原标题：现代农业资金的投入需求特点与财政支农改进方向

农业是国民经济的基础农业发展好坏不仅对国家稳定发挥着重要作用，而且对于整个国民经济发展具有重要嘚影响作用本文研究了财政对现代农业发展支持的必要性和现实意义，分析了现阶段财政对现代农业发展支持的问题在参考借鉴了发達国家财政支持现代农业发展的经验基础上，就促进财政支持现代农业发展提出政策建议

一、现阶段财政对现代农业发展支持存在的问題

1.财政对现代农业投入规模总量偏小、资金的投入投入增长较慢，尚未形成健全的资金的投入投入增长机制

近年来我国财政收入呈现高速增长态势，但财政支农资金的投入的增长幅度远远低于每年财政收入的增长率这与农业在我国国民经济中的基础性地位是不相符的。從资金的投入投入总量看尽管我国每年用于农业的财政支出规模一直在增加，中央财政支农资金的投入绝对值每年都在递增如果扣除通货膨胀的因素，财政支农资金的投入的总量仍然不高尤其是中西部一些省份的落后地区出现不增反降。从2007—2008年中央财政用于农业支出看财政用于农业支持力度不断加大，但财政支农占财政支出的增速缓慢增长幅度不高，没有超过10%

财政用于农业的支出占财政总支出嘚比重从2007年的8.7%，上升到2012年的9.8%而农业现代化水平较高的国家，政府用于农业的财政支出一般占财政总支出的比重为12%—13%有的甚至能够达到20%。这很难满足不断扩大的农业生产需求财政支农投入增速缓慢，规模总量不足不仅影响了现代农业的发展，也削弱了财政政策引导传統农业向现代农业转型的作用效力从财政投入增长机制看，虽然国家《农业法》规定：各地政府对农业领域的财政支出总额要高于当年財政支出总额的10%对农业领域的财政支出增速要高于当年的财政支出增速，并形成稳定增长然而现阶段不少地区的上述两项指标都没有形成稳定增长，一些年份指标都低于规定标准加上农村土地无法流动以变现价值，导致农民因缺少投入农业生产的资金的投入渠道而约束了农业的扩大再生产这非常不利于农民的增产增收。

2.财政支农支出结构不合理人员和办公经费支出较高，对农业科技三项费用投入鈈足

财政支农支出结构是财政经费中对支持农村生产支出、涉农部门事业费、基本建设支出等各项支出的比例关系反映国家对农业投入嘚重点和方向。从近年来我国农业支出总额在财政支出中所占比重来看绝对额在逐年增加，但其增长幅度相较于我国现代农业建设的速喥不配套新增的“四项补贴”虽然在逐年增长，环比增长幅度分别为100.7%、23.7%、—0.04%、14.7%、16.9%但是增长幅度不稳定，且增长幅度较缓“四项补贴”总值相对于“支持农业生产支出”、“农村社会事业发展支出”这三项经费而言，在财政“三农”支出总额中所占份额最小这一资金嘚投入支持结构与目前我国农业大国地位极不相符。要看到当前财政支农资金的投入用于涉农部门的人员经费和公用经费依然偏高而用於现代农业产业化引导、农业机械化、农业科技创新、农业可持续发展、农村基本公共服务供给的资金的投入不足。体现在农业科技推广垺务体系、农业市场信息化服务体系、农村现代物流体系、农产品标准化生产体系、农产品质量安全检验检测执法体系等方面资金的投入投入严重不足难以适应现代农业发展需要，直接影响了农业生产条件的改善和农业的可持续发展从财政对农业科技三项费用的支出情況看，财政支农支出比重一直很低虽然近年来中央财政对“三农”的投入逐年增加，从2000年的1231.5亿元到2010年财政支农资金的投入的8183.4亿元2011年中央财政用于“三农”支持合计10479亿元，首次突破10000亿元大关；2012年“三农”支出经费相较于2011年增长约2000亿元达到12387亿元。财政支农资金的投入虽逐姩增长但是财政对农业科技投入的总量却十分有限。以财政部2011年用于支持农业技术推广的经费为例2011年财政部用于农业科技成果转化、高产创建、基层农业技术推广体系改革与建设示范、农民培训、农业专业合作组织发展等的总资金的投入为67.5亿元，仅占“三农”经费总额嘚0.64%以农业科技三项经费为例，我国农业研究投资占农业总产值的比值远远低于美、日等农业科技发达国家的农业科技财政投入的水平對农业科研推广投入不足，主要是因为涉农部门机构人员膨胀导致农口部门事业费比重不断上升，严重挤占了其他支农支出削弱了财政支农资金的投入对农业发展的带动作用。国研中心调查结果显示我国财政支农资金的投入中用于农业单位的人员和机构经费占到70%，只囿不足30%的资金的投入直接用于引导农业生产其中，更多的财政支农资金的投入又流向龙头企业和重点项目真正能够让中小农业经营者囷农民普遍受益的部分很少。不少地区的财政支农结构表现为“粮食生产、流动储备等所占比重较高而农业科技、农业教育等所占比重較低”，此种财政支农结构虽然在短期内能够显著刺激农民的粮食生产积极性增加粮食生产总量和农民总体收入，但无法改变农业基础設施、农业科技、农业装备水平及农业教育等投入低的现状

3.财政支农资金的投入使用分散、精准度不高，效率低下资金的投入管理机淛不完善

众所周知，我国是一个农业大国在由传统农业向现代农业转变过程中，需要各级政府投入大量的资金的投入来实现但由于我國正处于工业化发展中期阶段，经济社会发展各个领域都需要大量的资金的投入由于受财力限制，财政支农资金的投入供需矛盾依然比較突出财政支农资金的投入短缺的问题将长期存在，不可能满足现代农业发展需要同时，由于现行财政支农管理体制机制与现代农业發展要求相脱节现有的财政支农资金的投入，受体制机制约束资金的投入使用分散在各涉农部门机构手中，财政支农资金的投入被分割在十几个部门管理财政、发改委、农业、水利、林业、气象、农业综合开发、扶贫等多部门中，财政支农资金的投入不能集中整合使鼡投入重点不突出，精准度不高安排项目资金的投入时“撒胡椒面”现象较为普遍，财政支农资金的投入没有形成合力从而导致财政支农资金的投入使用效益不高，有限的支农资金的投入投入难以取得预期的效果难以发挥资金的投入“四两拨千斤”的引导作用。不僅如此由于资金的投入分配中存在着多头管理、职责不清、政出多门等问题，导致多头申报、重复申报、挪用、挤占等现象时有发生慥成财政支农资金的投入利用的低效率。以农业补贴为例补贴名目和管理部门繁多，项目重叠、职能交叉的现象层出不穷并且补贴资金的投入从下达到落实手续繁琐，既不利于提高行政效率也难以发挥资金的投入的规模效应，削弱了财政补贴对现代农业发展的杠杆效應和促进作用

4.财政对现代农业科技投入机制不完善，人才奖励机制不健全农业科技成果转化率低

目前，我国财政对农业科技的资金的投入投入主要用于科技研发且主要投向科研院所与大专院校。如何将大专院校和科研单位的成果转化为现实的生产力也成为当前农业科技成果转化的关键环节。如果不能将农业科技成果转化为农业生产中的实际技术或资源不仅是财政支农资金的投入使用的巨大浪费，洏且对已研制出科研成果造成极大的浪费虽然我国农业科技成果供给十分充足，但农业科技成果转化率非常低据统计，我国2013年产生7000多項农业科研成果其中获奖成果2000多项，但转化率仅为30%—35%真正用于生产领域的不到30%，农业科技成果能够跨地区大面积推广的仅有15%在农业科技与成果的转化过程中，由不同的部門负责农业科技成果的研发与转化以上两个任务都需要大量的资金的投入做支持，但目前我国用茬农业科技上的财政资金的投入有限加之在拨款和资金的投入使用过程中存在着部门和地方政府克扣、挪用、违规使用等现象，致使一些科技项目由于无法得到足够资金的投入而不能顺利开展不仅严重影响了地方农业科技支持体系的建设，也使得我国农业科技成果转化效率难以提高不仅如此，农业人才奖励约束机制不健全也阻碍农业科技成果的转化。一个系统完善的组织体系能够把现代农业新技術成功有效地传递给农户及农业企业，这是科技推进现代农业发展的基本条件之一完善的财政农业科技投入体系和机制，不仅能提高财政支农资金的投入的使用效率也可以极大地促进农业新技术运用到实际生产中，从而使农业科技支持体系在资金的投入使用上实现有序囮、制度化以农业科技人才现状为例，由于财政投入得不够相关财政人才激励机制的缺失，在农业科研事业发展上高层次的人才引进囷培养资金的投入不足科研条件及手段滞后；在资金的投入使用方面缺乏组织与协调，资源达不到共享同样，在农业科技人才的激励仩也缺乏相应的财政投入激励机制这对农业科技财政效果的实现也有着一定的阻碍作用。

5.财政支持现代农业发展目标不明确缺乏针对性，支农资金的投入的投入导向机制滞后

经过30多年的改革开放我国农业进入一个崭新的历史发展阶段，无论从国内看还是在全球背景丅看，我国农业已摆脱传统落后生产方式正处于由追求数量型、粗放式的增长方式向数量和质量并重，集约式方向发展在城乡一体化囷融入全球化的大背景下，我国未来现代农业发展也有新的任务和新要求然而，现行的财政支农管理体制和机制没有随着外部环境的变囮和新时期新任务的要求而进行相应的调整还依然停留在计划经济时期。尽管随着“三农”工作的不断推进中央和地方各级政府也越來越支持现代农业的发展，但在制定对农业支持目标的过程中新时期，财政支持现代农业发展目标不明确、针对性较差等问题十分突出出现目标模糊、针对性低等问题。公共财政支持现代农业科技体系发展的大体目标包括以下几种：支持农业科技人才队伍发展、促进现玳农业结构转化、增加农民收入、加快农业科技成果转化等中央财政支持的目标模糊问题主要体现在未能根据各地区（农业发达地区、農业不发达地区）的现代农业发展现状而制定支持目标。地方财政支持目标模糊则主要体现在未能根据本地区的现代农业发展的不同阶段洏有侧重点地制定支持目标：如在现代农业发展的初期阶段制定的财政支持目标应侧重于增加粮食产量、增加农户收入这些目标上；当夲地区的现代农业发展到一定阶段、取得一定的经济效益之后，则应将支持的侧重点转移到促进产业结构优化、现代农业科技体系全面发展这些目标上；到了现代农业发展成熟阶段则应注重促进农业的多功能发展，农业财政支持目标应转换为促进现代农业发展的可持续性应更加注重对农业环境的维护。

6.财政在引领社会资本向现代农业发展的投入导向作用发挥不够没能起到“四两拨千斤”的作用，金融保险支持合力尚未形成

发展现代农业需要大量的资金的投入投入仅靠财政资金的投入投入是不够的，必须要动员社会资本投入到现代农業中来因此，必须要注重发挥财政支农资金的投入的投入导向作用引导各类社会资金的投入投向农业，从而构建现代农业发展的多元囮融资渠道然而，由于农业受自身特点的影响加之，受市场波动和自然灾害的不确定性风险的影响投资收益率低于市场平均收益率，社会资金的投入缺乏向农业领域投资的积极性目前，没有一部鼓励社会资本投向农业的政策法律法规因而，无法大规模吸引社会资夲向农业投入仅靠财政支农资金的投入的引导，但由于财政资金的投入的导向性作用不强无法有效聚集社会资金的投入，其结果无法滿足现代农业发展所需的资金的投入此外，我国农业保险处于起步阶段农业保险在分散农业风险及对农业经济损失进行补充等方面的莋用十分有限，无助于保障农民的经济利益不受损失和现代农业的发展

二、新形势下现代农业发展对资金的投入的需求特点和范围

根据峩国现阶段农业发展所处的历史阶段，为构建有较强竞争力的现代农业产业体系强化现代农业技术、现代农业物质装备、现代农业人才“三大支撑”，未来国家财政支农资金的投入重点支持的领域：国家粮食安全战略的重点项目和重点工程与新农村建设相关的农村基础設施建设，与农业资源开发相关的现代农业建设与农村生态环境治理相结合的重点工程，利用境外土地和水资源实施农业“走出去”项目

（一）现代农业发展对资金的投入的需求特点

现代农业与传统农业发展有本质区别，现代农业生产经营方式的变化对资金的投入的需求也相应发生了很大的变化。具体表现在：

1.资金的投入投入领域范围有所扩大

传统农业主要集中在产业链的起点和价值链的低端对资金的投入需求的范围也相对比较简单，主要是农业生产的季节性资金的投入需求而现代农业农工商紧密结合的特点，必然要求资金的投叺支持范围从传统的农业生产扩大到农产品加工流通、农机农资生产销售、农业科技研发推广等各个环节覆盖整个产业链和价值链，因此支持手段必须多样化服务必须综合化，将支持范围进一步拓展到现代农业发展的各个领域

2.资金的投入需求的规模急剧增加

现代农业嘚资本密集度将明显上升，因此对资金的投入的有效需求很大比如高标准农田建设，目前全国402个30万亩以上的大型灌区中114个尚未启动灌溉设施建设项目，需投资400亿元此外还有5000多个l万亩以上的中型灌区急需修缮，中央和省两级小型农田水利建设补助专项资金的投入虽已建竝但仍难以满足实际需要，资金的投入缺口很大同时，现代农业规模化、产业化经营的特征也导致自身对资金的投入需求的规模不斷扩大。

3.资金的投入需求的系统性增强

现代农业建设是一项系统工程不仅仅局限于广大农村地区，还离不开城市；不仅仅局限于农民還离不开城市居民，甚至还涉及到境外居民；不仅仅局限于农业生产和流通企业还离不开科研院所、政府部门、非政府组织甚至国际组織，因此资金的投入流、信息流的跨度极大而且由于现代农业生产、流通的规模和范围急剧扩大，不再仅仅面向本地市场区域性甚至跨国性交易日益增多，同时交易手段不断更新资金的投入运动更加频繁，再加上现代农业的参与主体不断增加对资金的投入需求的系統性要求不断增强。因此需要财政或金融机构建立系统的支持体系以满足现代农业的发展。

4.资金的投入需求的持续性增强

现代农业发展鈈是一蹴而就的事而是一个相当长的艰苦奋斗、努力建设的过程。比如粮食安全问题是个长期的问题，农民就业、农民增收同样需要長期的过程来解决另外，生态农业、可持续农业的发展更是个长期的过程因此，对于现代农业来说对于资金的投入的持续性需求将昰一个显著的特点。

（二）现代农业发展對资金的投入需求的范围

1.农业生产领域的资金的投入需求

农业生产领域是现代农业发展的最基础吔是最重要的领域现代农业的最基本的作用还是保障粮食、食品供给，保证粮食安全因此，了解农业生产领域的资金的投入需求具有偅要意义

一是传统农业生产资金的投入需求日趋减少，现代农业贷款需求空间逐步扩大也就是说，随着国家对“三农”发展的重视和城乡统筹发展战略的实施兼之“一免两补”政策全面落实，农村税费负担大幅下降只进行简单的传统农业生产和农民基本生活所需的尛额资金的投入，基本上能自给自足、自行解决小额的信贷资金的投入需求不再占主导，正逐步减弱另一方面，随着农村产业结构调整和优质高效农业的发展传统农业正在向现代农业转轨，广大农户对引进优质品种和先进生产技术提高产量和效益表现出极大热情，現代农业发展所需的农贷需求面和需求量均呈持续大幅上升态势同时，反季节种植和养殖技术革命使得季节对农业生产的影响明显减弱，农业资金的投入需求的季节性差异逐渐缩小资金的投入需求的季节性特点开始弱化。

二是“农户+小副业”为主的农村个体私营经济對资金的投入需求逐年增大单元需求正向板块需求转移。随着农村剩余劳动力的不断增加和农业生产技术条件的改善越来越多的农民脫离土地，多元而规模化的农村经济发展新模式正走上舞台目前，农村纷纷注册各种专业合作经济组织（协会、专业合作社）、个体工商户、中小民营企业这些分布在不同行业、具有不同规模的经济体，信贷资金的投入需求十分旺盛调查显示，这方面的资金的投入需求约占市场份额的57%且对信贷资金的投入的需求额度、集中度、季节性、期限等均呈多元化特征。从需求板块看具有地方农业特色的种養大户、网上和订单农业大户等资金的投入需求持续走强。

三是大额资金的投入自给能力弱信贷依赖程度高，金融机构借款成为农民的主要资金的投入筹集渠道近年来，经济大户快速扩张大额资金的投入需求旺盛，但自给能力明显不足从大额资金的投入来源渠道分析，农村信用社和邮政储蓄凭借点多面广的地理优势目前已经逐渐成为农村大额资金的投入供应的“主力军”。农村大额资金的投入需求的信贷依赖度较高调查中发现，当前农户依靠自我积累来解决资金的投入需求的占40%依靠民间借款解决的占l8%，而依靠向农村信用社、郵政储蓄机构借款解决的占42%同比增长8%。

2提高农民素质培训的资金的投入需求

为了更好地促进农村富余劳动力的转移使闲置的农村劳动仂更好地发挥作用，为经济建设提供更好的支持就要对农民工进行素质培训。各级政府部门和社会力量对农民工的培训给予高度关注早在2004年开始，国家就高度重视农民工培训中央连续下发了12个“一号文件”，对农村劳动力转移、培训和权益保障工作进行了部署各部委相继推出了“阳光工程”、“雨露计划”、“温暖工程”以及专门针对建筑业农民工组建的农民工业余学校等政策。目前国家财政投入昰农民培训经费的主要来源地方财政基本上用于农民培训的专项资金的投入投入一直不足，对农民教育培训的投入更是少之又少专项鼡于农民培训的经费则更少，农民没有支付培训费用的能力这在贫困地区表现得更加突出。

3农业产业化领域的资金的投入需求

随着农业現代化的进程在产业化的发展中，对资金的投入的需求变得越来越迫切大规模的产业化经营是以资本为先决条件的，在农业产业化的進程中产业化基地、龙头企业、农户以及农业科技创新，提高了对产业发展的资金的投入需求量一是农业产业化基地建设资金的投入需求。许多地区已由传统的一家一户的粗放农业发展到规模较大的集约式农业产业化。目前由于农业固有的弱质产业的特征，中国金融机构和财政对农业产业化基地建设的资金的投入供给不足作为农业产业化发展基础环节的基地建设，其建设进度和质量直接影响整个產业的发展二是农业产业化龙头企业资金的投入问题。在农业产业化的发展过程中龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地生产与农户经营的重任，是推动农业产业化发展的重要力量中国现阶段金融机构对农业产业化中龙头企业的资金的投入供给较弱，遠远达不到龙头企业的发展要求财政支农资金的投入也是如此。资金的投入的不足势必阻碍龙头企业的发展而龙头企业发展缓慢，必將导致整个产业化进程发展速度减缓三是农业产业化农户资金的投入需求。农业产业化发展中农户是生产原料的提供者对整个产业的發展起着重要的作用。而农村金融机构对农户的资金的投入供给显然不足在中国金融体制下，在农户资金的投入供给中扮演重要角色的囻间金融不具备合法地位而且非正规金融组织有其致命的弱点和缺陷——容易违反金融法规或高利率，扰乱国家金融秩序四是农业产業化科技创新资金的投入增量需求。农业产业化发展过程中农业科技创新在提高农产品质量、提高劳动生产率、引导农业结构调整、提高劳动者素质、促进农业生态环境改善方面起着关键性的作用。据有关数据显示我国农业科技投入仅占农业总产值的0.3%～0.4%，科技创新对国囻生产总值增长的贡献份额为35%低于发展中国家50%的平均水平。科技发展资金的投入的缺乏将直接降低农业产业化的农产品质量不利于农業的长远发展，这显然不适应农业产业化发展的要求必须增加农业产业化的科技创新资金的投入的供给。

4生态农业建设领域的资金的投叺需求

近几十年来随着人口的增长、经济的发展和需求的扩张，迫使人类对农业资源过度利用已导致了大面积的资源退化和生态环境問题。而生态农业则是解决资源可持续利用、保障主要农产品的稳定供给的主要手段和方向生态农业发展中能量、物质的合理有效地流動、转换和循环，随着农村自给性生产向商品生产的转化这种流动和循环实质上是商品与货币的流通，交换以及投资与再生产的循环洳果对生态农业的某一环节合理投入资金的投入，往往可以比单纯的以经济效益为目标的投入能够带来更大的经济效益。如四川省黑龙灘水库自1973年建成以来灌区粮食总产1980年达到36.25万吨、而l972年仅24.75万吨，从1972年到l980年累计增产粮食52万吨共折合人民币1.35亿元，而国家投资仅8.525万元可見增加生态农业的资金的投入投入是“一本万利”的事，它既能争取农业的最优产出又能为农业生态系统的良性循环增加再投入，因而其作用十分明显

生态农业的提出在中国不过二十年的历史，实践落后于理论的发展其资金的投入投入更是尚未引起人们重视的问题。洇此对生态农业资金的投入投入的忽视或缺乏认识，是中国生态农业资金的投入投入现存的首要问题生态农业的资金的投入需求上面臨的问题主要是以下几点：一是投资主体不明。从生态农业的特点看在不同的生态农业区域和层次，应有不同的投资主体但往往出现這样的情况，国家投资部门认为生态农业应以农民自身积累为主而农民则等待着国家的投入，不肯向生态农业系统追加投资；二是资金嘚投入投入主体行为互相不配套农林水利等部门往往从本部门的利益出发，而忽视整体的生态效益和社会效益如农业部是为了增产粮喰而投资，大搞填湖围垦、毁林开荒其结果破坏了森林和水资源；三是投资者难于取得最大综合效益。四是资金的投入投量不足已成為阻碍生态农业发展的严重问题。就全国农业发展来看正面临着尖锐的资金的投入短缺的矛盾。据湖南预测全省仅乡镇企业信贷资金嘚投入缺口就高达l5亿元。在这样的一种情况下生态农业的资金的投入投量更显窘迫。

5.农业市场化信息化体系建设的资金的投入需求

互联網是农业组织形态的新框架、农民生产经营的新工具和农村全面发展的新载体可全面对接农业生产、经营、管理和服务等各个环节。“互联网+”现代农业将为提升农业生产、经营、管理和服务水平促进农村一二三产业融合发展，发展现代农业提供有效的途径目前，互聯网在我国农业产业链各领域中的应用不断加强无论是在农业生产方面，还是在农业管理服务方面大型农业资源数据库、优化网络模擬模型、宏观决策支持系统，已逐步推进遥感技术在灾害测报及作物估产等领域的应用对主要农作物的面积、长势、土壤、墒情、洪涝災害、病虫害、海洋渔业、农业资源、生态环境等进行监测、速报和预报，推动我国农业精准生产目前互联网技术已被成熟地运用到田間管理、农场资源管理等领域，涵盖生产计划管理、环境监测、土地管理等多方面在田间管理方面，把遥感、视频等先进技术应用于田間作物生长监测和农业管理系统实现作物生长动态监测和人工远程精准田间管理。基于农业信息、农业技术、农业金融、农业旅游等领域通过“互联网+”融合渗透发展，目前我国已形成各类专业信息网、服务平台、农业专家库及专业机构等建立健全农业市场信息化预測预报体系所需的资金的投入巨大。

三、发达国家财政支持现代农业发展的经验与启示

（一）发达国家财政支持农业发展的相同点

各国根據农业协议要求支持目标基本一致：首先，稳定农产品市场价格兼顾生产者和消费者的利益，既要保证农业经营者的收入又要保证消费者有一个合理的价格水平；其次，提高农业劳动生产率保障供给，增强和提高本国农产品在世界竞争中的能力和地位；再次注重農业的多功能性，强调农业的可持续发展而且，这些目标基本上都是随着各国在不同时期对农业的要求和农业所面临的问题而变化的媄国财政支持农业政策的目标在于提高农业生产效率；增加和稳定农场主收入；增进社会福利和促进农村发展。欧盟国家公共财政支持农業政策的目标在于提高农业技术和经济效益增加农业从业人员的个人收入，以保证农民有一个良好的生活水平；稳定市场以公道的价格向消费者保障稳定的供给。日本公共财政支持农业政策的目标在于食品的稳定供给；农业的多功能性；农业可持续发展；农村振兴韩國公共财政支持农业发展的目标在于为了平衡农业和其他产业之间的发展，促进工业化进程中相对落后的农业减少各产业之间差距。

在支持手段上各国根据不同经济发展时期，分别采用了价格干预、收入补贴、一般服务支持等形式支持农业尤其在乌拉圭回合农业协议湔后支持手段有所不同，农业协议之间发达国家主要采取价格支持政策，严重地影响了农产品生产和贸易：农业协议之后发达国家纷紛将支持重点转移到收入补贴。一方面可以弥补由于削减价格支持给农民带来的损失；另一方面收入补贴政策对生产和贸易不具扭曲或扭曲作用很小。一般服务支持一直是各国政府财政支持的重点美国、欧盟、日本政府都在基础设施建设、信息服务、农业科研、教育推廣等方面进行了大量的投资，为提高农业生产和农民收入水平创造了良好的环境此外，各国还纷纷采用信贷优惠、税收优惠、农业保险補贴、农业生产资料补贴、災害补贴等具体措施支持农业

3.在支持农业发展方式转变方面

发达国家经济发展过程中所遇到的问题：一是经濟社会发展破坏了生态环境，大面积开垦带来环境的变化农业发展与生态发展越来越不协调，人的生存环境受到了威胁；二是单纯追求農产品数量增长忽视农产品质量，产品结构没有适应人们消费结构升级出现了低端农产品的严重过剩；三是财政对农业开支过大，财政不堪重负等等这些促使发达国家财政支持农业方式发生改变。第一改革更注重环境保护。美国在1990年《农业法》中通过了保护计划針对农业生产给资源、环境带来的破坏，在容易发生荒漠化的地区实行有计划的退耕还草、还林及休耕，作为补偿由政府支付补助金；欧盟对于在农业生产中采取一定措施，使得生产对环境的影响向着有利于环境保护方向发展的成员给予直接补偿对没有遵守环境保护偠求的成员减少甚至取消资助；日本和韩国的财政支持政策也非常重视对生态环境的保护。第二财政支持政策与限产相联系。美国、日夲、韩国、欧盟根据各自的财政状况当出现农产品过剩时，都采取了与限产相联系的补贴政策第三，从价格支持向直接收入支持转变实践证明，价格支持措施效率很低据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率仅仅为25%左右即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农囻获得的仅仅是0.25元左右；而直接收入支持政策则是由政府根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴它的目标是稳定囷增加农民收入，直接对单个的农民进行补贴农民能够获得更直接的收入，减少了价格扭曲效率更高。

从发达国家财政支持农业的发展历程来看建设成熟的法治是其最重要的特征之一。发达国家的农业立法一般都明确规定了不同的有效时期在时间上有很强的延续性，不会出现政策的真空阶段使政策在任何时期都能够贯彻执行。此外各国都将立法手段与经济手段有效地结合起来，使执法有稳定的經济保证而且这些法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围都做了详尽而具体的规定。行政机构必须在授权的范围内荇使职责从而使政策的实施有了法律保障。以美国为例美国自1862年联邦议会于5月5日通过法案成立农业部以来，制定了繁多的与农业有关嘚法案主要的美国农业法几乎每五年都要重新制定或进行一次大的修正。通过对这些农业法律、法规的制定使农民的生产经营活动得箌了法律保障；从而使政府指导农业有法可依，不会因政府更替和领导人的变化而改变农业的基本政策

5.在支持农业经营体系建设方面

发達国家政府都给予农业合作组织必要的财政和法律支持。例如日本垄断禁止法不适用农协；美国反托拉斯法不适用于农业合作社；而欧盟的欧盟种植户团体COPA-COGECA本身就具相当的官方色彩。在政府的大力支持下发达国家的农业合作组织经济功能日益强大，不仅为农民提供了多種服务有效地引导农民进入市场，而且在一定程度上替代了政府的职能成为政府各种农业政策和法规贯彻实施的中介，承担着政府想管管不了农民想干干不了的角色。例如日本的一切权利都归农协，农协在农业生产和经营中承担更大的责任政治影响力相对更强。茬财政上发达国家通过对农业提供低息贷款的金融机构给予利息补贴，支持农业合作组织的发展例如法国政府规定，各种为农业服务嘚合作社创办时政府给予占投资25%左右的投资补贴，并免去应交的工业利润和商业利润税、营业税和地产税其他国家政府也都对农业合莋社实行生产资料补贴、优惠贷款、减免税等政策。

从发达国家的实际情况来看美国由于一直以大型家庭农场为主，政府的行政力量要強于日本当农业组织不能起作用时，政府的行政干预将决定一切；欧盟农业组织则是利益的综合体一方面要承受着利益冲突的矛盾，叧一方面其权利逐渐弱化被新兴的欧盟内各国的农业组织权利所取代。

（二）发达国家财政支持农业发展的不同点

从美国、欧盟、日本、韩国等国家在农业发展的过程中来看都面临着不同的社会背景以及大相径庭的资源条件。因而在建立自己的农业财政支持政策的体系时，体现出不同的特色以及政策效果

发达国家都实行了财政支持农业政策，但是从程度和发展进程上看都有所不同，由低到高依次為美国、欧盟、韩国、日本长期以来，美国的农业资源条件优越生产成本低，劳动生产率高主要通过开拓海外市场对本国农产品的保护来实现，对国内农产品价格干预程度相对较弱而日本的农业资源短缺，农户生产经营规模偏小农产品成本偏高，则采取的是超保護的财政支持农业政策尤其是日本政府对农产品特别是大米采取强有力的价格保护措施，从而使得国内农产品价格明显高于国际市场歐盟和韩国资源条件则介于二者之问，提高农产品自给率一度也是其主要政策目标并曾维持了较高的国内农产品价格。

发达国家普遍采鼡了强有力的关税或非关税措施鼓励农产品出口，限制进口但具体做法并不相同。实力雄厚的美国为了达到扩大农产品出口又保证國内农产品价格持续高于国际价格，采取出口补贴的方式把国内价格与国际市场相隔离而欧共体设立“闸门制度”，为了保护共同体内嘚农产品市场不受世界农产品市场价格激烈波动的冲击使其农业生产者既无须削减产量来适应较低的国际价格，也无需增加产量来对较高的世界市场价格作出反应相对依赖政府的日本主要是通过边境措施和国家控制贸易的方式对国内农业进行保护，使日本农产品贸易更哆地依赖政府贸易手段多样性的韩国则通过直接补贴手段使农产品的国内价格远远高于国际价格，另外还通过投资农村基础设施建设，新村运动等给农民提供间接补贴由于美国农产品在国际市场上具有较高的竞争力，其政策的主要目的是打开国际市场而对国内市场放开程度比较高；相对比较来看，日本、欧盟农产品竞争力相对较弱政策更倾向于保护本国农产品市场，开放程度较美国差

3.在支持对潒的侧重点方面

各国虽然支持目标基本一致，但支持对象的侧重点还是存在不同对于农业大国美国对农业的支持对象是全方位的，都一視同仁地给予所有的农户补贴但因大农场本身所具有的优势，客观上使得大农场主享受到更多的政府资助；而欧盟很重视对有效率的农場进行资助；日本农业正在经历着由小规模所有、小规模经营向小规模所有、大规模经营的变革为了迎合这一转变，让有限的补贴更大限度地发挥作用政府财政支持的重点是扶植规模较大的农户，以利于促进集约经营提高农业生产率。韩国则注重环境的保护生活条件的改善来补贴农民，发展农业政府为了维护中小农场主的利益，往往对大农场的补贴给予限制

（三）发达国家财政支持农业发展的啟示与借鉴

国际上运用政府投资、价格保护、直接补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示囷借鉴：这就要求我们必须在WT0《农业协议》允许的框架下对财政农业支出政策体系的合理性和发展方向进行反思并进行适应性的调整，鉯保证我国财政支农政策目标的实施实现农业可持续发展。

1.坚持财政资金的投入的导向功能

从对各国财政支农政策分析中可以看到政府一系列改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制中国政府应发挥财政资金的投入导向功能，选择合适的支农政策培育和加强农业市场体系的成长。在提供农业基础设施、农业科研、信息与敎育等农村公共品环境的基础上充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构、生态环境的调整囷优化；重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制在市场机制对农业资源进行初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预

2.通过立法实现政策目标

发达國家财政支农政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均做出明确规定行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性降低了政策制定的随意性，可操作性强美国、欧盟、日本、韩国等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法。

我们应鉯《农业法》为依托在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度将各级政府支出职责、财政农业投入嘚项目、份额、投向、使用原则、资金的投入来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的可持续性和连贯性

3.在WTO框架丅调整财政支农政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员都充分合理地利用WT0规则积极调整本地区农业财政支出政策。近十年来美国、欧盟、日本、韩国的财政支农政策一个显著变化是各国在减少了对农产品价格保护的同时，加大了对政府一般性服务和生产者直接补贴嘚投入逐步实现了由“黄箱”政策向“绿箱”政策的转变。

针对我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱应借鉴外国财政支农经验，建立一套适应WT0组织规则的农业财政支出政策体系

首先，加大“绿箱”支农总量调整“绿箱”支农结構。在政策设计上应切实加强政府一般性服务加大与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、市场信息服务体系建设等的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结構调整援助补贴以增加农民收入、提高农业综合生产力，促进农业产业化经营

其次，建立有效的“黄箱”政策世贸组织将中国定位茬发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%现阶段中国“黄箱”政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺应该从中国实际出发，用足用好“黄箱”措施完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政筞

4.财政支农政策目标与手段不断演变

从发达国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力不能满足本国的需求时政策目标以增加农產品产量为中心，突出粮食安全政策目标逐渐转向以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾环境保护调节和优化农业苼产结构、发展规模经营、提升農业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农業生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具构建财政支农的引导机制，提高财政支农效率

总之，归纳总结世界发达国家包括美国、欧盟、日本、韩国在财政支持农业发展方面的做法，总结出其成功经验不仅对我国财政支持现代农业发展可以起到借鉴作用，也为我们在WT0《农业协议》框架下对财政支农政策体系的合理性和发展方向进行反思提供了思路洳何进行适应性的调整，以保证我国财政支农政策目标的实施实现农业可持续发展，是下一步财政支农政策调整的重要选择

四、促进財政支持现代农业发展的思路措施与政策建议

在建立公共财政支持现代农业发展长效机制的基础上，我们要积极吸取发达国家财政支持现玳农业发展的有益经验加大公共财政支农力度，提高财政支农效率依据国情统筹东、中、西部发展，发挥财政在支持现代农业发展中嘚引领作用从法律和制度层面来保证政策的连续性，实现财政对现代农业发展的促进作用

1.调整财政支农支出结构，突出财政支持现代農业发展重点

（1）继续加大财政支农力度为现代农业发展提供资金的投入保证。强化财政对现代农业发展的资金的投入支撑就是要发揮工业对农业的反哺作用，财政资源向农村倾斜扩大财政支农支出的规模，有效发挥财政支农政策对现代农业的带动效应保障现代农業的快速发展。一是要建立财政支农资金的投入稳定增长机制把财政增量向农业倾斜，不但要保证财政支农资金的投入绝对量的增加還要逐步提高财政资金的投入用于农业支出的比重。二是要充分利用财政资金的投入的杠杆效应引导金融资本和其他社会资金的投入进叺到现代农业发展中，不断拓展现代农业发展的资金的投入渠道三是加速推进城乡基本公共服务一体化，降低农民的社会生活成本增加农民收入，为现代农业发展涵养财力各级政府要严格按照国家有关法律法规和中央、省政府有关支农资金的投入预算安排的各项规定，新增的财力、基本建设投资等公益性投入更多地向农村和现代农业倾斜

（2）调整财政支农支出结构，发挥财政政策在传统农业向现代農业转型中的导向引领作用不断增加农业生产经营中的现代农业元素，逐步形成完善的现代农业产业体系通过财政资金的投入的结构優化，发挥政府财政支农资金的投入“四两拨千斤”作用继续加大农田水利基础设施投资，夯实现代农业发展的基础结合各类农业生產补贴的灵活运用，促进粮油生产安全和高效特色农业发展重点围绕主导产业，从现代农业产业链、龙头企业壮大、基础设施建设整匼涉农管理部门，加快推进涉农事业单位改革压缩涉农部门行政事业经费支出。同时推进农村产权制度改革，通过引导农村劳动、土哋等要素合理配置塑造合格的现代农业经营主体，把农业微观经营管理事务交给市场将涉农资金的投入主要用于引导农业产业化、农業机械化、农业科技创新、农业社会化服务体系建设等方面，支持现代农业园区建设打造和扶持现代农业经营主体，鼓励以农业合作社、农地入股、家庭农场等多种形式创新农业经营方式引导农业适度规模化、集约化和产业化经营。

（3）合理改变财政资金的投入对现代農业的投向针对一些地方财力有限的情况，要优化财政支农支出的结构逐步减少农林水利气象等事业费支出，对涉农行政人员进行精簡尽量降低支农资金的投入的行政性浪费；增加农业公共服务支出及让农民直接受益的中小型水利设施、农村道路和电网改造等基础设施的投入；同时，要利用好WTO《农业协议》中的“绿箱政策”来增加农业生产性直接补贴减少对农产品的流通补贴；增加对农业技术推广囷技能培训的支出，提高农业生产的科技贡献率通过增加对农民的“人力资本”投资来培养现代化农民。

2.建立多元化财政支农资金的投叺供给机制

相对于发达国家而言我国财政支持现代农业发展的力度还是比较弱。尽管投入资金的投入每年都在上升但财政支农支出占財政支持的比重却没有明显上升。因此必须要进一步加大财政支农的力度，增加中央财政对农业的投入规模同时要积极吸引社会各方資金的投入增加对农业的投入。

（1）继续增加中央财政支农投入规模国外经验表明，适度规模的公共财政支农投入对于发展中国家是极其必要的关系到其农业现代化进程和农民生活的改善，进而关系到其社会的稳定对中国而言更是如此。当前中国农民收入水平还比较低尤其中西部地区更为明显，增加农民收入将在未来较长一段时期内成为“三农”工作的重点考虑到我国财政支农投入的相对水平较低和财政支农投入对促进农民增收的巨大效应，必须进一步扩大中央财政公共财政支农投入规模

（2）运用政策性金融手段扩大支农资金嘚投入投入。作为财政的重要补充政策性金融机构对于现代农业的发展起着非常重要的作用。农业政策性金融机构的主要目的就是支歭处于弱势基础地位农业的发展，由于我国现代农业刚刚起步资金的投入贫乏，急需政策性金融资金的投入的扶持因而，国内各金融機构尤其是农业政策性金融机构在制定金融政策时，要明确各政策性金融机构的政策性和扶持性加大调整其职能力度，增加更多的政筞性业务增加扶贫信贷业务，将现有农业产业化龙头企业、农业科技、农村基础设施等贷款业务纳入政策性管理以优惠的政策、优惠嘚资金的投入支持现代农业的发展。同时要通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金的投入促进现代農业发展。

（3）吸引社会各方资金的投入参与农业开发国家要完善农业综合开发资金的投入供给方式，通过综合运用财政补助、财政配套、财政贴息、农业发展基金资助、信贷担保公司担保、风险投资公司补偿等方式來引导而不是“捆绑”社会各方资金的投入参与农业開发。尤其在农业科技等具有混合产品性质的项目中应建立多元化、多渠道、多形式、多层次的投入体系、拓宽筹资渠道从而增加农业綜合开发资金的投入供给总量。

3.继续深化财政支农管理制度改革提高财政支农资金的投入使用效率。

作为发展中国家来讲财政支持现玳农业发展，必须要从实际出发讲求效率。提高效率的前提是处理好政府与市场的关系在积极发挥市场作用的前提下，把握财政支农嘚合理范围探索财政支农的方式和机制，建立根据成本效率原则确定各级政府提供基本公共服务职责重点的机制科学配置财力。

财政支农资金的投入使用过程中所表现出的管理体制和机制掣肘，是造成财政支农效率不高的一个重要原因因此，必须要通过财政支农资金的投入管理体制改革通过制度创新，来实现财政支农资金的投入效率的提高改革的方向就是建立财政支农资金的投入的内部监督约束机制和支出责任约束机制，做到预算、执行和监督相互分离、相互制衡才能增强各级资金的投入管理部门和使用部门及相关人员的责任意识。具体来说：一是深化预算管理制度改革改变涉农财政资金的投入多头管理的状况，加强财政支农支出的统筹安排尤其要突出縣级财政对涉农资金的投入的整合功能，发挥财政涉农资金的投入的作用同时改进预算编制方法和编制程序。在编制之前编制中，都應该进行充分论证查缺补漏，采取协商和公开辩论等机制进行编制使支出预算真正成为公共财政支农资金的投入使用和监督管理的法律依据。二是要建立财政支农资金的投入的内部控制制度通过项目预算和绩效预算，加强涉农专项资金的投入的项目管理提高财政支農支出的资金的投入效益。依托国库集中支付系统发挥好基层财政及预算单位的终端服务功能，做到对涉农财政资金的投入从拨付到使鼡全程无缝监管三是要完善预算资金的投入的支付制度和支出信息披露制度。四是要对支出项目的事前和事后进行评估五是要强化资金的投入的法律责任约束，加大对违规者的处罚力度具体来说；

（1）要进一步减少政府层级。要看到我国行政管理体制存在的突出问题就是层级过多。现行的中央、省、市、县、乡五级行政层级模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用但随着生产力的不断發展和中国行政审批制度等改革的推进，层级过多、行政成本过大的矛盾逐渐显现出来如何减少行政成本，破解行政层次过多的矛盾巳成为当前亟待研究解决的问题。因此如何通过行政管理体制改革，减少政府层级对于从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效應”，从而减少中央政策的扭曲和变形减少地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，这既是推进现代农业发展提高财政资金的投入效率的需要。目前在全国范围内推行的“省管县”就是一个好的开端，这样可以减去中间层次地级市

（2）降低行政费用支出比例。整合财政支农投入完善政府财政支农资金的投入管理体制。应对现有农业项目、资金的投入进行整合相对集中。对于目前甴不同渠道管理的农业投入尤其是用于农业基础设施建设的财政资金的投入投入，要加强统筹协调和统一安排防止项目重复投资或投資过于分散，使有限的资金的投入发挥出最大的效益能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确以确保农业财政资金的投入的有效配置。应该尽可能地减少政府行政性支出解决当前行政费用支出太大的问题。在财政支出嘚前三项中比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。近年来荇政管理费支出超过其他行业的支出。

（3）清理整合各类涉农专项资金的投入整合涉农资金的投入将涉农补贴通过银行的一卡通直接發给农民。有关涉农财政补贴包括农资补贴、种粮奖励补贴、家电下乡和以旧换新的补贴、新型农村养老保险、农村新型合作医疗、农作粅保险、五保户供养等三十项每一项涉及的数额都不大。上述多种支农补贴实行的是分块管理体制包括涉农的各个部门，相对分散且覆盖面广各项目所获得的具体补贴相对数额较少，补贴由上级部门向下层层发放由于政府部门财政透明度不高，支付方式缺少一定的規范使支农资金的投入的流程比较长而且成本高。为避免政府层层下拨支农资金的投入导致不同程度的截留建议财政与银行合作，将楿关补贴直接发到农民手中开展农业财政资金的投入的整合工作。各地政府可以针对财政支农资金的投入的渠道分散、投向使用不明、內容模糊、效果不佳、重复投入等状况设置专门的部门来负责支农项目，与管理支农资金的投入的财政部门间形成监督和制约机制确保财政支农资金的投入落到实处。此外还可以积极探索财政支农资金的投入整合机制以县为单位开展试点工作，积极整合支农资金的投叺确保重点区域的投入和支农资金的投入的使用明确。

4. 重新划分各级地方政府的事权和财权

（1）财权要下移一是重新调整中央和地方嘚税收比例，给地方政府多留一些资金的投入与此同时，加大资金的投入使用审计力度中央对各类财政投入进行统筹、集中管理和合悝配置。二是针对各地区差异实行等级分税制，在中西部落后地区可以留下更多的财力三是针对税收增加部分，可以考虑给予地方更高的自留比例给予欠发达地区更大的倾斜，为地方特别是欠发达地区发展现代农业提供基本的公共服务给予财力支持四是应该给予县級财政适当的税收自主权。取消农业税后需要赋予县级财政一定的税收自主权以使基层政府有能力通过选择税种和税率来提高地方可支配财力。县乡基层政府可以把财产税作为自己的主体税种

（2）事权要上移。县、乡两级政府拥有的事权太多而财权太少已成为目前最突絀的矛盾在地方政府的公共建设中，有些公共物品的外溢性极强受益范围并非仅局限于本区域。随着农业税的取消相关基层事权应適当上移，不能完全由某一级财政单独拥有而应由多级财政共同拥有县乡基层财政现存收支缺口的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。取消农业税对于部分基层财政而言相当于失去了弥补缺口的资金的投入来源，而该缺口的形成与长期以来实行的重城轻乡、挖农补工的非均衡发展战略相关因为通过农村对城市的劳务输出、工农产品“剪刀差”、消费工业品等极大地促进了国民经济的增长，哃时也严重限制了农村自身经济的发展因此，从受益与负担的情与理来看县乡基层财政收支缺口的一部分应由中央、省级财政通过转迻支付解决。

（3）调整财政收入分配格局增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重探索建立縣乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县（市）财政体制改革将粮食、油料、棉花和生豬生产大县全部纳入改革范围。稳步推进擴权强县改革试点鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制其实，财政意义上的“省管县”有两层含义：一是在财政预算编制上由省直接对县编制预算，在收入划分上也是省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县岼级不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道县（市）由省直接管辖，人财物全部由省管辖；适当作编制调整；农业行政管理部门上对省下达乡镇；合并乡（镇），进行大幅减编减轻农民负担；省实施扶持县域经济发展優惠政策，为发展现代农业提供良好环境创造良好发展空间。

（4）规范转移支付制度首先，提高中央财政直接对县乡基层财政转移支付的资金的投入水平扩大总量，并合理调整转移支付结构第一，要扩大中央财政直接对县乡基层财政的转移支付资金的投入总量中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力对于超出基层政府承受能力的，中央政府要通过转移支付予以必要补助第二，要合理调整转移支付结构增加均衡作用强的一般性转移支付金额，并且要以公共服务能力的均等化为目标以因素法计算的标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前所使用的计算方式更好地发挥其均衡作用。

其次偠完善省级财政以下转移支付体系，建立本地区内的省财政对县乡基层财政的转移支付框架第一，要确定选择转移支付的目标将纵向岼衡和公共服务均等化作为最重要的目标。第二要根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度，省财政对县乡基层财政的纵向转迻支付按人均相关因素计算后以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口对于县财政间的横向转移支付，可在省级财政的干预下將经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区。第三在取消涉农项目配套资金的投入比例基础上，整合涉农资金嘚投入提高资金的投入使用效率，规范财政支农工作有效解决“重资金的投入分配、轻资金的投入监督和管理”的问题，强化支农资金的投入使用的监督机制

5.明确财政对现代农业建设投入的重点领域

（1）加强对农业科研投入。众所周知中国的人均农业资源少，通过擴大耕地面积走外延式的发展道路是有限的因此只有选择提高单位面积的产量这条途径。这就要求加大对农业科研的投入提高农业生產的科技贡献率，在农业财政支出中增加农业科技三项费用的比重保证绝对数量的增长，通过科技进步来加快发展农林牧渔业目前中國农业科技费用还很低，仅约为农业总产值的0.18%难以满足农业科技进步的需要。在对农民的增收方面还有很大的发挥空间因此，各级政府都应增加农业科技的投入重点支持基础研究、高新技术研究、重大技术攻关和科技成果推广应用。

现代农业的一个基本特征就是高科技农业因此公共财政支农的最首先的领域应该是科研投入。在20世纪农业科技得到了迅速的发展。20世纪80年代开始了以杂交水稻为标志嘚绿色革命；之后，进入了以地膜覆盖技术推广为内容的白色革命时期；再之后就是以生物技术、信息技术的研究和应用为标志的新型農业科技革命，迅速推动了农业的发展国家应该为现代农业的建设提供技术支持，同时也转变农业的增长方式实现农业的可持续发展。

（2）增加农业社会化服务体系投入现代农业是高度市场化、专业化、标准化、社会化的农业，市场化程度的提高和分工的强化使农民嘚协作水平和组织程度在农业生产中的重要性日益提高应该大力发展各种为农民提供各种服务的综合性的服务组织，从农业生产的各种苼产资料的供应到农产品的包装、运输和销售等一系列环节提供各种市场信息、资金的投入借贷等方面的服务而这需要政府大力的财政支持，对这些向农民提供各种服务的组织在财税方面进行一定补贴或实行一定的优惠政策

（3）增加对新型职业农民培养投入。农民是建設现代农业的主体农民的思想观念和农民的素质直接影响到现代农业的建设速度和成效，所以建设现代农业首要的就是要改变农民的思維观念与传统农业中农民自给自足、小富即安的思想观念不同，现代农民需要激发农民的竞争意识、协作意识、利润意识只有这样才能刺激农民的积极意识，实现农业的扩大再生产要加快培养推进社会主义新农村建设的“新型农民”，这些新型农民指的就是有文化、慬技术、会经营的农民群体这就需要政府通过财政扶持的方式提高农民的教育水平和技术能力，要普及农村的义务教育要大力发展农村地区的职业技术培训工作，加强农村地区的科技推广工作只有这样才能塑造适应现代农业的新型农民，才能将农业科技迅速转化为现實的生产力提高农业的综合生产能力。无论是改变农民的思想观念、提高农民的素质还是培育新型农民都需要政府的公共财政投资来實现和完成，是无法通过市场实现的

（4）加强农业基础设施建设投入。现代农业是高科技支撑的农业也是广泛利用现代生产要素的农業，这必然要求现代化的基础设施与之相配套长期的二元社会经济体制使农村的各项基础设施建设滞后，这在一定程度上将阻碍现代农業的发展社会主义新农村建设的一个重要组成部分就是通过政府财政的力量完善农村的各项基础设施，这不仅能提高农村经济的发展速喥、弥合不断扩大的城乡差距还能提高粮食的综合生产能力，有效地解决粮食安全问题同时，完善农村的基础设施还是实现城乡和谐發展的重要条件稳定发展粮食生产是现代农业建设的战略重点，这就要求加快实施优质粮食产业工程建设大型的商品粮生产基地，通過专业化、优质化水平的提高确保国家粮食安全

（5）加大对生态农业建设投入。现代农业是资源节约型的农业是环境友好型的农业。為了建设现代农业必须要发展生态农业，转变农业的增长方式实现农业的可持续发展，这一方面可以满足现代消费者的需求；另一方媔还可以适应现代农业发展的要求和趋势农业不仅有生产功能，还有生活的功能和生态的功能现代农业是充分发挥各种功能的农业，昰满足人类更高层次需求的农业在资源有限的前提下，必须要通过发展现代集约农业实行节水灌溉，科学使用肥料、农药等现代生产偠素这样在提高农业资源利用效率的同时，降低农业的生产成本保护农业生产的土地资源，实现农业的可持续发展

（6）重点支持东Φ西部地区协调发展。我国东西部地区的财政投入水平相差很大财政支农效率也有很大差异。因此公共财政应起到一个统筹地区發展，改善不同地区发展的基础设施和公共服务条件提高欠发达地区的自我发展能力和人民福利水平，缩小不同地区之间的社会发展差距的功能而目前财政转移支付制度很不完善，中央财政对欠发达地区的转移支付力度还不够一般性转移支付比重比较小，专项转移支付比偅比较大不利于体现基础教育和卫生保健。因为只有当落后地区的劳动力素质普遍提高、投资环境得到改善后落后地区的吸引力才会提高，才有希望进人良性发展轨道当然，还需要加强对财政资金的投入运用的监督避免贪污、挤占、挪用或在项目上弄虚作假，并对違法使用财政资金的投入者严肃查处

6.以法律规范性约束和保障财政对农业的支持

市场经济是法制经济，在市场经济条件下财政农业支歭也应该依法进行。要尽快立法把国家的重大支农政策制度化、规范化。国家现行涉农法规体系中对各级政府的财政农业支持责任和支持方式的规定不够具体，在实际执行中可操作性差对各级政府的财政农业支持行为难以形成强制性约束。例如《农业法》中关于“財政支农支出高于同期财政经常性收入”的规定很笼统，既没有规定财政农业支持的具体方式也没有规定支出的具体结构，对于财政支農支出的内涵也没有明确的界定另外，“财政经常性收入”不便于准确量化特别在地方不便操作，其计算和考核的弹性较大影响它嘚考核价值。因此有必要对现有《农业法》进行修订并制定相应的配套法规或实施细则，明确规定财政农业支持的范围、支持方式和具體政策工具尤其是财政农业补贴性支持方面的条款更应该具有现实操作性，使政府能够依法履行对农民利益的保护责任

7.建立健全财政支农资金的投入使用绩效评价监督机制

（1）要建立健全财政支农资金的投入使用考核评价指标体系，对财政支农支出效果的评价不能只重視政府政绩的增加而应该通过对各方综合效益的审视来科学地评价支出效果，根据具体项目来确定不同的考核评比指标及体系并对财政支农资金的投入使用不当或存在资金的投入使用违法违规等行为进行严厉处罚。中央要建立对各省的指标考核体系各省级以上财政部門要建立对下级的支农资金的投入使用监管指标体系，各地市按照中央和省部署确立指标考核实施方案，通过委派财政部门支农项目会計人员实现支农资金的投入的核算与项目实施单位分离打破部门内部人员的利益相关性，解除用款单位的内部人员对资金的投入的控制确保财政支农资金的投入的高效运用。一般的财政支农资金的投入可以采取报账的制度财政部门集中将具体的开支相关的审核、会计報销及审批权上收；要求县市政府涉农部门做好资金的投入统筹，每月把开支的发票和具体资金的投入使用情况集中到县市的财政部门汇總核实接着由上级的财政部门根据项目投资计划审核，只有所上报的内容符合下达项目计划的用途而且手续齐全，就及时核对报销下發相应拨款对完工后的项目要进行严格审查，一旦发现支农资金的投入管理使用中存在违纪违规行为必须严格追究责任，彻底杜绝挪鼡现象提高支农资金的投入的使用规范和效益，充分发挥财政支农资金的投入的作用

（2）加强资金的投入使用监管，落实责任追究工莋机制通过建立和完善相应的财政支农项目和资金的投入管理制度，不断完善财政资金的投入分配管理和监督对涉农专项资金的投入使用实行事前、事中和事后全程监督，强化专家评审机制对涉农项目资金的投入的使用进行绩效评价，充分体现公正公平关注各类财政扶持资金的投入是否及时、足额拨付到项目单位，有无截留、挤占、挪用；项目单位是否按规定使用财政扶持资金的投入有无将财政扶持资金的投入归个人或少数人使用等。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题责令部门、单位进行纠正，对相关责任人员追究相应的责任对内控制度不健全、财务不健全、合而不作的“空壳合作社”不予以扶持；违规使用专项资金的投入情节严重拒不整改的匼作社，停止或减少安排扶持发展类财政资金的投入从严追究相关责任人责任。

（3）规范项目管理程序强化支农资金的投入监管工作機制。一是完善项目立项申报程序切实推行项目立项专家评审制、公开竞争制和公开招标制等管理方式，确保项目资金的投入分配科学、公平、公正二是进一步完善项目公示制，加大公开透明的程度将确定的支农项目在相关网站、电视、报纸等媒体进行公示的同时，偠在乡镇、村及项目实施点建立固定的公示栏长期公示项目建设内容、财政补助资金的投入、补助环节等详细内容，强化群众监督三昰严格项目补助支出和财务管理及监督，统一账户核算管理严控虚假票证报账和大额现金支取，健全财政补助资金的投入专项检查制度四是建立健全项目验收制度。项目完成并经审计部门或有资质的中介机构审计后项目单位要及时提交竣工报告和审计报告；未经审计嘚原则上不予验收。要明确验收的内容、方式和相关人员的责任严格把好验收关。

（本文节选中国农村财经研究会课题组课题《支持现玳农业建设、推动农业发展方式转变的财政研究》；课题组成员：李军国、姜鸥、李建宏、任婧、赵光远、王超、宗宇翔；执笔：李军国）

来源：当代农村财经2017年1期