香港基夲法实施至今已有三年。在基本法的实施过程中港区全国人大代表和全国政协委员起着一定的作用，即参与特区行政主座的选举和基夲法的修改;1;除此而外，尽管他们中的多数人在香港有一定的社会地位或政治影响但在遵循“一国两制”原则的条件下，他们通常又必需恪守不干涉香港特区事务、不得请求中心政府干预香港事务的义务那么，港区人大代表和政协委员到底具有什么宪法地位、他们的宪法作用何在呢本文拟在基本法现有规范之外，主要从人大代表和政协委员的一般性质、港人担任人大代表和政协委员的历史及他们在分歧历史时期所发挥的政治作用等方面进手就其宪法地位和作用的题目作一个初步探讨。不外有关香港的政治和法律著作中很少有专门蔀门论及这方面的题目，可供鉴戒的材料也不甚丰故使人难于深窥此一题目之窍要，作者在此只想以抛砖引玉之诚恳求证于诸位大家。

一、全国人大代表和全国政协委员的一般宪法地位

根据代议机关组成的一般原理我国人民代表大会制建立在三项原则之上：代表的广泛性原则、代表可以兼职原则和一般代表原则。

我国各级人民代表大会是由代表组成的在素质上属于我国的人民代议机构，反映民意是其根本的任务与职责通过代议机关反映大多数居民的意志，是近代民主制的基本要求然而，根据国家的任务、历史传统及社会制度的汾歧实现这种代议制民主的方式，主要有两种表示：一种是以一国或一个地区成年公民即选民的自由意志为基础通过自由选举发生代表或议员，在议会中代表人民实现国家的统治，这就是西方国家包罗香港等地区所普遍采取的代议制民主方式；另一种则是以集合意义仩的国家意志为基础将居民按其阶级、阶层、职业、利益、团体、民族等的分歧，划分为分歧的选举集体也通过某种形式的普选发生各集体的代表，在代议机构中代表人民这就是民主集中制的方式。;2;这两种形式的选举之间的主要区别就在于民意代表发生的方式的分歧，但无论其出发点及实际效果如何理论上它们所要达至的横眉的却是基底细同的，即希看藉此使议会或代表机关能代表最广泛的选民嘚意志;3;我国人民代表大会制实行的，就是后一种代表发生原则在此权且称之为代表广泛性原则。所谓代表广泛性就是指代表构成上能够收留纳最广泛的社会团体的代表人物，作为各种社会利益的代言人因而，我国各级人民代表大会、其中主要是全国人民代表大会（鉯下简称“全国人大”）的代表实质上来自于各种各类的社会团体。香港是中国领土的一部门但无论在其回回前还是回回后，都是一個特殊的一部门故而其人民理应被视作既是普通地域的人民，亦应被视作一个特殊的社会团体所以，在全国人大中就必需有他们的代表的席位这是香港全国人大代表的基本宪法地位。

香港代表与内地代表的发生在广泛性原则上是一致的在1997年八届全国人大第五次会议仩，全国人大常委会秘书长曹志在对《香港特区选举第九届全国人民代表大会代表的法子（草案）》所作的说明中指出“考虑到香港特區第一届政府推选委员会委员具有广泛的代表性”，选举港区人大代表的选举会议主要以推委会委员中的中国公民为基础组成;4;这里的“廣泛的代表性”，在1999年九届全国人大第二次会议关于《澳门特区全国人大代表发生法子草案》的说明中表述得更为明确：“澳门特别行政區第一届政府推选委员会将由工商、金融界人士，文化、教育、专业等界人士劳工、社会服务、宗教等界人士，以及澳门原政界人士、澳门地区全国人大代表和澳门地区全国政协委员的代表组成包罗了澳门各阶层、各界别、各方面的人士，具有广泛的代表性选举会議以澳门特别行政区第一届政府推选委员会委员中的中国公民为基础组成，是适当的”;5;可见，人大代表的发生是充分考虑其所具有的社會团体布景的特别是在香港和澳门地区更其如此。

所谓代表兼职原则通常是指代议机关代表可以同时兼任其它领取国家薪金的职位，主要是指代表可以兼任行政和司法职位我国人大代表可以来自于社会各行各业，既可以来自于民间也可以来自于政府和司法机构。香港的人大代表也是如此可以来自于大陆驻港机构，也可以来自于香港一般居民甚至可以来自于香港政府中的某些部分。不外从现实凊况看，香港政府职员在全国人大的代表只能兼任香港立法会议员。在“一国两制”原则下香港行政部分的职员，甚至包罗行政会议荿员作为行使高度自治权的主要职员，不宜于在中心政府中担任任何职务；在司法独立的原则下香港司法部分的职员也不具有在中心政府中任职或做代表的资格。

第三项原则是横眉前世界上尽大多数国家议会所普遍实行的一般代表原则它是指代表在代议机关中行使职權或履行职责时，应依照他们个人的良心判定所指示的全民利益介入国家的决策过程在发言和表决投票时不受自己的选民或选举单位的指示。也就是说这些代表与原选举单位的联系不是必定的，一经选出他们就具有独立的职责，工作中不受任何个人的控制狄骥把这種一般代表原则称为“代议制委任”，以为“主权其实不会在国民成员中或在指定议员的各个选区中分配；它更不会在国会成员中分配洏国会却形成一个法人，它将受委任权并完全以国民的名义行使这种主权”明确地说，就是“议员并不是是发生他的选区的受委任人……而且议员也不受其选区选民约束”。;6;我国《代表法》第2条第3款规定：各级人大代表应“代表人民的利益和意志”这一规定体现的正昰一般代表原则。从香港特区发生的人大代表在履行职务时同样遵循这一原则。在后文中我们将看到这是理解港区人大代表宪法作用嘚关键所在，也是解决横眉前存在的争议题目的出发点

港区人大代表首先是香港人民在最高国家权力机关中的代言人，在全国人大中反映香港人民的意志和利益；同时他们又是最高国家权力机关的组成职员在反映民意时不受香港居民意志的左右。这种宪法地位与内地的┅般人大代表没有素质的区别

在全国解放前后，中国人民政治协商会议曾一度作为实际的临时最高国家权力机关起着建立、组织新中國中心人民政府以及通过国家法律的作用。;7;由人民政协发生的全国委员会（以下简称“全国政协”）则是处理人民政协日常事务的机构泹是，根据人民主权原则和代议制原则现代国家不答应没有经过普选发生的任何机构以人民的名义把握国家权力。;8;所以1954年选举发生的铨国人大召开后，政协便不再是行使国家权力的主体了宪法上它失往了在国家权力架构中的权力中心的地位。1954年以后的人民政协及其全國委员会在宪法地位上已与国家权力的发生、行使均无直接关系，酿成一个集中全国各党派、各人民团体政治家参政议政的同一战线组織这时的全国政协，失往的是直接进行国家决策的职能但保存了对决策过程的影响力；同时，由于其组成上收留纳分歧阶级的代表这┅特性又起着代表人民民主专政条件下的特殊少数的作用，而这方面的民意代表全国人大是无能为力的；这时政协存在的价值，主要茬于它的政治协商和政治监视作用;9;1954年以后，特别是1975年宪法公布实施以后原资产阶级人士和其它进步民主人士固然仍能在新政权下获得政治生存保障，但不克不及答应他们参与国家决策只能保存一定的政治影响，有时甚至是重要的政治影响；他们的政治要求不克不及直接实现但他们的政治经验或许于人民有用。;10;1982年宪法通过后特别是在1993年在宪法序言中写进“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度將持久存在和发展”后，各民主党派和民主爱国人士的参政议政能力得到了宪法的确认全国政协正是他们发挥积极性的一个主要场合。

铨国政协的这种性质在一定意义上却使其成员获得了一种“超然物外”的宪法地位：他们可以在广泛的领域内运用其政治智能，在国家政治生活中发挥有份量的政治影响对于政协委员的这种超然地位，应理解为是他们的政治上风：他们不消像全国人大代表那样往遵守需偠的政治纪律和游戏规则由于他们自己就在政治游戏之外。香港的政协委员当然也具有这种地位和作用可以就国家的大政方针发表自巳的看法。这是理解港区政协委员作用的基础

二、港人进进全国人大和全国政协的历史回顾;

1.;香港与内地交往关系的历史演变;

自从香港于1842姩正式割让给英国之后，香港的政治、经济、法律和文化等制度深受英国影响逐渐形成了与内地迥然分歧的社会政治制度。但两地人民茬历史、血缘和社会上的联系是割不竭的百多年来，民间的社会交往一直不竭香港人民始终以为自己是中国人。因此直至1961年，香港與内地人民的关系是非常直接的和密切的这表示在三个方面：第一，人民的自由往返两地的法律均不由止具有中国国籍的人自由进出馫港；第二，内地人士通常不克不及担任港英政府内的任何职务；第三香港人士可以在内地担任某些政府职务。

对于香港和内地两地中國人之间的亲情关系英国殖民主义者自占领香港以后，也没有予以否认英国当局在香港最早发布的正式法律文件——1841年2月1日的《赤柱村书记》——中认可所有华商与中国船舶赴港贸易一律特许免纳任何用度赋税，在以后的《广州和约》、《南京条约》和《北京条约》等攵件中也均没有限制内地中国人赴港工作、居住及民间交往的条款。;111961年以前港英当局其实不限制内地中国人进进香港工作、学习和居住。;12内地与香港的这种职员联系不但使香港在过往得以成为中国革命的一个出亡所，也使内地人民与香港人民之间维系着千丝万缕的联系为日后的回回奠定了情感方面的基础。在这种社会联系中包罗在政治上的联系尽大多数香港居民在政治上心向祖国，关心国家政治嘚发展即使在港英政府采纳限制措施后，这种联系亦未中中断为港人进进作为最高国家权力机关的全国人大奠定了社会的和法律的基礎。

在英国政府的管制下为殖民统治的利益，港英当局通常不答应内地人在其政府中工作所有在港英政府中任职的中国人，必需是香港当地居民但是，出于相反的考虑中国政府则以为香港是中国领土的一部门，香港的中国人是中国公民因此，香港人士可以在全国性政府机构中担任职务例如，港英政府中第一个华人行政局议员周寿臣出生于香港，任清政府官吏多年1922年任香港立法局议员，1926年任荇政局议员抗日战争期间出任“救国公债香港分会”主任，当时的国民政府还授予他以三等采玉勋章;13在港英政府中担任一定职务的香港居民，还有可能在内地兼任中心政府顾问等职如中国近代史上著名的外交官伍廷芳在1879年任代理律政司，1880年就任香港开埠后的首位立法局议员后任李鸿章的幕僚。;14又如现任行政主座董建华先生在任港英末代行政局议员的同时还在1992年受聘为我国中心人民政府的港事顾问。;15

港人与内地的密切联系以及港人担任中心政府职务，其实不是说两地在政治制度及政治事务上可以互通有无互相配合。这一事实仅僅表白香港属于中国不成分割的一部门，港人进进中心政府机构任职是国家同一的一种象征然而，在“一国两制”方针确定以前港囚在中心政府中任职究竟处于一种什么样的宪法地位，究竟起何宪法作用其实不是十分明确的，题目只能在香港回回后的实践中得到解決

2.;港人进进全国政协和全国人大的历史;

建国前后，香港是各方面政治人物聚集之处很多著名的民主党派和无党派政治家们都是从这里啟程到北京加入第一届人民政协会议的。但是在政协会议45个单位、662名代表中，香港当地可以说并没有人介入其中至少没有专门的香港哋区代表。;16迨至1978年第五届全国政协时第二部《政协章程》明确写进了政协是团结广大知识分子和其它劳动群众，团结爱国民主党派、爱國人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命同一战线;17不外，这时港澳委员还被列为广东省委员自1983年第六届政协起，港澳委员始从廣东省委员中分离出来单独组成了“港澳委员”小组，而且委员数目大大增加;18从第八届政协起，港澳委员又分解为“香港同胞”和“澳门同胞”两个小组1998年第九届全国政协将二者分别定名为“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”，以符合“一国两制”原则的要求及收留纳可能发生的港澳外籍人士横眉前，九届政协共有114名特邀香港人士;19从现在使用的“特邀”二字词义中还可以看出，香港政协委员的發生和出席会议的特殊性：第一香港政协委员全部是经政协全国委员会邀请而获得委员身份的，是纯粹的委任委员；第二香港政协委員全部是以个人名义加入政协工作，与大多数内地委员分属各个界别分歧香港委员互相之间没有组织联系。;20

1954年第一届全国人大召开时與全国政协一样，也没有特定的来自香港的人大代表由于当时中英关系的状况还不答应香港的爱国人士参与国家事务的决策。直到1975年第㈣届全国人大召开时港澳代表才随广东省代表团一起进进最高国家权力机关。;21可以说第四届全国人大是一个分水岭，标记着人大制度嘚一个发展：港澳台作为中国的一部门应当在最高国家权力机关中有代表席位，以表白实现国家同一的决心象征着国家同一的远景；洏且，这还可以使港澳台地区人民的呼声为中心和全国所知回回以后，在1998年召开的第九届全国人大上香港代表从广东省代表团中正式汾离出来，依照《中华人民共和国香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的法子》的规定单独组成了一个36人的代表团，享有叻独立的提案权

三、港区人大代表和政协委员的宪法地位与作用

一方面，港区人大代表是根据基本法第21条第2款之规定、依照全国人大确萣的选举法式由香港特区居民中的中国公民;22;选举发生的；政协委员则是以特邀方式选任的。另一方面无论是港区的人大代表或是政协委员，又都居住在香港地区必需遵守香港法律，其中包罗遵守基本法因此其言论和行动都不克不及有损于“一国两制”、“高度自治”方针的实现。这是港区人大代表和政协委员与内地同行们的分歧之处具有双重宪法身份和地位，从而导致其政治作用的发挥有着更为複杂的特性

1.;港区人大代表的地位与作用;

在中国宪法的意义上，港区人大代表是香港在全国的代表其性质是发挥在最高国家权力机关中玳表香港民意的作用。根据官方解释香港人大代表的作用应当是：第一，在全国人大会议期间出席大会，审议列进大会议程的各项议案和陈述依法提出议案、建议和意见，加入各项选举等第二，在全国人大闭会期间加入全国人大常委会组织的活动，联系群众、听取意见向全国人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见等。第三香港的人大代表还可以依照香港基本法第159条第2款的规定，依法提出修改基本法的议案依照基本法第21条和附件一的规定加入选举行政主座和立法会部门议员。第四香港代表要在香港社会事务中发揮积极作用，但作为全国人大代表不干预香港政府的工作，不干预高度自治范围内的事务;23;

在这里，第4点的说明对于理解港区人大代表嘚地位与作用有至关重要的意义在全国人大代表的角色中，根据《代表法》的规定他们有权利在人大发表任何负责任的言论；同时又囿义务为香港人民的正当利益向国家最高当局提出陈请，参与国家治理活动而另一方面，在香港基本法的意义上港区人大代表又是香港居民，不但需模范地遵守香港基本法而且还负有督促基本法实施的职责，由于人大代表的职位就表白他们应是爱港建港的积极分子即应作为特殊的普通市民“发挥积极作用”。基本法所体现的基本精神就是坚持“一国两制”的原则中心不得干预香港特区按基本法规萣所享有的高度自治权。香港人大代表作为中心机构的组成职员当然也负有不得干预香港特区事务的责任。这就是所谓的双重地位或双偅角色题目不外，在谈到具体的角色作用前必需明确一点：港区人大代表的言行涉及香港题目与否，还取决于全国人大自己活动的内收留当全国人大会议中专门讨论到有关香港的题目时，港区代表义不收留辞地应当发表自己的意见因而，下面所说明的只是香港代表在全国人大会议议程不涉及香港专题时所应有的表示。

港区人大代表既是中心国家机关的组成职员同时又是香港地区的居民。这两方媔的角色在一定水平上是互相冲突的和矛盾的。题目的关键在于两种角色在具体的环境下哪种角色起着决定性的作用？这实际上可分為两种情况四种表示：

第一种情况的第一种表示是：当港区人大代表进进内地履行代表职责时他们的角色应是最高国家权力机关的一员，其一言一行均有国家因素在内属于中心代表机构的言行的一部门，因而自然与内地人大代表一样在正常情况下负有不干涉香港内部倳务的责任。这种不干涉的责任应大于他们向中心反映原选举单位的要求和意见的责任由于即使他们中的多数人具有香港永久性居民的身份，但他们在最高国家权力机关中的言行其实不是基于香港永久性居民的身份或者香港特区居民中的中国公民身份做出的而是基于代表的身份做出的，故而其行为必需首先符合他们的代表身份而不是永久性居民的身份。或者有人会以为代表不是抽象的，而是具体的港区人大代表事实上是“香港（在中心）的人大代表”，因而言行必需与香港有关否则便不克不及称其为“香港代表”。对此我们艏先应明确，这里的“香港代表”是在代表民意的法律意义上使用的不是一般政治学涵义上的代表。其次应从一般代表的原则出发，來理解这一题目也即人大代表虽来自于全国各地，但如前所述他们在进行代表行为时，均需以人民全体的利益为出发点不受原选举單位的约束，这是一般代表原则的强制性要求；他们在反映原选举单位的利益和要求时完全应出于自愿原则，而自愿原则必需服从于强淛性要求第三，最重要的是在香港没有发生任何基本法第18条第4款所说的紧急状态的情况下，一般代表原则所说的“人民全体的利益”鈈克不及一般地包罗人大代表个人所理解的香港人民的利益；从逻辑上说“香港人民的利益”尽对不克不及等同于“人民全体的利益”，这是不证自明的；在“一国两制”原则的要求下正常情况下必需对香港人民利益与全国人民利益作出严格区分。所以在香港高度自治权意义上，政治和法律两方面对港区人大代表的要求应比对其它内地人大代表的要求更为严格否则便无所谓“一国两制”了。

当然這里有一个复杂题目须予回答：即这是在“正常情况下”港区人大代表所负责任。但在“非正常情况下”呢且什么是“非正常情况”呢？对此有两个判定尺度：一是法律上的如香港出现基本法第18条第4款所说的情况，港区人大代表有权向中心反映情况的严重水平、有权根據香港人民的根本利益向中心提出基本法所答应的请求这时，基本法规定的国家同一和平安的利益无疑高于香港“高度自治”的要求;24;叧一个尺度是是政治上的，如香港出现政治上与中心的对抗则可能会引起港区人大代表责任重心的转移，以国家整体利益或香港整体利益为基点依法提出处理意见例如，在回回前由于末代港督提出了“三违反”的政改方案，1994年以郑耀棠为首的32名代表向全国人大常委会提出了一项有关议案全国人大常委会据此作出决定，由筹委会成立临时立法会不外，在回回后香港出现类似情况的可能性微乎其微，假如出现港区人大代表的明智之举是必需十分慎重，充分发挥妥协的精神

第一种情况的第二种表示就是香港代表在内地以普通香港囚的身份进行活动时，除不得做出有损于“一国两制”原则的言行外还要遵守《代表法》第3条的规定，在自己的活动中“协助宪法和法律的实施”也就是说，他们在内地的普通活动要遵守内地的法律

第二种情况的第一种表示是，当港区人大代表在香港时作为人大代表，除依据基本法第21条和附件一在2007年以前介入香港行政主座的推选和立法会议员的选举以及依据基本法第159条在修改基本法的提案法式中发揮作用外没有任何实际的宪法和法律地位，对香港政府的运作亦无任何正式的影响与作用2007年后他们在政府发生题目上的作用，有赖于馫港的一般民意和全国人大常委会对选举法子的批准港区人大代表在香港不克不及以全国人大代表的身份或名义对香港政府治理的事务發表看法，由于他们的人大代表身份在香港毫无意义基本法并未授予他们以影响香港事务的权能。即使他们介入香港政治也是以其它匼乎基本法的身份进行的。

但是作为香港市民，他们与其它市民一样也享有基本法所保障的表达自由，可以自由地批评政府或向政府提出建议或者说，即使他们发表某些言论也应理解为是作为一般市民对香港政府的态度，无论此种言论于港府是顺耳抑或逆耳对于市民权利，任何方面均无权进行限制这就是第二种情况的第二种表示。

2.;港区政协委员的地位与作用;

港区全国政协委员的地位取决于全国政协的宪法地位人民政协作为爱国同一战线的组织，由于其历史地位和构成的特殊性在宪法上它是一个特殊的社会团体——一个相当政治化的社会团体。历史上人民政协曾作为最高国家权力机关而发挥过建立中心人民政府的作用；它主要由各民主党派和各种爱国人士构荿而他们在政协的责任就是处理参政、议政方面的题目。因此政协委员的活动自然就具有了政治意义。然而与一般的政协委员分歧，来自于香港的政协委员是作为“特邀”人士而出席政协会议和委员会会议的这意味着，第一香港政协委员不是经过推选发生的，而昰由任命发生的；第二他们只能议政，而不克不及参政由任命发生使香港政协委员在全国性事务上的发言权较之其它委员发言权小，份量也不如内地委员重如同英国上议院一样，这是由任命的任职形式决定的香港委员作为香港居民，通常不克不及像其它民主党派的囚士一样被任命或选举为国家机关的负责人，否则便失往了“香港人士”的身份所以，香港委员可以议政但不克不及参政。

然而港区政协委员与人大代表有一个重要区别：香港委员在言行上或说议政能力上享有比香港代表更大的自由度。这个区别亦缘于他们的双重憲法地位一方面，法律上全国政协是一个社会团体所以理论上它的成员有权对国家的和香港的任何事务发表意见和看法，不受干涉叧一方面，香港委员在内地作为委员进行活动时他们对于内地事务的看法和意见可以形成中心政府的决策和政策，由于他们这时的身份昰内地性的；他们对于香港事务的看法和意见碍于“一国两制”的方针不克不及形成中心对香港的决策，或谓中心不克不及直接依据他們的意见和建议作出针对香港的决策否则有可能造成中心决策失误的后果。事实上固然从宪法地位上看，似乎政协委员言论的重要性較人大代表小而真实情况是，他们的言论的均匀重要性要大于人大代表几乎所有的香港委员，不是在香港着名就是对香港做出过很夶贡献，所以在实际政治地位上似是更高一些。因而他们言行的影响力就大多了。有的港区九届全国政协委员曾谦虚地说：“我很同意叶选平陈述中关于政协参政议政角色的论述一是要当好顾问。作为一个委员……是可以提出很多题横眉供中心领导参考研究的。我們是个人被委任的委员在香港其实不存在政协的机构，所以我们一定要把自己的位置定好我们是为中心为国家做顾问，而不是为特区政府”;25;在此情况下，假如言行没有受到重视自然无话可说；一旦受到重视，无非会有两种结果：一是中心据此对香港事务作出了正确嘚决策一是发生决策失误。实践中似乎政协委员的言谈很少有“人微言轻”的时候。另外港区委员不是特区政府的顾问，这一点也昰非常明确的

同理，港区政协委员在香港的活动也享有较大的自由度。理论上说香港委员主要具有“民间”性，可以以香港居民的身份亦可以政协委员的身份对香港政府事务发表自己的看法，无人能指责他们干涉香港政府在基本法下的自治权利实践中香港委员较尐以全国政协委员的身份对香港事务进行品评，并不是他们不成而是他们不克不及，即他们仅有议论权而没有实际干涉权。相反人夶代表不但不成，抑且不克不及

3.;对港区人大代表和政协委员地位与作用的理论分析;

为全面熟悉港区政协委员的作用，必需对香港委员与馫港代表的地位作进一步的比力全国人大自己是社会主义国家的政权组织形式，作为它的代表在履行代表职务时，其活动是与社会主義国家的建设与发展密切相联的香港居民如要成为人大代表，也须符合拥护社会主义的政治要求；而一旦成为代表在香港事务上也不克不及在职务言行上违反“一国两制”原则。在拥护社会主义与遵循“一国两制”方针之间原则上应以前者为根本要求，那么假使发表的言论涉及香港，就极有可能损害香港的利益另一方面，代表的职务言行具有国家权力的属性也轻易造成中心政府干预香港内部事務的情况。

全国政协自1954年起就已成为纯粹的同一战线的政治组织且自建国之初，便已是国家各地区、各阶级阶层、各社会团体利益的吁請者法律上不是“社会主义国家政权”的组成部门，也不具备“国家政治权力”的决策能力因而其成员发表意见、请求权利庇护的能仂不受政权因素的限制。进一步说正由于它的成员并不是基于选票而获得职位，一定水平上不消考虑特定选民的利益要求可以处于一種较为公正的态度上思考题目，“仗义执言”即使是在“一国两制”原则下，政协委员的民间性也可使其较少受到限制

全国政协主席李瑞环曾对政协委员的作用作出了一个高度抽象的概括：“尽职而不越位，帮手而不添乱切实而不概况”。;26;事实上这三句话不但对政協委员适用，而且对港区人大代表来说也可以说是行动的箴言。

无论港区人大代表和政协委员是否可以对港府展开批评关键在于中心政府对基本法的熟悉和它的自律能力。只要中心政府坚持来自港区人大代表和政协委员的职务声音不克不及成为正常情况下制定香港政策嘚直接依据就不会违反“一国两制”方针和基本法的规定。中心政府的自律能力当然不克不及仅靠自觉来自各方面的监视是最根本的保障。

自1998年发生“港台”事件后中心公布了港区人大代表和政协委员的纪律守则，限制他们在全国人大和全国政协会议上议论香港事务嘚能力这个守则初步明确了香港人大代表和政协委员的宪法地位和作用，是“一国两制”方针实施的又一重要保障是我国宪政建设的┅个重要发展。不外这个守则并没有区分人大代表与政协委员，同时也没有明确中心政府有关机构的责任从守则看，它基本上是一个消极性的限制措施应当看到，在将来政治实践的发展中香港代表和委员不成能在香港政治生活中完全碌碌无为、无所事事。所以必需制定出比力详尽的规则，把“一国两制”方针的实施推向一个新的阶段 阅读技巧：Ctrl+D 收躲本篇文章

1;香港基本法中涉及港区全国人大代表囷全国政协委员作用的条文主要有：第21条第2款规定的从香港特区居民中的中国公民里面发生全国人大代表的题目；第159条第2款规定的修改基夲法须有香港全国人大代表2/3多数参与提案，修正案由香港人大代表团向全国人大提出；附件一规定的行政主座选举委员会的组成中包罗香港全国人大代表及全国政协委员；附件二规定立法会部门议员由附件一所规定的选举委员会选举发生在这里，由于附件二规定第三届竝法会将不再有经选举委员会选举发生的议员，所以到2004年时，香港代表和委员将不再影响立法会的选举根据附件一，至少在2007年以前馫港代表和委员可以影响到行政主座的选举。在2007年以后他们在行政主座选举中的作用要取决于香港行政主座选举法子的修改与否：假如没囿修改他们就仍起作用；假如修改了，修改后的选举法子保存选举委员会的形式他们就仍有可能影响行政主座的人选，修改后的选举法子取消了选举委员会他们就不再能影响行政主座的人选。

2;我国横眉前的人民代表大会制形式采取“地域代表制与职业代表制（军队）楿结合、而以地域代表制为主的代表制”但在1954年，职业代表的比例更大些拜见魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1994年版第229页。我国全国人大代表的发生虽以地域为主但在代表名额分配到各地方后，地方是在确定每一地域应有多少名代表名额后再以社会团体為基础进行名额再分配的。如第七届全国人大第五次会议通过的《关于第八届全国人民代表大会代表名额和选举题目的决定》对于台湾、解放军、少数民族、华侨和妇少女代表的名额数目或比例作出了具体的规定。又如选举法第9条规定：“地方各级人民代表大会代表的洺额，由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会依照便于召开会议、讨论题目和解决题目，而且使各民族、各地区、各方面嘟能有适当数目的代表的原则自行决定报全国人民代表大会常务委员会存案”，确定了地域基础上人大代表的社会团体利益代表特征

3;對于上述两种代议制形式的具体区别，请参阅赵树民：《比力宪法学新论》中国社会科学出版社2000年版，第456～457页

4;见1997年3月7日《人民日报》。

5;全国人大常委会秘书长何椿霖在全国人大会议上所作的陈述见1999年3月10日《人民日报》。

6;莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社和东风文艺出版社1999年版第125～126页。

7;对于第一届人民政协的性质周恩来曾在政协筹委会的一次会议上指出：“这次中国人民政治協商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不能不更加谨慎为了扩大政协的代表性，首先要扩大加入政协的成份、单位和名額使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿看和要求”。见周恩来：“关于人民政协的几个题目”转引自萧超然主编：《中国哆党合作与政治协商制度专题资料汇编》，华文出版社1998年版第7页。从这段话中可以推想到，当时的人民政协实际上起着临时最高国家權力机关的作用事实上，当时国家的重要法律如起到临时宪法作用的《共同纲领》是在政协一届一次会议上通过的；《土改法》等法律文件，以及其它重大决策就是在人民政协一届二次会议上通过的。拜见王树棣、柏福临、杨淑娟主编：《中国人民政治协商会议史》黑龙江教育出版社1991年版，第23～33页第38～42页。

8;依照洛克的人民主权学说在君主独裁统治下的人们都处于“自然状态”中，只有经过人民洎由同意“才有一个政治的或公民的社会”；法律必需经过人们授权组成的立法机关制定，人们才有服从的义务拜见洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译商务印书馆1964年版，第54～55页

9;关于政治协商和政治监视，拜见邓小平：《新时期的同一战线和人民政协的任务》《邓小平文选》第2卷，第187页

10;如列宁所说，新生政权下没有需要限制资产阶级的一切政治作用由于“……这不是实现专政所必须的，不是专政这一逻辑概念的需要标记不是专政这一历史概念和阶级概念的需要条件”。拜见列宁：“无产阶级革命和叛徒考茨基”《列宁选集》第3卷，第642页

11;拜见魏克智、刘维英主编：《香港百年风云录》，吉林人民出版社1997年版第417～423页。

12;1961年以后由于内地政治、经济形势的转变，大量内地居民进居香港使人口从200万激增至300万，于是港英当局开始采纳了限制措施拜见郑定欧主编：《香港辞典》，“人ロ规模”条北京语言学院出版社1996年版，第191～192页

13;见《香港百年风云录》，第546～547页

14;1882年伍廷芳进进李鸿章幕府后主动辞往香港立法局议员職务，而非港英当局法律的要求同上注，第285页

15;同上注，第472页

16;政协一届会议时有无香港代表的情况不详。加入第一届政协会议的五大蔀门代表中只有第四部门的“团体代表”中包罗有海外华外侨主人士，但并没有来自于香港的人士另外，在有些历史著作中提到：政協六届会议代表中“台湾和港澳爱国同胞的委员人数是历届政协中最多的，……”似乎是说各届政协中均有港澳代表拜见王树棣、柏鍢临、杨淑娟主编：《中国人民政治协商会议史》，第23～24页第168页。

17;同上注第152页。

18;同上注第168页。

19;九届政协原有115名香港委员安子介先苼逝世后共有114名。

20;《中国人民政治协商会议章程》第20条规定：“凡赞本钱章程的党派和团体经中国人民政治协商会议全国委员会常务委員会协商同意，得加入中国人民政治协商会议全国委员会个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请，亦得加入中国囚民政治协商会议全国委员会加入地方委员会者，由各级地方委员会依照本条上述规定打点”

21;见“中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议新闻公报”，1975年1月19日《人民日报》初版

22;香港特区的居民包罗永久性居民和非永久性居民两类，但只有中国公民能加入囚大代表的选举而其中后者中能够介入人大代表选举的，则主要是中心和内地驻港机构职员拜见萧蔚云主编：《一国两制与香港基本法律制度》，北京大学出版社1990年版第164页。

23;拜见全国人大常委会办公厅有关负责人就澳门全国人大代表选举的有关题目答记者问1999年12月22日《人民日报》。对于澳门题目的说明在原则上也适用于香港的情况

24;而且，香港的安宁题目得不到保障也就无所谓“高度自治”了。为保障“高度自治”的特区地位香港人大代表有权也有义务起到维护国家同一与平安的作用。

25;见“为国家当好顾问——吴光正暗示将尽全仂起好一个政协委员作用”香港《文汇报》，1998年3月11日

26;见全国政协办公厅：“在前进中开拓;在开拓中前进——全国政协八届一次会议以來大事记”，载于1998年3月4日《人民日报》