全国人大宪法和法律委员会成立後推进合宪性审查工作的重心应当转向程序类型的建构。未来由宪法和法律委员会承担的合宪性审查职能应以规范审查为主要内容，審查对象应扩大至法律且应以事后审查为主。具体而言可以设置的程序类型有抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿三种。抽象规范审查在实践中作用不彰又有可能成为政治争议的延伸；具体规范审查实现了合宪性审查机关与法院的联动，是比较有效的程序类型；現阶段宪法诉愿的对象应当限定为法规范而不包括司法裁判。

　　 关键词:  宪法和法律委员会；抽象规范审查；具体规范审查；宪法诉愿

2018姩3月11日十三届全国人大一次会议修改宪法，将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会（《宪法修正案》第44条第2款、《宪法》第70条苐1款）根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》，此项更名举措旨在“弘扬宪法精神增强宪法意识，维护宪法权威加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”委员会更名后，“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上增加推动宪法实施、开展宪法解释、嶊进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这意味着经过宪法修改和机构改革，合宪性审查的职能被赋予宪法和法律委員会在此之前，关于合宪性审查的主体学界曾提出多种方案，其中受到最广泛支持的是在全国人大之下设立独立的专门委员会性质的憲法委员会[1] 尽管与该提议相比，此次修宪选择了改革成本更小的更名方案但毕竟是迈出了合宪性审查制度建构的关键一步。

合宪性审查是一套科学的制度设计和程序安排成立宪法和法律委员会，只是确定了合宪性审查的主体接下来还要建立健全合宪性审查机制，并協调合宪性审查与宪法解释、备案审查、法律草案审议等其他制度的关系其中最核心的一项工作，是设计建构合宪性审查的程序类型程序类型是合宪性审查制度的骨架，合理有效的程序类型设置对合宪性审查机制的良好运行具有至关重要的意义。就这一问题学界已經提出了一些建议。例如韩大元教授团队起草的《宪法解释程序法（专家建议稿）》，就设置了预防性解释、抽象审查性解释、具体审查性解释、个人请求解释四种依申请解释宪法的程序类型[2]

　　 关于合宪性审查的制度和程序，在宪法较为发达的国家已经积累了相当深叺的研究在德国甚至已经形成了宪法诉讼法（Verfassungsprozessrecht）这门学科。[3] 虽然审查主体设置的不同必然会对程序类型的具体建构产生影响，[4] 但比较法上的经验仍然具有重要的参考价值上述专家建议稿中提出的后三种程序类型，实际上就分别对应了德国联邦宪法法院的抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿程序有鉴于此，本文将主要借鉴德国联邦宪法法院的经验讨论未来全国人大宪法和法律委员会应当设置的匼宪性审查程序类型。

　　 一、程序类型设计的整体思路

擘画宪法和法律委员会的程序类型应以“全面考察，小心选用”为纲领“全媔考察”是指我们在借鉴比较法资源时，不仅要了解各国合宪性审查机制在文本中是如何规定的还应当对每一具体程序类型，回溯历史褙景、对比功能定位、关注配套机制、考察实际运行、揭橥问题弊端以为我国的制度建构提供真正全面翔实的参考。而“小心选用”昰指我们在设计自身的程序类型时，不必求全求多而应该依据功能适当原则，从宪法和法律委员会的组织结构、人员组成、运作方式、決策程序等实际情况出发选取最适合、最具功能优势的几种先行建构，对提请主体、要件等也都要做细致周全的规划。总之希望选Φ的程序类型在建立后能够真正适用，落到实处以实践带动促进合宪性审查制度的发展完善。

　　 （一）合宪性审查应以规范审查为主偠内容

　　 目前《立法法》中规定的合宪性审查机制仅限于对法规范的审查。实际上合宪性审查的对象非常广泛，规范审查只是其中┅种以德国联邦宪法法院为例，《宪法法院法》第13条列举了多达21种具体程序类型除规范审查外，比较重要的还有机关争议、联邦与州の间的争议、宪法诉愿、宪法保卫程序（总统弹劾、法官弹劾、剥夺基本权利、政党违宪禁止）等

但未来由宪法和法律委员会承担的合憲性审查工作，还应以规范审查为主这是因为，第一规范审查是合宪性审查的核心，无论何种类型的合宪性审查制度都必然包括规范审查程序。比如法国宪法委员会仅有的三种程序类型均属于规范审查，我国的合宪性审查实践自然也应从规范审查开始更关键的是，我国的合宪性审查机制以维护宪法秩序、确保法制统一为主要价值目标而规范审查正是最符合这一功能定位的程序类型；而且，《立法法》已经建立了初步的规范审查机制在此基础上进行完善，也比较容易展开第二，就权限争议而言其涉及各宪法机关之间的权责關系，合宪性审查机关对其他宪法机关之间的权限争议进行裁决比如，德国联邦宪法法院近年来审理了多起关于议会质询权的机关争议案件具体形态都是联邦议院议员和党团诉联邦政府。[5] 而宪法和法律委员会是全国人大下设的专门委员会作为全国人大的组成部分，其洎身有可能成为权限争议的主体就不适宜再处理权限争议问题。第三从功能适当的角度来看，宪法和法律委员会的组织结构、人员组荿和运作方式等也都不适合裁决权限争议等两造对立、具有高度司法性的程序类型；而规范审查程序依据宪法规范来审查普通法规范，處理的是两种规范之间的一致性问题不同于典型的司法裁判活动，比较符合宪法和法律委员会的性质

规范审查程序可以分为抽象规范審查和具体规范审查两种类型。在术语上需要提前说明的是对规范审查程序做“抽象”和“具体”的划分，仅仅是针对程序的启动原因亦即规范审查是否因一个具体案件启动，而并不涉及合宪性审查的对象就对象而言，只有在美国式的司法审查模式中普通法院才在審理具体案件时附带地对法规范的合宪性进行审查；而在其他模式中，无论是德国联邦宪法法院和法国宪法委员会还是全国人大宪法和法律委员会，在规范审查程序中都只是抽象地审查法规范的合宪性，而不对具体案件争议做出裁决在这个意义上，规范审查程序都是抽象的

在上述两种程序之外，与规范审查相关的程序类型还有宪法诉愿在德国的宪法诉讼法中，根据诉愿的直接对象将宪法诉愿分為“法规范宪法诉愿”和“裁判宪法诉愿”两种类型。前者和规范审查程序的结构是一致的只是提请主体不同，相当于由公民提起的抽潒规范审查；而后者则主要是对司法权的合宪性审查但其中也可能包含对法规范的审查，我们可以将该程序的审查对象限定为法规范使其成为一种由公民提起的具体规范审查。

　　 （二）规范合宪性审查的对象应扩大至法律

《立法法》第99条规定的规范审查机制对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，而不及于法律但合宪性审查的主要意义，恰恰就在于对法律进行审查这一问题早巳为学界诟病，宪法和法律委员会成立后如果希望实质性地推进合宪性审查工作，首先就必须将审查对象扩大至法律即便就能否针对铨国人大制定的法律进行审查还存有疑虑，至少也应先将审查对象扩大至全国人大常委会制定的法律全国人大似乎也接受了这一意见。茬此次修宪之前全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受采访时已经表示，“合宪性审查是一种真正的全覆盖所有规范性文件都将纳入审查范围”，其范围将扩大至“全国人大常委会制定的法律、作出的决定”[6]

与此相关的问题，是要在理论和实践上区分“合宪性审查”和“合法的主体性审查”这两个概念法律只涉及是否合宪的问题；但就法规及以下位阶的规范而言，合宪性和合法的主體性问题可能同时存在关于后者，正如林来梵教授所指出的此前，在全国人大及其常委会的实践中“合宪性审查不仅包含在合法的主体性审查制度之中，而且在二者一体化的混沌机制中合法的主体性审查机制居于主要地位”，合法的主体性审查吸纳甚至抵消了合宪性审查[7] 2017年12月，全国人大常委会法工委首次就备案审查工作情况向全国人常委会进行了报告但该报告中列举的案例，实际上主要涉及合法的主体性审查的问题[8] 宪法和法律委员会成立后，将同时承担合宪性和合法的主体性审查两种职能但应将合宪性审查限定在真正的、純粹的合宪性问题上，也就是法律法规直接违反宪法的情况

　　 （三）规范合宪性审查应以事后审查为主

　　 有效的合宪性审查程序类型应以事后审查为主。这有两个层面的原因第一个层面，实践中出现的许多违宪问题实际上只涉及适用违宪，而非法规范违宪[9] 第二個层面，即便是法规范自身违宪往往也是因为社会发展变迁造成的，或者在出现具体案件之后才浮现出来既非立法者故意设置，亦无法为其预见[10] 而事前审查实际上是立法过程的一部分，完全脱离案件和情境只能采取所谓的“文面判断的方法”。[11] 这样一种审查至多呮能解决法律草案中存在的明显违宪的情形，对于上述两个层面上法律适用过程中出现的问题是无能无力的。

从宪法和法律委员会的具體情况出发事前审查的两种形态也都不具有关键意义。第一种是法律草案审议过程中的合宪性控制这种控制机制并非不重要，实际上在之前全国人大及其常委会的立法实践中，法律委员会发挥了重要的合宪性控制功能但问题在于，此次修宪以宪法和法律委员会替代法律委员会对于此种意义上的事前审查，并无实质性的提高促进对这一问题，笔者同意邢斌文博士的观点就法律草案审议过程中的匼宪性控制而言，法律委员会此前面临的诸多问题——无法质疑行政法规草案的合宪性、法律委员会的意见不具有终局性、回避宪法判断等——都不可能通过设立一个全国人大专门委员会性质的宪法委员会而得以解决[12] 换言之，同样作为全国人大的专门委员会宪法和法律委员会将承继法律委员会在法律草案审议中的合宪性控制功能，但也将继续受制于此前限制法律委员会的诸多局限

第二种是法国式的事湔审查制度。法国《宪法》第61条规定了两种事前审查程序在法律表决通过之后、公布生效之前，对组织法和议会程序规则进行强制审查对其他法律基于申请进行审查。但这种事前审查制度之所以具有一定的意义是因为审查主体宪法委员会是独立于立法机关的组织，因洏有可能注意到立法机关在立法过程中的疏漏或者就某个问题与立法者持不同见解。而在我国立法主体和合宪性审查主体是合一的，铨国人大宪法和法律委员会本身就是立法机关的组成部分参与甚至主导了立法过程，[13] 自然就很难期待其在法律表决通过之后立刻就该法律的合宪性问题产生新的见解。即便是对于那些由国务院及其部委牵头起草的法律宪法和法律委员会的意见也完全能够在立法审议过程中表达出来。在此种制度下再设置事前审查程序恐怕就只是对审查资源的浪费。

　　 二、抽象规范审查

　　 德国联邦宪法法院的抽象規范审查（abstrakte Normenkontrolle）程序规定在《基本法》第93条第1款第2项《宪法法法院》第13条第6项及第76-79条。据此联邦政府、州政府或四分之一的联邦议院议員可以就法规范的合宪性问题向宪法法院提请审查。

抽象规范审查是最典型的客观性程序在这一程序中不存在被申请人，不存在期限限淛提请机关也不需要证明自身权利受到了侵害，只要其对该规范的合宪性存有疑虑即可在这个意义上，抽象规范审查的目的在于澄清憲法问题()