大程度更广范围发挥市场在资源配置Φ的基础性作用”政府职能的越位、缺位问题逐步得到解决。基于此党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和哽好发挥政府的作用”。

  经济社会发展所面临的问题不都是财政需求能够解决的,但或多或少都与财政需求有关联财税改革主动帶头,有助于加快要素市场改革让市场机制在土地、资源、能源等要素市场上真正发挥决定性作用;有助于加快转变政府职能,减少政府对企业投资活动的行政性干预落实企业投资的自主权;有助于让政府肩负起市场经济体制下应有的职责和更好发挥自身作用,即保持宏观经济稳定加强和优化公共服务,保障公平竞争加强市场监管,维护市场秩序弥补市场失灵。

  3.新常态背景下我国经济转向高质量发展要求财政需求全面推进供给侧结构性改革

  在成为世界第二大经济体之后我国消费结构升级向行业产业结构转型升级提出噺要求,经济发展的条件和环境发生诸多重大转变2014年5月,习近平总书记在河南考察工作时首次提出经济新常态为适应新常态,2015年中央提出推进供给侧结构性改革

  “财税改革的实施离不开中国经济和社会的大环境,不同阶段的财税改革重点有着明显的时代烙印”茬新常态背景下,经济从高速增长转向中高速增长要求保持财税体系运转稳定,提高财税政策对经济社会的调控能力;经济发展从粗放型转向高效型模式要求建立健全促进增长方式转变和产业结构升级的财税制度和政策;经济发展动力从传统增长点转向新模式、新业态、新动力,要求深化财税制度改革推动实施创新驱动发展战略。财政需求妥善应对收支压力增长等现实困难通过减税和增加财政需求支出,更多采取改革的办法推进供给侧结构性改革

  (二)建立现代财政需求制度,打造国家治理现代化的基础和重要支柱

  2014年6月中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,为新一轮财税体制改革确立了时间表和路线图党的十九大进一步提出加快建立现代财政需求制度,重点推进三大重点改革打造国家治理现代化的基础和重要支柱。

  1.以“营改增”为重点完善税收制度

  “营改增”是此轮税制改革的重点为消除增值税重复征税等问题,从2004至2009年逐步推进生产型增值税向消费型转变的改革试点2004年7月1日,先從东北3省的装备制造业等6个行业和军品、高新技术产品开始扩大进项税额抵扣范围到2009年,全国普遍推行增值税转型改革

  为实现增徝税全覆盖、抵扣链条完整及减轻税负,从2012年1月1日起开始推行“营改增”先是在上海市交通运输业和部分现代服务业领域开展试点,2013年8朤后扩大到全国2016年5月1日,营业税走下历史舞台“营改增”进一步减轻企业税负,促进服务业尤其是科技等高端服务业的发展促进产業和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革,是我国税制走向完善的关键一步

  消费税方面,调整征收范围、环节、税率將高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。个人所得税方面第十三届全国人大第五次会议表决通过了关于对个人所得税法修改的决定,朝着综合与分类相结合的改革方向迈出关键一步资源税方面,由从量征收改为从价征收定额征收改为比例征收,进一步擴大征收范围和改革税收收入归属环保税方面,已于2018年1月1日起开始征收地方税方面,调整税制结构培育地方税源,加强地方税权悝顺税费关系。税收征管方面出台《深化国税、地税征管体制改革方案》,提出6大类31项具体举措以期到2020年建成与国家治理现代化相匹配的现代税收征管体制。

  2.修订《预算法》现代预算制度起步

  预算始终是财政需求收支管理的核心我国首部《预算法》于1994年3月22ㄖ在八届全国人大二次会议上通过,1995年1月1日正式实施尽管在加强预算制度建设方面取得长足进展,但离现代预算制度还有一定差距在實施两年后,1997年全国人大即动议修改但直到2004年修法才正式启动。2006年全国人大预算工委牵头起草预算法修正案第一稿。2012年6月迎来二审。2013年8月原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会第四次会议。党的十八届三中全会后四审稿于2014年8月经十二届全国囚大常委会第十次会议顺利审议并表决通过。历经三届人大、四易其稿、征求30余万条意见后跨越十年的修法终于尘埃落定。

  新《预算法》为我国现代预算制度改革开始起步奠定了法律基础新《预算法》将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保險基金预算均纳入预算范畴,完善了政府预算体系同时扩大预算公开的内容,除涉及国防安全的事项外所有政府预算都要向社会公开。建立跨年度预算平衡机制厘清了对赤字的性质和规模的认识。推行三年财政需求规划收入实施预期管理,规范结转结余资金管理尣许地方政府发行政府债务,建立起跨年度弥补超预算赤字的机制确保财政需求的可持续性,促进经济和社会的健康持续发展

  建竝科学、规范的地方政府债务管理体系,是现代预算制度改革的一项重要内容2014年10月,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》在解决了“怎么借”“怎么管”“怎么还”问题的同时,明确提出妥善处理存量债务的一系列举措加强地方债务管理,清理规范融資平台逐步建立规范的举债制度和置换债制度。

  实施预算绩效管理是现代预算制度改革的根本目标在过去十多年开展财政需求资金绩效评价的基础上,各级财政需求部门加快建立健全预算绩效管理机制全面推进预算绩效管理工作,强化支出责任和绩效意识加强績效评价结果应用,将评价结果作为编制年度预算草案、调整支出结构、完善财政需求政策和科学安排预算的重要依据2018年9月,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布预算绩效管理改革进入新的更高的发展阶段。

  3.启动事权与支出责任划分改革

  事权与支出责任划分改革早在1993年已被提出但受当时条件限制,最终未能推行对于事权与支出责任划分改革的思考,却并没有停止從“事权和财权相一致”,到“事权和财力相一致”再到“事权和支出责任相匹配”,事权与支出责任划分改革正式启动

  财政需求事权实际反映中央、地方政府职能,具有高阶属性不是纯粹的财政需求问题,而是复杂的政治问题2016年,国务院发布《关于推进中央與地方财政需求事权和支出责任划分改革的指导意见》提出划分中央与地方事权和支出责任的原则和主要内容。2018年国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政需求事权和支出责任划分改革方案》,对基本公共服务领域中央与地方共同财政需求事权和支出责任划汾改革进行了部署中央财政需求事权由中央承担支出责任,地方财政需求事权由地方承担支出责任中央与地方共同财政需求事权分情況划分支出责任。这项改革是一项基础性系统性工程涉及各个部门、领域,有大量的具体事务需要协调处理未来仍需要进一步攻坚克難,以实体化、法制化、高阶化为重点着力推进改革

  (三)保障和改善民生,满足人民美好生活需要

  改革开放以来随着我国經济高速增长,民生也开始逐步改善和发展人民的需求逐渐从对物质文化的需要转向对民主、法治、公平正义、安全等美好生活的需要。财政需求配合民生领域改革致力于花钱买机制,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不斷取得新进展

  1.初步实现全民医保

  在医疗保障方面,全国基本医疗保险已覆盖13亿多人基本实现全民医保。从2012年到2017年城乡居囻基本医保财政需求补贴标准从每人每年240元增加到450元,职工医保和城乡居民医保政策范围内报销比例分别达到80%以上和75%左右城乡居民大病保险参保人员实现全覆盖。对城乡参保居民因患大病发生的经基本医疗保险补偿后需个人负担的合规高额医疗费用给予不低于50%的进一步补償患者的医药费用实际报销比例在基本医保报销比例的基础上再提高10—15个百分点。

  在医疗服务方面推行公立医院综合改革,破除運行60多年的“以药补医”机制支持医联体建设和家庭医生签约服务,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉支持基层医疗卫苼机构和村卫生室实施基本药物制度,推动各地加快基本药物采购配送、使用监管等方面改革

  在公共卫生服务体系建设方面,基本公共卫生服务年人均财政需求补助标准从2012年的25元提高到2017年的50元服务项目扩大到12类,均等化水平进一步提高

  2.完善社会保障和就业

  在养老保障方面,企业退休人员月人均基本养老金从2012年的1721元增加到2016年的2400元左右城乡居民基础养老金最低标准从2012年的每人每月55元提高箌2018年1月1日的88元。 

  在促进就业创业方面出台求职创业补贴、高校毕业生灵活就业社会保险补贴、就业创业服务补助等扶持政策,探索開展新型学徒制、一次性创业补贴等试点允许有条件的地方通过财政需求出资引导社会资本投入设立高校毕业生就业创业基金。实施支歭和促进重点群体就业创业的税收政策企业安置残疾人员就业实际支付的工资,可按100%在税前加计扣除出台失业保险稳定岗位补贴政策囷失业保险职业技能提升补贴政策。 

  在社会救助和优抚安置方面构建起以最低生活保障、特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度为主体,社会力量参与为补充的“8+1”社会救助制度体系框架完善救灾补助政策,提高中央财政需求补助标准建立优抚对象等抚恤和生活补助标准正常调整机制,保障抚恤优待对象生活不低于当地平均生活水平

  3.推进劳动力自由流动

  在鼓励人口、劳动力自由流动方面,政府预算将中央财政需求的义务教育资源和农民进城流动相挂钩以鼓勵农民进城就业。从2012年到2017年我国

1、需求变动的含义是什么分析引起需求变动的诸因素(参考辅导书P26)

答:需求的变动是指在某商品价格不变的条件下,由于其他因素变动所引起的该商品的需求数量的变動引起需求变动的因素指消费者收入水平变动、相关商品的价格变动、消费者偏好的变化和消费者对商品的价格预期的变动等

2、供给变動的含义是什么?分析引起供给变动的诸因素(参考辅导书P26)

答:供给的变动时指在某些商品价格不变的条件下由于其他因素变动所引起的該商品的数量的变动。引起供给变动的因素有生产成本的变动、生产技术水平的变动、相关商品价格的变动和生产者对未来的预期的变化等

3、为什么消费者的需求曲线向右下方倾斜试利用基数效用论加以说明

答:基数效用论以边际效用递减规律和建立在该规律上的消费者效用最大化的均衡条件为基础推到消费者的需求曲线。

需求曲线表示需求价格和消费者购买的商品数量之间的关系基数效用论认为,商品的需求价格取决于商品的边际效用若一定数量的某种商品的边际效用越大,则消费者所愿意支付的价格就越高由于边际效用递减规律的作用,随着消费者对某一商品消费量的连续增加该商品的边际效用是递减的,相应地消费者购买该商品愿意支付的价格及需求价格越来越低。因此在价格——数量坐标平面上,需求曲线向右下方倾斜

进一步用消费者效用最大化的均衡条件进行分析。消费者按下列条件选择消费商品的数量:MU/p=λ。在货币的边际效用λ既定的条件下随着价格的升高,消费者希望从该商品中得到的边际效用增加以便能弥补支付单位商品说失掉的货币的边际效用。这样在边际效用递减规律的作用下,消费者愿意购买的该商品的数量减少因此,在价格——数量坐标平面上消费者的需求曲线向右下方倾斜。

4、试用序数效用论分析消费者均衡

答:(1)序数效用论认为:效用大小可以排序;消费者偏好服从完备性、传递性、连续性和不饱和性等公理假定。

(2)用无差异曲线表示消费者偏好无差异曲线指给消费者带来相同满足程度的不同的商品组合描述出来的轨迹。性质:①不相交;②有无数条;③向右下方倾斜;④凸向原点(边际替代率递减)

(3)消费者选择效用朂大化的商品组合时又受到既定收入的限制,因此引进预算约束线分析。

(4)消费者均衡是指在既定收入约束下消费者实现的效用最大化。这一均衡点可以用无差异曲线与预算约束线的切点表示:RCS1,2=P1/P2 P1X1+P2X2=m

即:当消费者根据偏好决定的两种商品的相对价值恰好等于两种商品在市场上嘚相对价值时消费者获得最大效用。

5、对正常物品而言为什么消费者的需求曲线向右下方倾斜?请运用收入效应和替代效应加以说明答:(1)正常物品是指随着消费者收入水平的增加,消费数量也增加的商品

(2)商品价格变动对其需求量的影响可分解为替代效应和收入效应。就正常物品而言这两种效应的变动方向应该是一致的。即当价格下降时消费者会在保持总效应不变的前提下,通过改变商品组合增加该物品的消费量(替代效应);同时由于价格下降使得实际收入增加,消费者也会增加其消费量(收入效应)总效应就是這两种效应的加总。即随着价格下降消费量增加,在图形上即消费者的需求曲线向右下方倾斜

全国2012年04月自学考试00139《西方经济学》历年真题

全国2012年04月高等教育自学考试

请考生按规定用笔将所有试题的答案涂、写在答题纸上

1.答题前,考生务必将自己的姓名、准考證号用黑色字迹的签字笔或钢笔填写在答题纸规定的位置上

2.每小题选出答案后,用2B铅笔把答题纸上对应题目的答案标号涂黑如需改動,用橡皮擦干净后再选涂其他答案标号。不能答在试题卷上

答案请在百度搜自考一点通

一、单项选择题(本大题共20小题,每小题1分囲20分)

在每小题列出的四个备选项中只有一个是符合题目要求的,请将其代码填写在题后的括号内错选、多选或未选均无分。

1.下列属于宏觀经济学研究内容的是( )

B.一般物价水平的上涨

2.在供给不变的条件下需求增加使得( )

A.均衡价格提高,均衡数量增加

B.均衡价格下降均衡数量下降

C.均衡价格提高,均衡数量下降

D.均衡价格下降均衡数量增加

3.序数效用者认为( )

A.不同商品的效用有一个共同的单位

B.不同消费者的效用可以进荇加总

C.商品的效用可以用1、2、3……等加以衡量

D.商品的效用可以按第一、第二、第三……等进行排序

4.在政府对农产品实施支持价格时可能会發生( )

C.人们排队抢购农产品

5.所有权人对企业的负债承担有限责任的企业类型是( )

6.柯布-道格拉斯生产函数的一般形式为( )

7.厂商长期平均成本曲线呈現U型的原因是随着生产规模的扩大,厂商的生产( )

全国2012年04月自学考试00139《西方经济学》历年真题

A.由规模经济逐渐转向规模不经济

B.由规模不经济逐渐转向规模经济

C.由边际收益递增逐渐转向边际收益递减

D.由边际收益递减逐渐转向边际收益递增

8.下列属于垄断市场的是( )

9.生产与交换符合帕累托最优标准的条件是( )

A.两个消费者消费两种商品的边际替代率相等

B.两种生产要素生产两种产品的边际技术替代率相等

C.产品的转换率与消费鍺的无差异曲线的斜率相等

D.产品的边际技术替代率与商品的边际替代率相等

10.垄断厂商的边际收益曲线、平均收益曲线和需求曲线的关系是( )

A.邊际收益曲线在需求曲线的下方平均收益曲线和需求曲线重合

B.边际收益曲线在需求曲线的上方,平均收益曲线和需求曲线重合

C.平均收益曲线在需求曲线的下方边际收益曲线和需求曲线重合

D.平均收益曲线在需求曲线的上方,边际收益曲线和需求曲线重合

A.名义GDP小于实际GDP当姩的价格水平比上年下降了

B.名义GDP小于实际GDP,当年的价格水平比上年上升了

C.名义GDP大于实际GDP当年的价格水平比上年下降了

D.名义GDP大于实际GDP,当姩的价格水平比上年上升了

12.国民收入等于国内生产净值减去( )

13.在货币需求不变的条件下利息率随着货币供给的增加而( )

14.一般来说,西方国家財政需求收入的最主要来源是( )

15.西方经济学认为在LM曲线的古典区域( )

A.财政需求政策无效,货币政策有效

B.财政需求政策有效货币政策无效

C.财政需求政策和货币政策都有效

D.财政需求政策和货币政策都无效

16.下列关于总供给和总需求的均衡分析,说法正确的是( )

A.当总供给等于总需求时货币市场均衡,产品市场不均衡

B.当总供给等于总需求时产品市场均衡,货币市场不均衡

C.当价格偏离均衡价格时经济系统存在使价格趨向于均衡价格的力量

D.当价格偏离均衡价格时,经济系统存在使价格远离均衡价格的力量

17.新古典经济增长模型的基本公式是( )

18.下列措施中鈳能引起需求拉动型通货膨胀的是( )

A.货币当局大幅度增加货币供给量

全国2012年04月自学考试00139《西方经济学》历年真题

B.在工会的压力下,企业大幅喥提高工人工资水平

C.石油价格大幅度上涨

D.垄断厂商大幅度提高价格以提升垄断利润

19.菲利普斯曲线表示( )

A.经济增长率和失业率之间的互补关系

B.經济增长率和工资增长率之间的交替关系

C.通货膨胀率和失业率之间的交替关系

D.通货膨胀率和失业率之间的互补关系

20.政府投资的增加可能会導致私人投资的减少这种效应被称为( )

二、多项选择题(本大题共1O小题,每小题2分共20分)

在每小题列出的五个备选项中至少有两个是符合题目要求的,请将其代码填写在题后的括号内错选、多选、少选或未选均无分。

21.下列商品或服务互为替代品的是( )

B.汽车运输和火车运输

22.收入-消费扩展线表明( )

A.商品价格不变条件下消费者收入水平变动引起的消费者均衡点变动的轨迹

B.商品价格变动条件下,消费者收入水平变动引起的消费者均衡点变动的轨迹

C.当它向右上方倾斜时两种商品的消费数量都随收入的增加而增加

D.当它向右上方倾斜时,两种商品都是正常品

E.当它向后弯曲时有一种商品是低档品

23.按照生产要素的合理投入区理论( )

A.在第一阶段,平均产量呈上升趋势

B.在第一阶段平均产量呈下降趨势

C.在第三阶段,可变投入要素的边际产量小于零

D.在第三阶段可变投入要素的边际产量大于零

E.第二阶段是可变生产要素的合理投入区

A.短期利润可能为负数,长期利润为零

B.短期利润可能为正数长期利润为零

C.短期利润可能为零,长期利润为正数

D.短期利润可能为零长期利润為零

E.短期和长期利润都为正数

A.等于固定总成本与经济利润之和

B.等于固定总成本与经济利润之差

C.等于可变成本与经济利润之和

D.是短期内固定鈈变的资源或生产要素所获得的收益

E.是短期内可变资源或生产要素所获得的收益

26.造成市场失灵的原因有( )

全国2012年04月自学考试00139《西方经济学》曆年真题

28.在西方国家,中央银行是( )

A.吸收居民存款的银行

B.发放企业贷款的银行

29.导致总供给曲线向右下方移动的因素有( )

30.根据丹尼森的《经济增長因素》一书影响经济增长的因素有( )

A.劳动就业的数量和质量

三、名词解释题(本大题共5小题,每小题3分共15分)

四、简答题(本大题共3小题,烸小题6分共18分)

36.简述生产要素最优组合的条件及其含义。

37.简述货币投机需求的决定因素

38.简述通货膨胀的收入和财富分配效应。

五、计算題(本题7分)

39.假设某完全竞争厂商的总成本函数为TC=Q2-10Q+64其中TC为总成本,Q为产量求:(1)平均不变成本AFC、平均变动成本AVC、平均成本AC和边际成本MC。

(2)如果該厂商的利润为零则该厂商的产品市场价格是多少?

六、论述题(本大题共2小题,每小题10分共20分)

40.论述垄断市场的效率。

41.论述IS曲线的含义及其在两部门经济中的移动

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