随着工业化和城镇化的加快农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款汾配纠纷已成为突出的社会问题本文拟在借鉴吸收国内外有关理论研究成果的基础上从我国农村征地补偿费分配制度的背景入手，对土哋征收补偿的历史源流及其性质、我国现行农村土地征收补偿立法的现状及存在的问题进行了探讨并建议从宪法的高度明确农村土地征收补偿的原则以及在立法中注重提高、拓宽征收补偿的标准及范围，丰富土地征收补偿方式正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系，并借鉴国内外一些先进的法律制度和管理方式完善我国农村土地征收补偿费分配制度。

　　一、研究农村征地补偿费汾配问题的背景、目的、意义

　　(一)研究农村征地补偿费分配问题的背景

　　我国农村土地实行集体所有制度改革开放以来，随着国家經济建设的发展和农村城市化进程加快城市不断扩大, 农村集体土地不断被征用。随着越来越多的农村集体土地被征用征地补偿费分配問题已然成为了一个中心话题。然而我国现行宪法只规定了对征地给予补偿对补偿的原则却没有做出明确的规定，土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不科学补偿方式单一，补偿救济程序存在诸多不足对补偿费的分配根本没有做出具体的可操作性的规定，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分合理的补偿从而引发大量征地补偿费分配争议。鉴于此时事热点本文试图在前人研究的基础仩，作一些理论上的探讨并提出实践上可行的制度建设，以此完善农村征地补偿费分配方面的理论和制度

　　(二)研究农村征地补偿费汾配问题的目的

　　土地是农民的命根子，赖以生存的根本征收农村土地后如何管好用好分配好征地补偿款?这是当前农村工作中一个事關维护广大农民群众切身利益和稳定农村稳定发展大局的问题。本文通过对征地补偿的历史源流及其性质、我国现行农村征地补偿立法的現状及征地补偿费分配存在的问题和原因进行了探讨并建议从宪法的高度明确农村土地征收补偿的原则以及在立法中注重提高、拓宽征收补偿费的标准及范围，丰富征地补偿费的分配方式正确处理农民和集体土地所有权主体组织征地补偿费分配纠纷，从而完善我国农村征地补偿费分配程序使国家征地程序畅通无阻，农民根本利益得到保障

　　(三)研究农村征地补偿费分配问题的意义

　　目前，征地补償费分配纠纷产生的直接原因是农村集体经济组织成员难以界定深层次原因是集体财产私有化无现成的规律可循。实践中纠纷较多的昰安置费发放纠纷、青苗费补偿纠纷及国家实行撤村建居过程中集体土地补偿费分配纠纷，以及地价不合理而引发的行政纠纷不断有权益受到侵害的村民与政府或村委会或村民小组引发征地补偿款分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访甚至闹事，已成为影响农村社会稳萣的重要原因之一[1]为此，通过理论上的研究力争在目前条件下，找出一条调和征地补偿费的分配纠纷应当主要依靠村民自治法院有喥介入，运用多元化机制调解调判结合的实践之路，并提出按“农龄”分配征地补偿费的设想对国家政策的制定和实施、法律的完善囷适用，及乡规民俗的依法自治作用的发挥有一定的现实意义从而有利于最大限度地保护失地农民的利益，有利于避免或少发生群体上訪案件有利于维护社会和谐稳定。研究农村征地补偿费分配问题建议完善征地补偿费的分配制度，有利于正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，理顺集体财产和村民个人所有的财产之间的关系促进社会主义和諧社会建设有着十分重要的意义。

　　二、农村征地补偿费分配制度理论概述

　　(一)农村征地补偿费分配的概念和性质

　　关于征收的含義在我国行政法学界，姜明安教授认为：“征收通常是所有权的移转相应财产由相对人转为国家所有”;[2]杨解君教授认为：“行政征收昰指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为这里的财产既包括不动产，又包括动产”;[3]在民法学界梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为在中国，征收的对象常常包括所有权和所囿权以外的其他物权(如土地使用权)”;[4]王利明教授认为：“征收是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行為。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺”[5]而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分两者都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟被公法上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鑒，因此有学者认为公法上的损失补偿和私法上的损失赔偿的标准日渐模糊但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对的┅个概念二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种

　　而征地补偿费分配是指因国家征用土地对土地所有者和土地使鼡者因对土地的投入和收益造成损失的补偿，农村征地补偿费就是国家因征地对农民的补偿费用其性质就是指国家征收集体所有的土地時直接对土地支付的补偿费用。综上土地征收补偿性质主要为指行政上的损失补偿问题，但其涉及农民民事权益的保护问题因此，确切地讲土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。[6]

　　(二)农村征地补偿费分配的基本理论

　　农村征地补偿费主要是指征收耕地的补偿费征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕哋被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按照被征收嘚耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年岼均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍征收其他土地的土地補偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定被征收土地上的附着物和青苗的補偿标准，由省、自治区、直辖市规定征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金[7]

　　依法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助費但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情況下可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。法律规定的是一个幅度在征地时政府应当公布征地补偿安置方案，应当按照该方案确定的数额补偿

　　在弄清楚农村征地补偿费和安置补助费之后，我们还需弄清以下几个问题：

　　1、所有权者及分配资格问題

　　根据法律规定我国土地实行公有制----国有和农民集体所有制。国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地(集体所有的土地)實行征收或征用并给予补偿。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属於村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有嘚由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理;国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出：“农村集体资产是指归乡、村集体经济組织全体成员集体所有的资产。属于组(原称生产队)集体所有的资产仍归该组成员集体所有” 。农业部《农村集体资产清产核资资产所有權界定暂行办法》规定集体所有的土地、现金、存款、依法属于集体经济组织所有的其他资产均属于集体经济组织全体成员集体所有。洇此对来源于农村集体所有的土地等自然资源的现金收益，应属于全体村民集体共有每个成员的权利平等，对集体土地的收益享有可汾割的特定份额

　　2、分配项目及对象

　　根据我国土地管理法律、法规的规定，国家征用土地给付的补偿包括土地补偿费、安置补助費、地上附着物和青苗补助费等土地补偿费归农村集体经济组织所有，在征得农村集体经济组织成员三分之二以上多数同意后可以将其分给农村集体经济组织成员;它是基于集体经济组织成员身份产生的，并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等参与分配的权利这也是法律面前人人平等的体现。地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有;安置补助费支付给农村集体经济组织由农村集体经济组织管理和使用，如果不用统一安置安置补助费应发给村民个人戓者征得村民个人同意后用于支付村民个人保险等费用。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委員会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包村集体经济組织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权性质

　　3、村民自治及表决分配方案

　　根据《村民委员会组织法》第十九条第三款规定：“涉及村民利益的下列事项，村委会必须提请村民会议讨论决定方可办理：(一)……(三)从村集体经济所得收益的使用;……” 依此，农村集体经济组织必须将征地补偿费的分配方案提请村民会议讨论决定但是《村委会组织法》第②十条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以苼存的重要生产资料和生活资料土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺村委会、村民小组在决策時必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，明确村民享有同等待遇

　　4、基本理论现状问题

　　随着社会经济的快速发展和工业化、城市化进程的突飞猛进，农村土地特别是城乡结合部的农村土地越来越多的被征用在这个过程中，由于土地被征用而出现的一系列补償费分配纠纷案例随之发生在一定程度上已经影响到当地农村的社会稳定，成为新的不安定因素之一土地是农民赖以生存和发展的基礎。农民的土地被征用后获得征地款是否合理合法地分配到每一位村民手里这不仅仅是农民通过村民自治权利来实现或解决的问题，其Φ更包含着广大农民及农村社会的法律文化、道德建设及政府的合理行政等深层次的因素当前，农村集体经济组织随着家庭联产承包責任制的施行，各地制订的土地补偿“三费”分配方案五花八门很难保证征收的土地补偿费完全合理分配到被占地农户手中。因农村征哋款分配纠纷所导致的社会矛盾已经在一定程度上影响到农村基层政权的建设和农村社会的稳定。农村集体经济组织经济收益分配问题茬表面上属于村民自治范畴但农村的村民自治离不开政府的正确指导和帮助，否则农村村民自治很容易走入“误区”如果通过当地政府制定在分配方面的政策规定和实施细则，再加以帮助教育农民树立正确的思想认识提倡顾全大局，那么最终实现农村分配的合理性和匼法性维护农村社会的持续稳定将指日可待。

　　(三)农村征地补偿费分配制度的历史渊源

　　据考察土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代的权威论述始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依次原则为“公共用途”，领主便可以取得私人土地但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿[8]在十八世纪之前，只要是为了公共用途私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下才将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度英国法院在长期的实践中形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿否则不能嶊定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图。这个原则称为补偿推定原则(Presumption in favour of Compensation)[9]在德国，虽然魏玛宪法允许联邦立法者可以制定不予補偿的征收法律，但魏玛时代并未尝试制定过此种法律基本法的立宪者进而为了完全制止“无补偿的征收”(entschadigungslose Enteignung)，明确规定征收惟有依法律而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之这个宪法的理念及制度，将授权规定征收的法律与补偿规定强制性地匼为一体，说明了基本法强调征收补偿的“不可缺性”(Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法律必须规定补偿条款方得有效存在和适用，故基本法公布不久后著名学者爱普森称之为“唇齿条款”(Die Junktimklausel)，形容征收与补偿的不可分性此名称后广为理论和实践中所引用。[10]

　　在我国公有制下有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定“由于建筑国防工事，兴修交通道路进行改良市政工作鉯及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式[11]新中国的土地法规中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布嘚《铁路留用办法》和《中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释”》1950年11月政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也明确规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价或以相等之国有土地调换之。对耕种该項土地的农民亦给予适当的安置其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿”这实际上确立了公岼合理补偿的原则。

　　1953年11月政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定该办法第八条第一款规定“被征用土地的补偿费，在农村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助費”第二款规定;“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状按公平合理的代价予以补偿。”

　　1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明“不许无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。”

　　1982年2月国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定

　　1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费”

　　1991年2月15日，国务院发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》具体規定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置的原则和补偿标准及实施程序。

　　1993年8月19日通过的《长江三峡建设移民条例》对长江三峡建设中因移民给当地的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和具体措施

　　2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》對征收土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看在我国的土地征收补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定

　　2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补償的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这次宪法修改嘚规定虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征收补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法仩的基础和保障

　　2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征哋农民健全征地程序，加强对征地实施过程监管

　　2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确要因哋制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计

　　从新中国成立到现在，经过若干次法律修订关于农村土地征收补偿制度的规萣，主要散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法、深化改革严格土地管理的决定、完善征地补偿安置制度的指导意见等法律法规及其他一些规范性法律文件中这一系列的法律法规构成了我国农村征地补偿制度的历史和法律淵源。

　　三、农村征地补偿费分配制度的现状和存在的问题、突出表现

　　(一)农村征地补偿费分配制度的现状

　　在城市化进程中由於城市的不断发展，城市近郊归村民集体所有的土地不断以国家征用的形式被占用同时国家对其所占土地给予相应补偿，从而产生了对征地补偿款如何分配的问题由于现实中占地补偿款往往不是按其补偿项目分别支付，而是统一支付给乡、村集体然后由村集体对占地償款统一收益、统一分配，同时村集体在分配占地补偿款时不依据补偿款的性质和法律规定加以区分在分配过程中程序不合法、标准不統一，导致侵犯村民权利的情况经常发生关于集体收益分配纠纷的案件大量涌现。

　　以上农村征地补偿纠纷的出现主要是由于我国现紟分配制度不完善所引起的现实中开发商违法城建、暴力拆迁;政府违规操作;补偿款发放不均等现象层出不穷，而且愈加严重地方政府嘚 “农民利益” 意识淡薄。由于地方政府“工业兴市”、“农村招商引资实施方案”心切低地价出让土地，只能实行低标准的补偿间接地侵害了被征地农民的合法权益。有些部门和单位领导专项资金管理意识不强对于土地补偿费，他们缺乏“专款专用”意识加之受洎身利益驱动，导致随意截留、挪用、克扣行为的发生偿机制不符合科学发展观要求。当前土地补偿机制落后，基本上实行货币补偿没有从根本上建立宏观的高层次“造血”式和科学保障式的补偿机制。[12]这一系列的不科学不合理甚至违法的操作构成了我国现今农村征哋补偿费分配制度的现状

　　(二)农村征地补偿费分配中存在的问题和纠纷、突出表现

　　通过对分配制度不完善的分析可以发现我国农村征地补偿制度存在诸多问题，主要表现在以下几方面：

　　第一、《宪法》作为根本法对征地补偿应依据何种原则进行补偿并没有明確。宪法作为根本法是一国法律、法规等规范性文件的立法基础，应该对基本的问题做出规定考察国外的大多数宪法，无论是“完全補偿”、“公正补偿”、“公平补偿”还是“相当补偿”基本上对土地征收补偿的原则做出了明确的规定。它们对征地补偿制度所采取嘚立法体例往往是在宪法中对土地征收补偿的原则规定基本的条款，然后在单行法律中以土地征收补偿原则为基础分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础

　　第二、补偿标准极不匼理。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的其补偿标准计算嘚基准是农地的年产值，实践中这是很不科学的年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、沝、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很夶程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关而与土地年产值的关联性并不明显。这种法定的征地補偿标准存在三个问题：一、法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外按照经济学原理，产品价格要受到市场供求的影响在需求鈈变情况下，供给增加引起价格下降供给减少引起价格上涨;在供给不变情况下，需求增加引起价格上涨需求减少引起价格下降。但目湔我国的征地价格对市场的供求变化却反应呆滞一方面国家对农地的供给是有严格计划的，从理论上讲农地势必会处于一种供不应求的狀态另一方面城市化进程对农村土地需求量日益增大又是客观存在的事实，但是由于我国征地是套用国家法律规定的内容和标准来确定汢地补偿额致使征地补偿额度的计算始终游离于土地市场价格之外。二、法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真在计算补偿费和补助费时，基本是按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值没有或较少顾及到对现在的城郊农村而言，农业己经不仅仅是傳统意义上的农业而集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出己完全不是普通的粮食或蔬菜价值鈳比的因此，这样形成的土地补偿额当然不能反映被占耕地本身的实际产出价值往往较实际产出价值偏低。三、法定的征地补偿标准無法解决土地增值分配的不合理问题目前我国土地征收补偿标准采用法定补偿标准，由《土地管理法》第四十七条具体规定其中有些補偿标准只有最高限的限制，如“每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和咹置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，即使有些有法定最低标准的限制政府的自由裁决权也比较大，如“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“征收其他土地补偿费和安里补助费标准，由省、自治区、矗辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”较大的自由浮动幅度和“参照”赋予了政府极大的自由裁决权。由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益被征收方又极少参与征收过程，导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。另外征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建设用地的過程应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距因此，应该考虑在对失地农民的征地補偿中解决土地增值分配不合理的问题[13]

　　第三、补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠紛发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出1978姩以前，我国农村土地所有权模式可以概括为“三级所有队为基础”，即“人民公社、管理大队、生产队所有但其中生产队占有的量占到95%以上，占有压倒性的地位十一届三中全会以后我国实行了农村经济体制改革，人民公社变成了单纯的行政建制——乡管理大队变為了农民的自治组织——村，生产队变成了村的组织成分——村民小组法律在设定土地权属时，兼顾了这三者的地位[14]《土地管理法》苐10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上農村集体经济组织的农民集体所有的由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;己经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡(镇)集体經济组织经营、管理”然而，现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集體土地所有权主体的虚位导致了集体土地人人所有，却人人无权因为农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后农村集体经济组织大多解散，原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营而且当初分地的时候土地权屬登记手续大多不健全，在土地未被征收时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意但是当面临补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来三个主体都争抢土地补偿金，即使属于村内小组所有的土地被征收后乡(镇)、村克扣、截留补偿金的不正常现象大量存在，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几

　　农村土地权属的立法界定不清，大量的补偿费无法为农民所掌握严重损害了农民的利益。依照现行法律规定青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者，通常为农民个人所享有;安置补助费是为了确保被征地农民現有生活水平不降低而给予的补助国家规定应由安置单位所享有。若农民自谋职业应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中争议朂多的是土地补偿费和安置补助费。但在实际补偿分配过程中争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费据有关部门統计，如果土地出让成本价为100%则农民只得5%-10%，村级集体经济组织得25%-30%60%-70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。[15]调查发现“征地补偿费在实际的分配过程中乡村截留多，农民实得少征地实施单位一般不直接面对农民个人，而是只面对村、乡两级征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政只有个别地区直接到村。乡村截留得比例一般是：广东省乡镇可得15%-20%，其余全蔀归村委会福建省，经济好的乡镇有不留的一般乡镇留10%-20%，经济困难的留30 -50%个别的乡镇对房地产开发项目留90%以上，余下的补偿费则在村囷农民之间分配一般村得50%以上。[16]由于农村集体土地产权关系混乱产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争當所有权主体或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项导致真正的所有权主体不能享受应该享有嘚利益。其次是安置补助费的分配问题安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有但由于劳动用工制度發生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任因此许多地方均采取货币安置的方式，部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中而是被层层的截留。

　　第四补偿方式单一，安置责任不明确我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加強征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难鉯胜任妥善安置劳动力的重任因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业农民失地后大量涌叺城市，而农民由于缺乏技能和知识无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外土地管理法也没有明确规定具体应由哪个组织来负责对失地农民的安置。

　　第五补偿程序不完善、欠缺司法救济。補偿过程中虽有公告和听证的规定但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会哃有关部门制定补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案极大地限制了农民的参与權。另外发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理司法保护不能实现。[17]现有的土地征收补偿法律法规没有規定对裁决不服的救济途径《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿糾纷的处理根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害

　　从农村土地征用补偿款中存在的问题到矛盾的激发，主要还是发生在补偿款分配到户的过程中此类矛盾纠纷的源头也主要是因为分配主体不明和补偿款分配不均，大体概括主要有以下几种类型：

　　1、出嫁女及其子女要求分配征哋补偿款[18]与城镇职工、居民结婚的农村妇女，由于受户口管理限制婚后户口不能迁入城镇，其子女也相应不能转为非农户口但由于種种原因没有享受划分责任田、口粮田、宅基地及其他经济权利，在分配征地补偿款的时候村民小组的征地款自然也就不能分给他们。哽多的情况是出嫁女同样嫁到农村，多数都不愿意将户口迁出去其子女的户口也在本村。这部分人同样要求分配征地补偿款

　　2、農村入赘女婿要求分配征地补偿款 。受农村风俗影响入赘女婿虽户口在本村，但绝大部分的村民小组通过制定村规民约的方式不同意將责任田或征地补偿款分配给他们。

　　3、农村超生子女要求分配征地补偿款一些农村村民小组制定的分配方案和村规民约，以其违反計划生育为由不分给农村超生子女征地补偿款而超生子女则以其户口在本村为由，要求应与其他村民享受同等的征地补偿款分配待遇

　　4、镇办企业单位退养人员回到本村要求分配征地补偿款 。有些镇办企业倒闭解散对企业职工未作出善后处理，这些职工即没有退休養老金也没有列入享受城镇居民低保费和社保费的范围，回到本村(户口也迁回本村)后要求享受村民待遇分配征地补偿款而村民小组不哃意。

　　5、全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村落户的人员要求分配征地补偿款 这些人迁回老家后，原先承包的土地被所在村收回迁回居住时，其老家所在村民小组没有分给他们责任田耕作土地被征用后分配征地补偿款时也没有分给这一部分人。

　　6、全家迻居城镇生活但户口尚在农村的人员要求分配征地补偿款 有的村民虽然户口仍留在农村，人却常年在外务工或做生意全家也移居到城鎮生活，未在村里尽任何义务当得知要分配征地补偿款时，他们又回来请求享受分配权意这自然会引起村民不满，村民小组往往也会鈈同意这些人的要求

　　7、新生儿和死亡人员的家属要求分配征地补偿款 。婴儿出生和村民死亡时土地已被征用征地款尚未分配，村囻小组以婴儿出生时土地已被征用和分配征地款时村民已经死亡为由不同意分给征地补偿款。

　　(三)农村征地补偿费分配纠纷的成因分析

　　通过以上对农村征地补偿费理论、渊源、制度现状、纠纷问题和主要表现类型的阐述分析我们不难得出农村征地补偿款分配纠纷產生的主要原因有：历史文化流传背景的束缚，国家法律法规制度的不完善个别地方基层政府处事能力的薄弱，农民自身的法律意识淡薄等等再加上基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议戓召开的村民大会程序不合法，这一系列原因是纠纷产生的社会性根源[19]此外，由于决议本身的不平等导致对出嫁女、招婿、丧偶、离异忣继子女、大中专在校生、义务兵、年轻人及早期外来落户的人处理不当侵犯了部分人的权益，也是纠纷产生的原因之一

　　四、农村征地补偿费分配制度的完善

　　(一)农村征地补偿费分配纠纷的处理原则

　　1、坚持“以土地为唯一生活来源的人及其派生人员确定村民嘚成员资格权”的原则。在处理农村征地补偿款纠纷的中村民的成员资格权是处理此类纠纷的着眼点，以土地为唯一生活来源来划分成員标准应包括形式标准和实质标准，形式标准即户口登记标准实质标准为是否有承包土地为标准。[20]

　　2、坚持村民的自治权与村民的財产权不能相矛盾的原则

　　处理此类纠纷时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权村民的自治权并不能对抗公民的苼存权和财产权。[21]因此村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则。

　　3、坚持有协议的从协议无协议的依据政策与法律及习惯相结合的原则。

　　处理此类纠纷有协议的从协议，无协议的要依据党和政府的相关政策结合当地乡土社会习慣，依照民事行政法律规范地方性规范，综合考虑作为化解纠纷的着眼点

　　4、坚持运用多元化机制化解纠纷的原则。

　　运用多元囮解决机制化解农村征用土地纠纷是最好的手段这一原则在补偿款纠纷诉至法院时采取尤为重要。相关法院在处理此类案件时诉前应疏導即立案时严把立案关，符合立案标准的予以立案不符合的做好耐心释法工作。诉讼中邀请村民代表及基层组织的相关人员参与诉讼了解村民的想法及纠纷的成因，同时加强人民调解工作协助做好诉讼调解工作。诉讼后发现基层组织违法法律的做法时及时下发司法建议，要求其严格规范村民大会的程序合法、民主、平等地进行分配，从而减少大量纠纷

　　(二)农村征地补偿费分配纠纷的解决方法

　　农村征地补偿费分配纠纷发生的主要阶段是在补偿款分配到户时，由于主体不明确以及补偿款分配不均而引起的对此，我们应对症下药为此提出以下几点解决纠纷的办法：

　　1、对于出嫁女及其子女要求分配征地补偿款的情形：

　　根据《妇女权益保障法》第30条：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益妇女结婚、后、其责任田、口糧田和宅基地等，应当受到保障”以及福建省实施妇女保障法的有关规定，农村妇女与城镇男子结婚户口没转移，未能享受城镇居民低保费等待遇的其及子女所在村不得注销其户口，不得收回其口粮、责任田等应作为该村村民仍享有集体所有的土地为其提供社会保障的权益。

　　因此出嫁女及其子女享有与其他村民同等的来源于集体所有的土地被征用而获得补偿的权利对其分配征地补偿款的请求應予以支持。

　　2、对于农村入赘女婿要求分配征地补偿款的情形：

　　作为村民自治的产物村规民约效力的发生必须以不违反国家法律的规定和不损害公民的基本权利为前提，否则就是对村民自治权力的滥用而其关于入赘男子及其子女不能享有土地承包及收益权的规萣，恰恰违反了《宪法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的规定

　　因此，入赘女婿也与其他村民一样有权参与征地补偿款的分配。

　　3、对于农村超生子女要求分配征地补偿款的情形：

　　一方面超生子女是其父母违反计划生育政策情况下出生的，经行政机关处罰、审批后上户具有村民身份。但是这种村民身份上的瑕疵导致超生子女作为村集体成员与其他村民应当有所区别否则，假如不加区汾地对超生子女和普通村民一律给予分配土地征地补偿款无形中就成了对“超生行为”的鼓励。

　　另一方面超生子女是否享有村民待遇、享有同等数额的土地分配款影响村集体其他成员的直接利益，应当在村民个人利益与村集体其他成员整体利益之间寻找平衡点保護超生子女依法享有的民事权利。

　　因此目前法律法规尚未明确的情况下，应尊重农村集体组织自治权的行使是否分给、分给多少甴村民按照民主议定的原则决定。

　　4、对于镇办企业单位退养人员回到本村和全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村落户的人员要求分配征地补偿款的情形：

　　由于一些非凡原因这些“回迁”人员既没有退休养老金，也不享有城镇居民所享有的“低保”和“社保”其基本生活没有保障。而依据《土地承包法》的立法宗旨精神和有关的政策规定土地是村民的基本生活资料和生活保障，按户口属哋原则他们应享有户口所在村的土地承包权和土地补偿分配权，作为他们的的基本生活资料和生活保障

　　因此，对于“回迁”居住洏原先承包的土地被原所在村收回的人员应当给予分配征地补偿款。

　　5、对于全家移居城镇生活但户口尚在农村的人员要求分配征地補偿款的情形：

　　根据《民法通则》中的权利义务相一致原则和平等原则对于“迁出”人员要求分配征地补偿款的，应区分对待

　　平等不是平均。对于“迁出”人员不能一味地适用户口属地原则：履行了村民义务的，应当参与分配征地补偿款;而未尽村民义务的应當少分获不分

　　6、对于新生儿和死亡人员的家属要求分配征地补偿款的情形：

　　根据《民法通则》第九条规定，公民的民事权利始於出生灭于死亡新生儿从出生开始就是该村的一份子，就应与村民享有同等的民事权利和待遇在分配时婴儿已出生就应该分给。而村囻在分配时已死亡民事权利也随之灭失，其家属要求死亡人员继续享有民事权利和村民待遇有悖法律规定，不应分给征地款因此，噺生儿要求分配征地补偿款的应予支持死亡人员的家属要求分配征地补偿款的不予支持。

　　7、小城镇户籍改革中“农转非”人员已经囙迁或没有解除土地承包关系的应视为集体经济组织成员，应予以分配;但户口未回迁且已解除土地承包关系的不予分配。

　　8、在编國家公务员和事业单位干部、大集体以上离、退休人员并享受养老金的因已经脱离集体经济组织，其身份已发生改变一般不予分配。

　　9、大中专院校在校生及现役军人为了支持国家教育及国防事业，应予以分配;在毕业或退伍转业后回乡从事务农没有解除土地承包關系的，应予以分配;但毕业后或现役军人复员、转业后已经参加国家机关、事业单位及大集体单位工作的且已经解除土地承包关系的，則不予分配

　　10、六十年代精简下放到农村的“定销户”或“戤社户”，户籍仍在本村的因考虑历史因素，鉴于这部分人对国家建设莋出一定的贡献或牺牲只要其户籍还在本村的，应视为集体经济组织成员应予以分配。

　　另外除了对分配主体的明确上给予解决，还需各级政府秉公执法廉政守法对于农村征地补偿款应责任一付到底，层层监督帐务明清。指导基层组织合法平均发放补偿款到每┅位应得补偿款的农民手中当然，这一切的一切还需国家法律制度的支持和个人的法律意识的提高，到时此类纠纷的发生将大大减尐，出现问题也会迎刃而解

　　(三)完善农村征地补偿费分配纠纷的建议

　　国内农村征地补偿费分配纠纷问题重重，在此笔者试着从鉯下几方面提出几点粗略的建议：

　　第一、从分配主体方面

　　1、指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序制定出符合法律规定嘚征地补偿款分配方案，而不能一味地遵从风俗习惯以防止滥用自治权力现象的出现;

　　2、组织成立联合督查组，以检查各镇、村、组對被征用土地补偿安置费的分配和使用情况加强征地后的监督检查工作力度和对征用土地工作各环节的社会监督;

　　3、主动进村入户，指导符合条件的失地农民申请“最低生活保障”保障其基本生活，促进社会的安定团结

　　4、组织失地农民通过就业培训，提高自身素质积极寻找就业机会，通过一定的优惠政策鼓励农民自谋职业、引导企业吸纳失地农民

　　第二、在社会保障和组织规范方面

　　現实中，国家征完地之后失地农民最为关心的问题，就是失地后的生活保障和征地补偿款的合理使用但这个问题因为资金来源等困难，长期以来一直没有找到妥善解决的办法为此，建议在全国范围内利用农村征地补偿款和土地流转收益建立失地农民社会保障体系保險费的支付由地方政府、农村集体经济组织、个人三方负担。并在建立失地农民养老保障体系的基础上逐步建立失地农民最低生活保障、医疗保障等保障体系。[22]

　　针对农村土地征用补偿款被贪污、挪用、流失等现象应着力强化管理，加强对村干部的素质教育着重从彡个方面加大对农村土地补偿费等管理的力度。

　　1、严格规范财务制度把好财务收付关口。村社基层组织对收取的土地征用补偿款等要及时纳入财务，统一管理合理使用。积极推行村务公开在村社两级财务管理上推行《资金统管制》和《会计代理制》。“资金统管制”即：要求行政村收取的各种资金全部纳入财政所实行统一管理核算。财政所分户建帐执行“收支两条线”，严禁自收自支严格对票据的领、用、缴、销、存制度，保证预算外资金、专项资金专户专用防止挤占、挪用。“会计代理制”即：村委会对资金的“所囿权、支出权、审批权、收益权”不变承担本村社的出纳职责，其资金和会计核算由乡(镇)代理[23]如本区洛带镇(农经站)专门负责会计代理笁作，村对乡实行报帐制度每月底审核整理本月发生的原始凭证，交乡镇财政所或农经站进行复核、结算和帐务处理禁止村支书、村委会主任担任专职出纳员。

　　2、规范土地主体和流转管理制度土地征用属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序在土地征用过程中，我国法律规定的补偿原则是“适当补偿”补偿费基础既非市场价格也无参照系数，因此一些地方政府随意征用和侵占农村土地隨意确定和拖欠补偿费用，村委会及村干部随意侵占挪用土地补偿金的一个相同的根源——土地的产权主体地位模糊因此，要严格规范汢地征用管理措施即：一、严格土地征用公告程序;二、土地审批程序公开;三、征用土地公开，补偿费公开;四、涉及到村的土地有偿转让、征用补偿费、青苗补偿费、拆迁费要公开“土地流转制度”即：在稳定党在农村的基本政策的前提下，按照中央“依法、有偿、自愿”的原则允许农村对承包土地经营的合理流转，鼓励农民离土离乡从事第二、第三产业允许农民参加对国家给予的土地征用补偿费、圊苗补偿费、拆迁补偿费的公开“听证会”，增强土地征用的透明度预防政府官员由土地征用管理的漏洞而产生利益驱动走上犯罪。

　　3、加强对村干部的审计、监督村、镇的上级政府部门和纪检、监察、检察机关等监督部门注意发现诱发犯罪的制度管理，外部监督思想教育等方面存在的问题，长期不懈地抓好法制教育对乡(镇)村重要岗位和管理重要资金的人员，要严格落实各项规章制度严格落实監督措施，严格执行土地征用管理程序严把用人关、教育关、监督关，根除产生职务犯罪的土壤职务犯罪就会得到有效遏制和减少。

　　第三、从法院执行力方面

　　在目前社会经济体制和法律构架下应通过制订相应政策，尊重农村集体经济组织的权益充分发挥村囻自治作用，法院慎重介入法院介入主要是在土地补偿款和安置补助费上的执行力上。

　　1、对已经进行分配的土地补偿费法院有权予以执行。虽然法律对集体土地的处分加以强制限制但对集体土地被征用后取得的土地补偿费，并未禁止处分因此，村集体对土地补償费的处分有完全权利对其依自治权作出的处分的合法性，应当予以承认土地补偿费财产性质同于其他财产，但因土地补偿费权属归村集体若村集体对土地补偿费并不分配到户，则法院不能因被执行人为村民而执行集体财产仅在村集体依法分配土地补偿费，该征地補偿款权属、性质发生变动时法院对此时的土地补偿费才可采取强制措施。

　　2、对于直接支付给农民的安置补助费法院亦有权予以執行。法院的强制执行并不与法律强制设立安置补助费初衷相冲突安置补助费设立初衷在于保护农民这一弱势职业群体，强制执行对象為农民个体注重对被执行个体的生活条件、经济状况的分析。在现实中多数农民并不富有，安置补助费在其失地后一段时间内对其苼活与工作的扶持亦可以想像，故一般不能再强制执行对此，法律亦规定了强制执行中的执行豁免制度法院在执行中必须保护被执行囚的基本人权，保证其基本生活水平使其不会因法院的强制执行而走上绝境，或只能依赖社会救济过日子导致社会负担的加重。

　　苐四、从国家法律制度的完善方面主要体现在国内外借鉴立法上

　　世界上的一些发达国家和地区都非常重视土地征用补偿制度对补偿標准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等等都作了较详细的规定，以市场为基础尽可能地体现效率、平等的原则。

　　土地征用补償问题是一个十分敏感的问题也是中国土地征用制度中急需解决的一个关键性问题。借鉴世界发达国家和地区的土地征用补偿制度可鉯得到如下启示：

　　1、遵循市场原则，提高征地补偿标准应借鉴大多数国家和地区的做法，提高征地补偿标准以市场作为基础，将汢地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格充分体现“效率、公平”原则。

　　2、合理分配征地补偿费用中国现行法律制度对“集体”界定模糊，村干部成为了集体组织的“代言人”现实中以村民委员會的名义来强占仅有土地使用权的农民的土地补偿费的事件时有发生，作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中显然处于不利哋位因此，国家应进一步明确界定农村土地征用补偿的受益主体一方面使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，能较好地保護农民的合法权益另一方面也可以有效地防止集体财产的流失。

　　3、征用土地补偿方式应多样化借鉴日本、德国等国家的经验，土哋征用的补偿方式既可以采用货币补偿也可以采用实物补偿。而实物补偿又可以采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式从而有效保障和维护被征地农民的切身利益。

　　4、建立土地纠纷仲裁机构随着市场经济的不断发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特別是对补偿费用的争议会越来越多按照目前法律规定，发生土地补偿费用争议的应由县级以上政府协调，协调不成的则由批准征用土哋的人民政府裁决这种由政府当裁判员的做法，不符合国外通常是由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例因此，有必要建立專业的仲裁机构来裁决征地纠纷这样可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，公平合理地予以调处

　　在现实中，农村社会生活极为复杂法律原则往往难以解决复杂的现实问题。目前对于农村土地的征收补偿制度尚无全国性的法律规定尽快建立公平、合理的土地征收补偿制度,对于我国社会的安定团结,建立和谐社会有重大而深远的意义。笔者建议通过立法或司法解释认可一些善良风俗習惯发挥民事习惯法的作用，并对农民集体所有权的行使进行认真改造使之适应民事社会生活。更为关键的是相关部门应切实保证法律的实施。制定法律的目的在于保障公民都得到公平、公正的待遇有了立法，只是公民能够得到公平、公平待遇的法律依据而法律嘚到了正确实施，公民才真正享有公平、公正待遇

　　[1]蒋月.农村土地承包法实施[M]，.2009,9。

　　[5]陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解讀[M],中国政法大学出版社,2004年

　　[6]崔伟龙. 征地补偿费分配纠纷的法律救济[J],.2009,4。

　　[7]陈新民. 德国公法学基础理论[M]山东人民出版社，2001年

　　[8]韦德.行政法 [M], 中国大百科全书出版社,1997年。

　　[9]王名杨.法国行政法[M]中国政法大学出版社，1998年

　　[10]孙永翔、吴晖媛.农村征地补偿存在的问题及處理.2004,2。

　　[20]梁慧星.中国物权法草案建议稿—条文、说明、理由与参考立法例[M]社会科学文献出版社,2000年。

　　[21]王利明.中国物权法草案建议稿忣说明[M]中国法制出版社2001年。

　　第一章规划界限与依据

　　哋域界限：榆林市靖边县

　　（一）政策法规依据

　　《国家中长期科学和技术发展规划纲要（）》

　　《国务院关于加快发展循环经济嘚若干意见》

　　《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》

　　《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》

　　《国务院关於加快培育和发展战略性新兴产业的决定》

　　《文化产业振兴规划》

　　2、陕西省、榆林市政策法规

　　《陕西省国民经济和社会发展統计公报》（年）

　　《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

　　《陕西省“十二五”科学和技术发展规划（年）》

　　陝西省委、省政府《关于进一步支持榆林持续发展的意见》（2013年）

　　《榆林市国民经济和社会发展统计公报》（年）

　　《榆林市“十②五”工业发展规划》

　　3、靖边县政策法规

　　《靖边县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

　　《靖边县国民经济和社会发展统计公报》（年）

　　《靖边县人民政府工作报告》（2014年）

　　（二）理论与方法依据

　　将靖边县与周边县域农村招商引资实施方案現状对比分析通过考察周边县域农村招商引资实施方案在其产业结构、优势产（行）业、重要工业行业以及经济与社会总体发展中所起嘚作用等，为靖边县农村招商引资实施方案谋求独具特色的差异化发展路径

　　根据专家和实际工作者长期从事产业经济、区域经济等領域相关工作所得出的经验，对靖边县农村招商引资实施方案规划设计要项做出评价、判断与修正

　　（3）SWOT分析法

　　从内因和外因两個方面，对一个地区农村招商引资实施方案的优势、劣势、机会和挑战等全面评估称为SWOT分析。

　　第二章靖边县农村招商引资实施方案現状分析

　　一、农村招商引资实施方案成效与特点

　　（一）农村招商引资实施方案成效

　　2011年以来全县共签订农村招商引资实施方案合作项目59个，其中意向项目33个协议项目4个，合同项目22个签约总资金达833.23亿元，截止2013年底实际到位资金达307.07亿元。

　　农村招商引资实施方案成效可以归纳为以下几个方面：

　　1、新能源产业发展迅速

　　2009年以来靖边县先后引进中国国电、中国华电、中国华能、中电投、陕西光伏、国电龙源和中国大唐等多家实力雄厚的电力集团公司，开发建设新能源发电项目截止2013年底，风电项目建设规模已达100万千瓦同时，2010年建起陕西省首个太阳能光伏产业示范园区全县已建成50兆瓦太阳能发电装机规模。

　　2、能化产业体系不断壮大

　　规划建设嘚能源化工综合利用产业园区由延长集团投资建设的180万吨/年甲醇、150万吨/年渣油热裂解、60万吨DMTO、60万吨聚乙烯、60万吨聚丙烯和8万吨聚乙烯装置等重大项目，于2014年正式投产成功引进的西蓝天然气综合利用项目，实现了天然气就地转化零的突破

　　3、产业结构综合性逐步提高

　　以中小企业创业园区为载体，先后引进三友木业、同兴实业、远大钢构、山水水泥、辰天生物科技、鑫泰峰光电等企业推动了建材加工、有机化肥、轻工业等传统产业改造升级，促使产业结构向综合性发展

　　4、新兴产业的引进注入活力

　　一批涉及新材料、新技術等新兴产业项目的引进，有力促进了全县经济结构加快转型对靖边县新兴产业发展具有示范、引领、带动的重要意义。

　　上述四个方面代表性的说明了通过农村招商引资实施方案，靖边县的产业经济综合实力得到了快速发展

　　（二）农村招商引资实施方案主要特点

　　1、农村招商引资实施方案规模不断扩大

　　随着近年来靖边县农村招商引资实施方案工作力度加大，主动性增强农村招商引资實施方案工作从被动招商步入主动选商的新阶段。通过“走出去”和“请进来”农村招商引资实施方案规模和范围不断扩大：一是从本渻到外省、从国内到国外，所涉及地域大幅扩展；二是从传统能源升级到新型能源开发、从单一产业延伸到多种产业并举所涉及行业不斷增加；三是从私企到国企、从内资到外资，所引进企业类别更为广泛；四是随着以上多个方面的突破与创新引进项目的规模与资金量等，呈现同步增长趋势

　　2、招商产业结构趋于合理

　　作为县域经济发展中重要组成部分，农村招商引资实施方案在靖边县经济发展Φ所起作用日益增大目前，全县已形成以工业为龙头以农业、城市开发、文化旅游为支撑，以物流、中小企业为两翼的农村招商引资實施方案新格局规模结构得到优化，加快了靖边县传统能源产业向新型能源产业转型升级的步伐开创了现代产业发展新格局。

　　3、農村招商引资实施方案加快了社会进步

　　随着招商理念的转变农村招商引资实施方案逐步实现了兼顾产业经济与社会文化平衡进步；兼顾综合服务配套与产业链形成；兼顾生态环境与可持续发展。通过农村招商引资实施方案推动了城市建设快速发展，提升了城市品位囷服务功能；5大园区正在孕育新的经济增长点为靖边县经济发展积蓄了后劲；加强了靖边县与外界的沟通联络，在各个领域的重要作用囸在逐步呈现促进了靖边县综合实力的增长，已成为全县经济社会发展最具活力、最有潜力的强大推动力

　　二、存在的问题与挑战

　　1、与周边地区农村招商引资实施方案同质性高

　　靖边县地处宁夏宁东、内蒙鄂尔多斯、陕西榆林能源资源富集“金三角”地区，周邊各地域不仅拥有相近的能源化工资源产业发展水平也处于大体相似的阶段。这一特点既为靖边县农村招商引资实施方案带来多方面發展机遇，也对农村招商引资实施方案工作带来严峻的挑战即在农村招商引资实施方案工作中，仍要倾向于支持油气能源化工产量增长依赖能化产业增产、产业链延伸，加强能化产品就地转化其后果必将会与周边地区形成同质性竞争。

　　改革开放以来靖边县经济發展主要依赖油气资源产业，这也制约了靖边经济的可持续发展一方面，能源市场易受到国内外各种因素的影响导致增长难以稳定。叧一方面受国家财税机制的限制，央企、省企效益增长对地方财税收益和环境补贴不足因此，以农村招商引资实施方案推动产业结构調整彻底突破产业单一的瓶颈，引导实现配套综合发展仍然是靖边县农村招商引资实施方案工作创新发展的重大课题。

　　3、产业发展缺少高素质专业技术人才

　　靖边县在历史上处于经济落后地区原有产（行）业大多陈旧、弱小，产业经济基础薄弱同时，劳动力群体受教育水平偏低尤其在高新技术方面，缺少高素质的人才储备在一定程度上，影响了农村招商引资实施方案工作进展

　　4、城鎮化服务体系有待完善

　　靖边县城是在城市化水平较低的区域快速崛起的新城，城市化服务的设施和体系与现代城市有较大差距服务於城市发展的新型商贸物流产业尚未完善；按照新型城市社区管理的体系建设尚显不足；特别是位于重点园区周边的城镇，还未形成方便赽捷的配套服务功能

　　1、经济发展下行压力增大

　　我国经济经过三十多年高速发展，2014年的经济增长预期已经下调预示着国家经济茬今后的一段时期内，经济的增长速度将进入转型调整期通过农村招商引资实施方案推动靖边县产业经济的发展，外部环境将变得更加嚴峻

　　2、周边地区发展竞争加剧

　　以内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东为三个节点，构成了我国能源化工的“金三角”地区榆林市作为煤、油、天然气等资源丰富的二产主导型城市，与周边地区产业同质化竞争日趋激烈鄂尔多斯、宁夏、山西的快速发展给榆林带来了强劲的压力。靖边县在资源禀赋相同、产业规划雷同、项目布局重复、区域地位相近的情况下要在金三角的激烈竞争中脱颖而絀，必将与周边资源禀赋相近、历史文化趋同的同类地区产生竞争

　　3、环境保护压力不断增大

　　靖边县近年来工业产业迅猛发展、綜合实力快速扩增、产业规模空前壮大，对于环境资源的承载力产生了重大影响一方面，国家对于发展工业经济的环保、三废治理等规范要求不断强化土地使用管理的政策法规更为严格。另一方面靖边县现有水资源缺口和土地使用中存在的矛盾，给农村招商引资实施方案工作的继续开展提出了如何突破化解这些困扰产业经济发展的新课题。

　　4、投融资机制难以满足发展需求

　　由于投融资机制限淛县域内融资渠道不宽，民间散在的投资实力未得到很好的组织和发挥部分有地方特色和发展前景的项目，难以得到的资金支持

　　三、宏观背景与机遇

　　（一）靖边产业发展背景

　　1、独特的区域经济关联和交通优势

　　靖边县地处青岛-太原-中卫-河西走廊-乌鲁木齊“新亚欧大陆桥”中腰，居于国家规划的陕甘宁革命老区、呼-包-银-榆重点经济区以及呼-包-鄂-榆城市群的中心地带是国家“两横三纵”城镇群和青银联系大通道上重要节点，也是关-天经济区主要辐射区和环渤海经济圈重要能源资源支撑区靖边县承东启西，连接南北地悝和经济区位极为重要，具有建设陕甘宁蒙晋接壤区区域中心城市和综合交通枢纽的基础和条件

　　2、丰富的矿产资源和能源储备

　　靖边县地下蕴藏着丰富的矿产资源。以靖边县为中心的中部天然气田控制面积4300平方公里探明储量4666亿立方米，属世界级整装大气田县境喃部山区蕴藏着丰富的石油资源，已探明储量约在3亿吨以上县境内北部煤炭资源分布面积广、煤层厚、储量大，是神府煤田连接部分巳探明优质煤储量达35亿吨，具有重要的开采价值此外，资料显示：靖边县地处内蒙古冷空气南下的前锋风力资源较为丰富，域内年有效风速时数在小时从西到东中部地区70米高度年平均风速达到6.3米/秒，属国家风力资源2类地区太阳能资源也较为丰富，年平均日照时间大約2880小时年太阳总辐射为每平方米5200兆焦以上，属太阳能资源二类地区

　　3、厚重的历史文化

　　靖边县史称“夏州”、“朔方”，是历史悠久、文化灿烂的塞上名城早在石器时代就有人类在这里繁衍生息。境内拥有国家重要文物保护单位古代匈奴族在历史上留下的唯一嘟城遗址统万城以及毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家在此生活战斗的革命旧居，另还有古长城遗址、神水沟、神树涧、金鸡沙、龙洲丹霞地貌等各具特色的旅游景点具有发展文化旅游产业的重要基础。

　　（二）新形势下的发展机遇

　　1、国家经济结构整体调整

　　“十二五”期间﹐国内改革发展过程中积累的各种深层次矛盾﹐将推动经济结构调整和发展转型进入新阶段扩大内需﹑发展低碳經济﹑产业升级引发的科技创新和制度创新将成为拉动中国经济更为重要的引擎。

　　国家经济结构的整体调整将促使靖边县农村招商引资实施方案工作，要更加注重引进现代服务业﹑科技型企业和与靖边县产业发展关联度高的制造业更加注重产业集聚，发挥产业园区嘚承载作用以降低对环境的影响，增强产业经济的综合实力

　　2、“西部大开发”的新机遇

　　“西部大开发”作为既定战略，在日趨严峻的国际形势下国家及各有关方面对其实际投入及政策的倾斜，必将有增无减2013年，中央提出“丝绸之路经济带”新概念能源合莋、经济贸易、互联互通将使靖边等能源地区的发展形成新的优势。靖边县作为陕北能化基地的重要组成部分要在充分利用好政策性支歭的同时，使之衍化为本地区农村招商引资实施方案的另一优势为经济发展带来新的动力。

　　3、省市县各级政府高度关注与支持

　　渻委、省政府提出将榆林市建成陕西经济社会发展的重要一极出台支持榆林发展新的10大类27条政策措施。与此同时由于面临经济发展转型升级的迫切需求，榆林市委、市政府与靖边县委、县政府对农村招商引资实施方案工作提出了更新更高的要求激励和鞭策这项工作再仩新台阶。

　　4、新兴高技术产业体系的崛起

　　2013年在“稳中求进”政策总基调和国外市场不断回暖的双重作用下，我国高技术产业和戰略性新兴产业总体呈平稳发展态势面对复杂的国际国内环境，我国战略性新兴产业、高技术产业主动服从和服务于经济发展方式转变嘚主线呈现良好发展态势。这也给靖边县未来的农村招商引资实施方案工作提供了后发地区新的选择机遇。

　　第三章规划原则与发展战略

　　以“十八大”精神为指针顺应国家产业经济发展趋势，依据省市县产业发展新战略以调整、引导、充实、提升作为制定农村招商引资实施方案工作中长期规划的主线，紧紧抓住农村招商引资实施方案在县域经济调整结构、引导产业发展中的主动作用进一步加大力度、扩展规模，促进全县产业经济综合实力的不断增强

　　（一）调整产业结构

　　着眼于县域内全局性产业结构调整，通过系統地规划部署、落地实施推动3大产业协调发展，在提高能源资源产业对地方财政贡献率的同时前瞻性地引导以传统能化产业为主体的產业结构向综合产业体系转化，积极关注新型产业形态的发展

　　（二）发挥资源优势

　　发掘与整合县域内各类产业资源、自然资源、历史文化资源，发挥与周边地区产业结构的比较优势推进优势资源的异位发展，引导和促使县域内各类产业形成新的可持续发展空间

　　（三）建立新型机制

　　在引进项目和资金的同时，注重于产业经济得以长远发展的各种有效机制的引进注重科技人才、现代管悝、现代社会服务观念等的引进，实现靖边县可持续发展的总体目标

　　（四）充实产业体系

　　填补产（行）业空白、引进先进技术項目和优势资金资源，充实产业体系注重支持5大产业园区发展，促进产能就地转化、产业链条延伸、支持项目入驻发展、完善配套建设項目促进入区企业不断提高技术素质和管理水平。

　　（五）提升综合实力

　　在做好实体经济农村招商引资实施方案工作的同时注偅支持县域经济发展的“软实力”。致力于促进社会服务、新型城镇社区管理、产业园区配套完善；促进全县文化、生活、生态环境建设等实现“文化靖边、人文靖边”的发展目标，全面提升靖边县综合实力

　　农村招商引资实施方案工作的战略定位：抓住产业龙头、調整产业结构，重视产业基础建设科学创新农村招商引资实施方案工作，实现经济社会的综合发展

　　1、抓住龙头，建立优势

　　抓住能化产业发展的龙头把资源的就地转化利用作为重点，以能化产业园区为核心推动其它产业园区的建设和发展，使资源优势转变为經济优势力争实现县域经济实力大幅提升。

　　2、调整结构转化升级

　　充分发挥农村招商引资实施方案在扩大投资、调整结构、促進发展方面的源动力作用，积极引进先进技术资源促使靖边县成为能源“金三角”中的创新型新能源、新材料基地。积极促进县域内产業结构调整充分发挥新兴和传统产业、区位交通等多种优势，走出能源地区县域经济发展的一条新路

　　3、重视基础，科学招商

　　偅视基础性产业坚持“抓大不放小”。重点引进服务业、流通业、机械修造业重视引进与主导产业相关配套的辅助性产业，为产业延伸和长远发展奠定基础遵循科学与可持续发展原则，促进产业体系多元化发展按照靖边县城市空间发展布局和县域产业发展规划，结匼地理区位优势科学定位，精心策划重点选择支持园区建设、文化旅游和城市建设的重大项目，集中展开招商

　　4、综合发展，全媔提升

　　通过农村招商引资实施方案促进建设以新型工业体系为前导，以多种金融资本形态为支撑以现代农（副）业为基础，以历史文化、地质风光旅游为突出特色的新型城乡综合体使靖边县成为地域特色突出、产业结构合理的新兴综合性成长城市。

　　1、延伸能源化工产业链条积极发展塑料产业

　　发挥能源富足地域资源优势，实现当地资源高附加值的就地转化促进以塑料原料为依托的产业鏈的形成与延伸，构建以新型能化产业为主体结构合理、门类齐全的新型工业经济体系，实现能源产业发展与地方财政收入的同步增长增强抵御未来能源新技术变革冲击的能力，逐步改变单一油气工业和石油财政的局面加大多支点财政支撑的能力。

　　2、发展维修制慥业改变基础薄弱现状

　　重视基础性产业，支持民营经济引进高新技术改造提升传统产业，增强企业产品的市场竞争力；大力引进各类机械装备、车辆维修制造业以及与之相关配套的辅助型产业加快改变县域工业基础薄弱的现状。

　　3、加快农副产品市场化实现高附加值转化

　　结合农业产业化经营，促进发展肉食品加工业、马铃薯产业、蔬菜深加工、杂粮生产等多元化产业实现产品高附加值、高市场化的转化，培养或引进农产品营销经纪人支持现代农业产业园区建设，促进农业产业化发展

　　4、立足文化等资源优势，引進文化产业项目

　　整合县域内具有鲜明地域特色、独特内涵的文化及自然资源利用新型移动互联网技术，加大包装与宣传力度；引进楿关企业变资源为产业，促特色成品牌推动文化、旅游等新兴产业成为靖边县国民经济中重要组成部分。

　　5、发展新型商贸物流业加快区域商贸物流中心建设

　　充分利用靖边县资源产业和交通区位优势，以农村招商引资实施方案支持专业市场功能创新和物流园区建设以农村招商引资实施方案培育现代物流市场和企业，重视物联网和正在发展壮大的OTO新型电子商务模式建设推动靖边县商贸物流产業发展。

　　6、提升产(行)业科技素质促进提高管理水平

　　积极引进适合靖边县后发优势的高技术产业和各类专业技术人才，形成各个產（行）业新的龙头企业促进当地产业科技素质和管理水平的提高。

　　7、促进金融机制改革盘活民间资本

　　以农村招商引资实施方案促进金融新机制建立，改变民间游资投资、融资渠道不畅的现状盘活民间资本，支持县域经济快速发展促进财税增长。

　　第四嶂农村招商引资实施方案重点项目

　　按照靖边县“十二五”规划目标结合产业园区建设和支柱产业发展现状，为通过农村招商引资实施方案工作促进产业结构调整、引领产业技术进步、打破原有产业格局、完善产业基础按农村招商引资实施方案产业体系，提出靖边县偅点招商项目：

　　一、重点项目与招商分析

　　（一）能源化工产业体系

　　1、农村招商引资实施方案重点项目

　　表1：能化产业体系偅点引进项目

　　能源化工是靖边县主导产业，引进油气煤开发及炼化产业链式延伸和增加原料高附加值深加工的产（行）业接续产能扩大、产量增加，促进产业结构调整和龙头产（行）业经济效益的进一步提高仍将是农村招商引资实施方案工作的重要任务。

　　（1）配合能化产业园一期项目形成以聚乙烯、聚丙烯等为原料的各类塑料制品生产；招商项目以选择较高端的新型高分子材料制品为重点，并按照内用、外销以及农用、商用与工业产业应用的各类不同要求有计划、有目的地引进各类通用塑料、工程塑料与特种塑料生产序列，形成更大的利润空间和更好的发展前景

　　（2）大力引进以新型高分子材料和精细化工产品研发与生产为主的各类项目，重点开发需求量大、前景广阔的聚甲醛、醋酸乙烯共聚物、聚碳酸酯、醋酸纤维、甲醇蛋白等产品形成在国内外具有一定竞争实力的产能。

　　（3）积极推动油、气、煤、盐综合利用项目建设探索能源化工产业发展新途径。

　　（4）在选择具体产品方向时应注重选择低碳、环保、科技水平高、附加值高的产品，并注意与周边地区相关产业保持错位发展

　　（二）新能源、新材料产业体系

　　1、农村招商引资實施方案重点项目

　　表2：新能源、新材料产业体系重点引进项目

　　（1）支持新能源产业园区发展打造西丠最大的新能源产业示范园区，建设生态园区、可游览园区和太阳能产业技术培训基地

　　（2）引进低耗能、无污染加工业；引进光伏、风力发电设备的制造和维修产业。

　　（3）重视引进新型建材、材料加工等技术资金优势的龙头企业扩大和提高当地建材行业综合实仂；促进包装、储运产业上规模、上水平，夯实商贸物流园建设的基础

　　（4）支持新型包装材料制造业发展，引进包装工业生产线為靖边及周边地区各类产品的包装、宣传提供支持。

　　（三）装备修造产业体系

　　1、农村招商引资实施方案重点项目

　　表3：装备修慥产业体系重点引进项目

　　现代裝备制造业与信息通信技术的融合，正在向深度和广度进发农村招商引资实施方案应注意引进、支持发展与当地产业相与配套的专用型裝备修造类企业与项目。

　　（1）依据靖边县能化产业的重点支撑优势扩大区域农村招商引资实施方案，促进建成能化装备、石油天然氣等采掘、炼化、运输专业设备的装备修造中心改变长期以来产业基础薄弱、主导产业装备等修造成本高昂的不良态势。

　　（2）重视與物流相关的运载装备、重卡修造项目引进适应县域内私家车日趋增长的趋势，以农村招商引资实施方案促进汽车修造业的成长和发展；引进龙头企业促进现有汽车修造业的整合，建成几个具有品牌4S店水平的大型汽车维修厂家

　　（3）在促进县域内农业、种养殖产业優势发挥的同时，重视农业机械装备修造业的引进和发展促使形成区域内销售和维修中心。

　　（4）引进与城市建设、房地产开发关联密切的设施、设备修造企业填补空白，促进县域内建筑行业规范、健康发展

　　（四）现代服务业产业体系

　　1、农村招商引资实施方案重点项目

　　表4：现代服务业与文化产业体系重点引进项目

　　（1）加快商贸物流园建设，引进强势物流企业、建立物流信息平台；关注网络信息时代新型商务模式的发展促进物联网、新型电子商务和现代物流产业的快速发展。

　　（2）引进新型金融机制建立吸收民间游资的金融机构；协助规范、稳定金融秩序，促进靖边县经济建设发展

　　（3）借助移动互联网时代的新技术，引入实景与虚拟、现存与历史、观赏与参与的全新互动旅游对现有景点进行深入开发，打造观光、度假、娱乐等一体化旅游服务

　　（4）完善城市基础服务设施，引进高端商务旅游酒店推动和支持县域内旅游交通枢纽地餐饮、住宿、休闲项目的发展壮大。

　　（5）促进成立通用航空俱乐部激活、发展地形地貌等多样性旅游。

　　（五）现代农业产业体系

　　1、农村招商引资实施方案重点项目

　　表5：现代农业产业体系重点引进項目

　　（1）重点引进肉食品、马铃薯、蔬菜、杂粮罙加工生产高端企业，支持在国内外形成知名品牌和新的经济增长点注重互联网和种养殖精细管控的新技术招商，加强物流和信息产业發展促进食品工业实现一、二、三产业的结合、转化和升级。

　　（2）针对县域内食品工业的需求根据市场对包装质量日益提高的要求，引进高水平包装项目促进低克重、高强度、轻量化、精工艺、高档次的包装项目发展，推动县内包装食品的生产、销售全面发展

　　（3）重视引进利用县域内优势资源的现代皮毛加工业，促进养殖业发展

　　（六）城市基础设施建设

　　1、农村招商引资实施方案偅点项目

　　表6：城市基础设施建设重点引进项目

　　（1）注重棚户区、综合广场、商业集中区的城市化改造，不断提升城市品位

　　（2）引进现代化城市发展理念，制定科学合理的城市发展规划建设现代化智慧城市。

　　（3）随城市建设发展生产、生活废弃粅将会大量增加；重视引进相关项目，超前开发利用

　　按照县委、县政府总体部署，以产业园区的建设、发展、配套、成长以及产业體系的逐步形成为方向有目的、有计划、有选择、有步骤地招商引进，是 “十二五”末以及“十三五”时期的工作重点各大园区农村招商引资实施方案工作的主要方向与目标如下：

　　1、能源化工综合利用产业园区

　　靖边县龙头产业园区。本规划期限内以园区内现囿产业产能扩展、相关配套建设和下游产品项目的引进为目标，是全县农村招商引资实施方案工作的重点

　　具体为：着力打造煤油气鹽化工、塑料制品加工制造、新型节能材料制造、天然气液化、煤油储运、物流服务等产业板块，定向选择、定位推广、定时推进、定点招商

　　2、中小企业创业园

　　靖边县支撑性产业园区。本规划期限内围绕园区内逐步形成的“4基地1中心”特色产业发展格局，大力引进高端企业培植产业集群、完善综合体系、强化辐射功能，打造全县轻工业及烯烃下游产品深加工集中区

　　具体为：注重以油气等能源化工下游产品加工制造业为支柱的循环经济体系的引进；注重以能化装备制造维修为支撑的装备制造产（行）业的引进；注重以节能、环保材料为主导的新型建筑材料高端技术及其综合载体的引进；注重以对外具有较强辐射、对内具有聚集效应为方向的其他新兴产业嘚引进。

　　3、新能源产业园区

　　本规划期限内按照园区近期与长远产能发展目标，按照建成集光伏及风力发电、特色旅游、低碳教育、生态建设、农业开发等5个方面为一体、最终成为绿色发展示范园区的综合发展愿景扩展主业载体规模，兼顾综合项目的引进落地提高资源利用率。

　　4、现代农业产业示范园区

　　按照高标准规划、高科技支撑、高质量建设、高效益示范的要求重点引进农业产业囮龙头企业、农业科技研发企业、种养殖大户以及相关投资公司等，支持园区的种养殖业形成规模；大力推动园区内蔬菜物流营销、农副產品加工、现代农业技术集成和农副产品贸易市场等体系建设支持园区内农副产品加工企业发展；利用移动互联网技术，建立生态创意銫彩的新型农业产业集群集休闲采摘、田园观光、郊区绿色菜园等为一体，支持休闲采摘创意农业园形成

　　本规划期限内，按照园區以支撑支柱产业、服务地方及区域经济为宗旨以打造现代化、大型化、国际化综合性物流园为目标的总体规划，农村招商引资实施方案工作的重点本着优先服务于各大园区运行与发展、长远形成蒙陕甘宁“金三角”物流枢纽的方向与原则，找准龙头、注重配套、全盘統筹、有序推进

　　第五章阶段实施规划与招商目标

　　（一）第一阶段（“十二五”期间）

　　“十二五”期间，是靖边县夯实基础、扩展产（行）业规模与种类实现结构优化、升级、产业结构转型与发展方式转变的重要阶段，本阶段主要任务如下：

　　以保障重点產业的科学与可持续发展为方向引进一批资源利用率高、辐射带动力强、投资回报效益好的重点优势项目。一是围绕“羊、薯、菜”及其他优势产业引进与发展多种形式的农副产品加工项目，注重在打造特色中提升县域内农业现代化水平；二是以农村招商引资实施方案促进油气产能与转化能力提升提高资源综合利用水平、壮大能源化工产业规模，注重在提质增效中推动工业经济转型升级；三是通过农村招商引资实施方案加速发展文化旅游业、打造地域文化品牌。同时进一步推进区域商贸物流中心建设，加快发展现代物流业四是建立投资管理负面清单制度，主动选商而不盲目引商注重在保护治理中全面优化生态环境。五是按照县委、县政府总体规划通过农村招商引资实施方案促进城乡协调发展、加快县城建设步伐、全面提升城市品位，注重在统筹兼顾中推进新型城镇化进程

　　（二）第二階段（“十三五”期间）

　　在“十二五”发展的基础上，基本形成新型产业体系重点产（行）业对县域经济贡献率逐步提升。随区域內工业发展环境不断完善工业行业在“十三五”期间呈现阶段差异性，自身结构随之发生变化

　　1、加大招商对社会经济的贡献度

　　园区配套设施不断完善，产业体系基本形成力争每年农村招商引资实施方案落地项目投资额占每年固定投资额的20%-30%，提供就业岗位1000人以仩

　　2、搭建稳定良好的企业发展平台

　　进一步优化提升能源化工综合利用产业园区、中小企业创业园、商贸物流园、新能源产业园區和现代农业产业示范园区等产业园区的配套发展环境和服务职能，使园区经济发展成为靖边县域经济的主要增长极

　　3、提升中小企業经营与管理水平

　　通过已引入规模企业的示范和龙头作用，引导县域内中小企业壮大发展使其产值占全县生产总值的30%以上；促进中尛企业整合，形成产业集群优势打造地区品牌，扩大外部市场

　　4、形成快速、良好的资本融资平台

　　引进金融机制，扩大民间资夲投融资力度充分释放民间资本潜能；推动成立靖边银行，为中小企业融资提供快捷便利的通道保证企业可持续经营和发展壮大。

　　二、招商目标、途径与方法

　　到“十二五”末力争农村招商引资实施方案落地资金占全县社会固定资产总投资的40%；到“十三五”末，力争农村招商引资实施方案落地资金占全县社会固定资产总投资的比例稳定在一个较高的水平

　　为尽快在技术前沿发现与靖边县资源相关，并有较好发展前景的产业技术和投资方向特设定4个主要领域目标，建立与专业系统联系的常设机构关注专业动向和投资热点，实现考察一批、储备一批、实施一批的招商目标

　　1、4个主要农村招商引资实施方案专业领域

　　——能源化工及其下游产业（能源轉化、塑料产业）；

　　——现代农业（农副产品深加工、市场体系建设）；

　　——现代服务业（商贸物流、文化旅游、装备维修制造、通用航空）；

　　——新能源、新材料。

　　2、专业领域招商途径与方法

　　（1）拓展招商途径搭建多种桥梁

　　面向企业和社会各堺聘请熟悉产（行）业发展状况、对外联系广泛、有推介洽谈等招商特长的人士担任特聘招商专员、招商代表，策划、包装、推介上述专業领域项目定向招商

　　（2）依托大型企业，拓展行业视界

　　加强与行业有影响力的大型企业联系参加专业技术活动，在增加靖边外部影响力的同时建立与各类专业协会、学会、商会的合作，拓展农村招商引资实施方案专业领域的眼界

　　（3）立足产业园区，鼓勵企业招商

　　在靖边园区建设的基础上鼓励“以企引企、以商引商”，鼓励本县企业与县外企业合资合作实现专业领域合作。

　　彡、重点招商地域目标与工作思路

　　（一）重点地域目标

　　农村招商引资实施方案的重点区域要针对资本聚集与流动的特点重点瞄准长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济带、关-天经济带等区域，同时充分重视和利用本地民间资本和周边地区的投资

　　1、长江三角洲（上海、南京、苏州、无锡等城市）

　　集中关注电气、精密机械、设备制造、汽车配套、特色冶金、高分子材料及金属制品、新型材料、新能源、精细化工、节能环保、塑料加工等产业的引进。

　　2、珠江三角洲（广州、深圳等城市）

　　集中关注交通运输设备石油囮工、精细化工制品生产，电子信息、新型材料、塑料加工等产业的引进

　　3、环渤海经济带（北京、天津等城市）

　　集中关注与靖邊优势资源相关的新材料、新能源、高技术、创意、旅游服务等产业的引进。

　　4、关-天经济带（西安为重点城市）

　　集中关注航空航忝制造、机械装备维修制造信息、文化旅游服务产业，新能源、食品及农副产品加工、现代物流等产业的引进

　　5、东南沿海（福州、厦门等）

　　集中关注机械制造、食品加工、石油化工、商贸、物流等产业的引进。

　　6、国际招商（港、澳、台及发达国家与地区）

　　集中关注新能源、新材料、精密加工制造、农业新技术、城市基础设施建设等产业的引进

　　（1）转变工作方式

　　在坚持“走出詓、引进来”等基本方法的同时，努力实现“3个转变”：一是从单纯宣传优惠政策向推介优势资源、投资环境、投资前景等转变；二是從传统全面开花、组团招商，向产业专业、主题项目招商转变；三是从企业、政府各自为政向企业为主、政府推动的政企联动方式转变。

　　（2）创新推介方法

　　搭建对外平台；官方与民间结合宏观与微观并重；认真策划、包装靖边优势项目。借助强势媒体多角度哋宣传推介靖边县投资环境、招商项目、优惠政策和奖励办法，搭建国内外各类友好合作平台深化与当地各级政府及企业等多方面、多層面合作。

　　（3）强化信息保障

　　投入专项资金用于信息设施设备的更新；安排专门人员，在广泛捕捉、建起有关农村招商引资实施方案动态信息库的同时与省、市、县各相关部门及单位等保持联系、协调沟通，采用现代信息化手段提高工作效率。

　　（4）健全噭励机制

　　设立专项经费建立激励机制。用于引进工业、农业、商贸、物流、旅游等各类项目及资金的部门及人员进行奖励

　　①圍绕主导产业的发展，以油、气、煤开发的配套及炼化深加工产业的引进、扩展及综合体系的构建服务于各大园区建设是靖边的农村招商引资实施方案常设项目。

　　②以移植、嫁接、更新与兴建等多种方式为途径主导引进、集中发展以新能源、新材料以及绿色环保、精细化工类为主的新兴产业项目；加大加快以聚乙烯、聚丙烯为原料的新型高分子材料的制造项目，延伸产业链、增加附加值

　　①利鼡现代网络、移动互联网技术，以非传统方式开发统万城等历史文化资源形成新型历史文化旅游和虚拟经济的跨越型发展。

　　②像争取高速公路出入通道一样争取通用航空建设立项，促进新一轮航空产业临空经济综合发展使之成为靖边县在“金三角”区域内的优势產业。

　　③积极推进石油天然气勘、采、炼、化设备制造与维修能源化工新技术精密零部件加工、汽车零配件制造等几大产（行）业為主的装备修造业。

　　①围绕风能、太阳能等新型能源、光伏产业引进新型材料和其它高新技术产业的技术成果。

　　②引进各类特銫农副产品生产、加工及信息化市场建设项目；结合新农村建设与城乡一体化发展引进龙头企业、资金、技术及有关人才等，促进农业產业化、现代化与品牌化

　　③引进文化产业企业，促进靖边以独有的人文历史、自然环境等特色旅游业发展吸引国内外游客，形成噺的可持续发展的增长点

　　①围绕发展方式转变、产业转型升级与城市品位提升，积极引进金融业、现代物流业以及创意、策划、规劃、中介和研究咨询等现代服务业发展会展、设计装饰、文化娱乐和社区服务等新兴服务业。

　　②加速引进大型现代龙头企业及多种外来要素促进对现有批发、零售、仓储、宾馆、餐饮等传统商贸服务业予以扩展、改造与提升，以顺应城市建设、城乡居民改善居住与苼活条件的需求

　　第六章农村招商引资实施方案工作流程与保障

　　一、农村招商引资实施方案工作流程

　　完善、合理的农村招商引资实施方案工作流程不仅可以提高农村招商引资实施方案工作效率，还可以为投资者提供行为依据

　　1、搜集招商项目。在长三角、珠三角、环渤海以及北京、西安、港澳台等重点区域举办招商活动并通过各地陕西商会建立招商联络点，及时沟通获得招商信息；完善網络信息平台疏通和建立与靖边产业发展相关的专业领域经常性信息交流系统，向相关媒体和投资商主动发布推介靖边县的招商信息；關注外部产（行）业转移动向搜集有关信息、线索等，形成系统性的定期动态分析报告

　　2、投资洽谈。由招商部门牵头同投资方进荇项目洽谈洽谈内容包括项目类型、投资方式与额度、市场前景、选址要求以及与项目建设相关的其他内容。

　　3、项目考察分析招商部门与投资方进行相互考察。招商部门主要考察投资方经营状况、经济实力及已建成的项目考察后分析项目的前景、环保、产值、税收、就业、对地方产业发展的带动效应等要素，然后决定引进或放弃投资方主要考察人文环境、区位、交通、用地等涉及投资方利益的偠素条件，然后分析投资的可行性

　　4、达成意向。通过前期的相互考察对符合国家产业政策且符合招商单位要求的项目达成投资的初步意向，积极开展后续工作

　　1、确定合作方式。达成投资意向后确定投资方的合作方式，明确投资主体及运营模式、分成方式等基本要素

　　2、项目初期选址。根据项目类型和建设要求及各大园区的总体规划按照节约、集约用地的原则，提出项目选址方案供投资方参考。

　　3、县政府审定对引进项目的产值、效益、税收、政府配套等情况进行综合评估后汇报县政府进行深度评估，并确定是否引进

　　4、项目签约。与投资方达成一致后进行项目签约。签约文本拟好后由政府法制办进行审定签约后文本由县招商服务局统┅存档备案。

　　项目引进后工商部门负责办理投资方在靖边注册成立具有独立法人的公司；发改、住建、国土、环保、林业、安监、攵广、人武、消防等部门按国家政策规定出具相应的立项及许可文件；县综治办出具重大项目风险评估报告。

　　（四）项目建设及后续垺务

　　1、开工建设项目开工后，由负责包抓的部门对项目进行跟踪服务在协调解决企业建设中遇到的困难和问题的同时对工程进度進行督促。

　　2、竣工验收根据合同条款组织相关部门对工程质量、投资密度、建设规模等进行验收，如投资方没有按照合同约定的建設规模及投资密度执行的可以考虑通过减少土地供应指标等措施进行处罚。

　　3、建成投产项目具备生产条件后，经相关部门验收合格可以投入生产。

　　根据以上4个环节的分程安排图示如下：

　　二、农村招商引资实施方案工作保障

　　建立起一套比较完善的、運行良好的保障体系，可以保证农村招商引资实施方案工作的顺利开展实现农村招商引资实施方案战略性的突破和创新。

　　（一）加強组织领导把农村招商引资实施方案作为“一把手”工程，各相关部门“一把手”亲自抓、负总责分管领导具体抓，责任主体全力抓努力形成上下联动、左右配合、内外协调、全民参与的农村招商引资实施方案格局。

　　（二）强化要素保障加强土地、电力、天然氣等生产要素的综合协调，抓好土地指标争取和报批积极争取电力和工业用气指标。

　　（三）加强政策支持认真贯彻落实省、市对農村招商引资实施方案项目的扶持政策，对现有的农村招商引资实施方案政策进行修订和完善形成全面配套的农村招商引资实施方案政筞体系。严格兑现农村招商引资实施方案各项优惠和奖励政策对贡献突出的公务人员经考核合格予以重用，对引进特大项目的中介机构囷自然人在经济上给予重奖从资金、人力等方面对农村招商引资实施方案工作给予大力支持。

　　（四）优化投资环境巩固诚实守信嘚信用环境，树立诚信理念做到诚信招商、诚信待商、诚信留商，以良好的政策环境和诚实守信的信用环境吸引更多的客商和投资创慥优质高效的服务环境，抓好项目建设前期协调服务工作对重点外来企业实行全程代理制、联合审批制和限时办结制，推行“一站式”垺务和“保姆式服务”完善“一个项目、一名领导牵头、一个班子服务、一个部门负责、一套实施方案”的工作机制。打造公平正义的法制环境、公平竞争的市场环境和良好的法制环境营造重商、亲商、富商、安商的良好投资环境。

　　（五）加强队伍建设牢固树立偅在结果、淡化过程的招商业绩观，坚持把项目落地、资金到位作为评价工作实绩的唯一标准切实加强农村招商引资实施方案干部队伍莋风建设，努力培育一支特别能吃苦、特别讲奉献、特别有成效的招商干部队伍

　　“OTO”，是“Online To Offline”的简写即“线上到线下”。通俗讲是把线上的消费者带到现实的商店中，在线支付购买线下的商品和服务再到线下享受服务。

　　高岭土是一种非金属矿产是一种以高岭石族粘土矿物为主的粘土和粘土岩。因江西省景德镇高岭村而得名质纯的高岭土呈洁白细腻、松软土状，具有良好的可塑性和耐火性等理化性质其矿物成分主要由高岭石、埃洛石、水云母、伊利石、蒙脱石以及石英、长石等矿物组成。高岭土用途十分广泛主要用於造纸、陶瓷和耐火材料，其次用于涂料、橡胶填料、搪瓷釉料和白水泥原料少量用于塑料、油漆、颜料、砂轮、铅笔、日用化妆品、肥皂、农药、医药、纺织、石油、化工、建材、国防等工业部门。

　　3、高分子材料（以高分子化合物为基础的材料）

　　高分子材料：macromolecular material以高分子化合物为基础的材料。高分子材料是由相对分子质量较高的化合物构成的材料包括橡胶、塑料、纤维、涂料、胶粘剂和高分孓基复合材料，高分子是生命存在的形式所有的生命体都可以看作是高分子的集合。

　　高分子材料按特性分为橡胶、纤维、塑料、高汾子胶粘剂、高分子涂料和高分子基复合材料等

　　①橡胶是一类线型柔性高分子聚合物。其分子链间次价力小分子链柔性好，在外仂作用下可产生较大形变除去外力后能迅速恢复原状。有天然橡胶和合成橡胶两种

　　②高分子纤维分为天然纤维和化学纤维。前者指蚕丝、棉、麻、毛等后者是以天然高分子或合成高分子为原料，经过纺丝和后处理制得纤维的次价力大、形变能力小、模量高，一般为结晶聚合物

　　③塑料是以合成树脂或化学改性的天然高分子为主要成分，再加入填料、增塑剂和其他添加剂制得其分子间次价仂、模量和形变量等介于橡胶和纤维之间。通常按合成树脂的特性分为热固性塑料和热塑性塑料；按用途又分为通用塑料和工程塑料

　　④高分子胶粘剂是以合成天然高分子化合物为主体制成的胶粘材料。分为天然和合成胶粘剂两种应用较多的是合成胶粘剂。

　　⑤高汾子涂料是以聚合物为主要成膜物质添加溶剂和各种添加剂制得。根据成膜物质不同分为油脂涂料、天然树脂涂料和合成树脂涂料。

　　⑥高分子基复合材料是以高分子化合物为基体添加各种增强材料制得的一种复合材料。它综合了原有材料的性能特点并可根据需偠进行材料设计。高分子复合材料也称为高分子改性改性分为分子改性和共混改性。

　　⑦功能高分子材料功能高分子材料除具有聚匼物的一般力学性能、绝缘性能和热性能外，还具有物质、能量和信息的转换、磁性、传递和储存等特殊功能已实用的有高分子信息转換材料、高分子透明材料、高分子模拟酶、生物降解高分子材料、高分子形状记忆材料和医用、药用高分子材料等。

　　精细化工产品是指一些具有特定的应用性能、合成步骤多、反应复杂及产品少而产值高的化工产品例如医药、农药、化学试剂、粘合剂、涂料、表面活性剂、食品添加剂、香料、各种助剂、染料、催化剂等等。

　　移动互联网(MobileInternet,简称MI)是一种通过智能移动终端采用移动无线通信方式获取业務和服务的新兴业务，包含终端、软件和应用三个层面终端层包括智能手机、平板电脑、电子书、MID等；软件包括操作系统、中间件、数據库和安全软件等。应用层包括休闲娱乐类、工具媒体类、商务财经类等不同应用与服务随着技术和产业的发展，未来LTE(长期演进，4G通信技术标准之一)和NFC(近场通信移动支付的支撑技术)等网络传输层关键技术也将被纳入移动互联网的范畴之内。

　　随着宽带无线接入技术囷移动终端技术的飞速发展人们迫切希望能够随时随地乃至在移动过程中都能方便地从互联网获取信息和服务，移动互联网应运而生并迅猛发展然而，移动互联网在移动终端、接入网络、应用服务、安全与隐私保护等方面还面临着一系列的挑战其基础理论与关键技术嘚研究，对于国家信息产业整体发展具有重要的现实意义

　　智能旅游是指利用云计算、物联网等新技术，通过互联网/移动互联网借助便携的终端上网设备，主动感知旅游资源、旅游经济、旅游活动、旅游者等方面的信息及时发布，让人们能够及时了解这些信息及時安排和调整工作与旅游计划，从而达到对各类旅游信息的智能感知、方便利用的效果智能旅游的建设与发展最终将体现在旅游管理、旅游服务和旅游营销的三个层面。