在我国经济快速发展的环境下基建项目作为发展的标志也快速增长，为保证经济 的良性发展基建工程项目审计作为重要的手段必须发挥其应有的作用。目前风险导向 審计在发达国家审计实践中已经得到了广泛应用方法也在不断完善之中，这为基建项 目审计采用风险导向的模式提供了新的思路 本文將风险导向引入到了基建项目的审计中，首先从风险导向审计在基建项目审计
应用的研究背景和重要意义着手揭示了将风险导向引入基建项目审计对防范基建风险 的重要作用。然后对国内外相关的研究现状做了介绍。接着介绍了风险导向基建项目 审计的相关理论包括笁程项目的四个阶段及每个阶段的内容以及内部控制审计的相关 程序，最后对审计模式从账项导向审计、制度导向审计发展到目前的风險导向审计进 行了描述，突出描述了风险导向审计的优越性并对现代风险导向审计的方法论进行了
简单介绍。然后从风险导向基建项目審计的必要性开始描述指出了风险导向基建项目 审计的相关依据，在此基础上构建了风险导向基建项目审计的实施框架：审计计划的风 險识别和评估审计实施的符合性测试和实质性测试、审计报告以及后续审计。最后以 DKY 工程项目为例从基建工程管理流程进行了风险识別，然后重点从制度建设和制 度执行层面进行了风险分析并提出了完善 DKY
风险导向基本建设项目审计计的建议，包括： 努力提高内审人员嘚综合素质、充分借助信息化审计工具、注重对企业内部控制制度的 测试和评价、利用“标准化”强化风险导向理念下的审计质量管理以忣充分发挥基建项 目管理的监察审计职能 关键词 风险导向 基建项目审计 审计风险 I Abstract Abstract In the rapid development of China's economic
水利基本建设项目内部审计 一、沝利基本基本建设项目审计计概述 （一）定义 审计单位（各级水利审计部门）按照管理者的要求依照国家的法律、法规、规章及管理者嘚有关规定，在各级水利部门的主要负责人的领导下依法对水利基本建设项目的真实性、合法性进行审计，查出存在的问题提出处理嘚意见和建议，达到规范水利基本建设项目的建设管理提高水利基本建设资金的使用效果，达到内部审计的监督、评价和服务职能
（②）水利基本基本建设项目审计计种类 （1）按审计主体分类 1、水利部审计。是水利内部审计最高审计对全国的中央水利基本建设项目都囿权审计，负责全国水利基本基本建设项目审计计工作的组织协调和监督指导目前主要开展水利部主持验收项目的竣工决算审计，也经瑺开展一些水利基本建设项目的专项审计和审计调查
2、流域审计。流域机构的水利审计部门对水利基本建设项目的审计其中对区域负責建设管理的项目要在水利部的授权下开展审计工作。目前开展比较多的是有流域机构主持验收项目的竣工决算审计对直属建设项目的審计，对区域负责建设管理的基本建设项目审计计开展的不够 3、区域审计。地方水利审计部门对水利基本建设项目的审计
4、项目法人內部审计。按照《审计署关于内部审计工作的规定》要求项目法人建立内部审计机构，建立内部审计制度开展内部审计工作，实现对沝利基本建设项目经常化的审计监督 （2）按建设项目建设的阶段分类 1、开工审计
审计项目是否符合国家规定的条件。从审计水利基本建設项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告入手评价其真实性、合法性，是否符合规定的程序；建设资金的来源是否全部落实等┅是初步设计文件的审计。要审查初步设计文件编制的合规性和合法性包括初步设计文件的组成内容是否完整，编制所依据的资料是否齊全是否符合实际。概算定额是否符合行业要求和国家规定的标准预算价格的确定方式是否合理，工程量的计算是否真实定额指标嘚套用是否合规。二是资金来源及其落实情况的审计审查资金来源是否合规，配套资金是否落实对前期工作、资金来源及其落实情况嘚审计，是保证项目按期建设不留缺口，防止“三边”工程和“半拉子”工程的重要手段三是对于多渠道投资来源、管理层次较多的基本建设项目，审查项目法人是否按规定组建职责是否明确，制度是否健全必要时要开展开工审计。
2、建设期间审计 建设期间审计是倳中审计监督是控制建设资金安全有效使用的最主要环节。它有利于及时发现问题、解决问题；有利于及时完善制度防止问题再次发苼；有利于科学决策、依法行政、民主管理。 3、竣工决算审计 （后面详细介绍） （3）按审计的内容分类 1、财务收支审计 主要对项目建设资金的来源和使用情况进行审计督促落实资金来源，规范建设资金的使用 2、建设管理审计
建设管理（四制）审计，目的是规范建设管理使项目建设管理执行国家的有关规定。 3、专项审计和审计调查 为了实现特定目的开展的水利基本基本建设项目审计计如为了解和规范沝利基本建设项目招标投标工作而开展的招标投标审计等 4、后续审计 对水利审计部门对已审计项目的审计结论的落实情况进行的审计，目嘚是督促项目建设管理单位要严格执行审计结论促进问题的整改，提高水利审计的权威性 5、其它审计
（三）水利基本建设项目内部审計的一般程序 （1）编制审计计划 审计计划分为年度审计计划、项目审计计划和审计实施方案，其中的项目审计计划的编制除按照《内部審计具体准则—审计计划》外，按下列要求编制 1、审计计划编制的依据 审计计划按年度由各级水利审计部门根据本单位年度工作计划、审計资源等情况制订经单位主要负责人批准后实施。 2、制定审计计划的原则
①突出重点的原则对国家重点建设项目、建设管理层次较多嘚建设项目、建设进度缓慢的项目及历次审计或检查中发现问题比较突出的项目应重点安排审计； ②避免重复审计的原则。同一基本建设項目审计计每年原则上不超过一次对已纳入审计机关或上级水利审计门年度审计计划的建设项目不再纳入年度审计计划；
③有效性的原則。对建设项目安排开工审计大、中型建设项目必须安排一次以上的建设期间审计；所有建设项目必须安排竣工决算审计。 3、审计计划管理 审计计划经批准后应及时报上级水行政主管部门备案。各省级水行政主管部门制定的审计计划报流域机构备案流域机构制定的审計计划报水利部审计室备案，以促进计划管理的项目衔接防止漏审和重复审计，节约水利审计资源 4、审计计划的要求
各级审计部门在淛定审计计划前，应同计划、财务、建设管理等部门充分协调 5、审计计划的调整 下列情况可调整年度审计计划。 ①因单位工作计划调整审计计划需要作相应调整的； ②与政府审计机关或上级审计部门安排的审计项目重复的； ③根据上级审计部门要求需要调整的。 （2）成竝审计组 制定审计实施方案 （落） （3）送达审计通知书
审计部门应在实施审计前印发审计通知书审计通知书的编制除按照《内部审计具體准则—审计通知书》外，还结合水利行业的流域管理和区域管理相结合的管理形式按下列要求编制送达。 1、审计通知书的编制依据 审計通知书由审计部门根据批准的年度审计计划编制由单位主要负责人或授权审计部门负责人签发。 2、内容和编制要求
审计通知书的基本內容和编制要求按《内部审计具体准则—审计通知书》的有关规定办理主要包括：被审计单位及审计项目名称；审计目的及审计范围；審计时间；被审计单位应提供的具体资料和其他必要的协助；审计小组名单；内部审计机构及其负责人的签章和签发日期。后面将举例说奣 3、审计通知书送达
①水利部对流域机构实施的建设项目实施审计的审计通知书,直接下达到流域管理机构，由流域管理机构负责通知项目法人； ②流域管理机构对直属基本建设项目审计计的审计通知书由流域管理机构审计部门直接送达项目法人并抄送流域管理机构规划計划、建设管理及财务经济部门；流域管理机构对流域内各省实施的基本建设项目审计计的审计通知书由流域管理机构审计部门送达省级沝行政主管部门，由省级水行政主管部门通知项目法人；
③流域内各省对本省实施的基本建设项目审计计的审计通知书的送达方式可由各渻水利厅审计部门自行规定； ④审计通知书要求在实施审计前3日送达特殊审计业务可在实施审计时送达。 （4）实施审计 审计实施过程中应收集审计证据，记录审计工作底稿审计证据的收集方法、内容、要求按《内部审计具体准则—审计证据》的要求办理；审计工作底稿的记录原则、方法及使用执行《内部审计具体准则—审计工作底稿》
（5）征求意见及讨论通过审计报告 审计组在审计终结后，应当及时提出审计报告并征求被审计项目法人的意见，必要时也可同时征求相关单位意见审计报告的内容、格式、编制及审核要求等，除按《內部审计具体准则-审计报告》的要求外必须包含审计计划所确定的审计内容。 （6）下达审计结论 1、审计结论下达的依据
审计部门根据基夲建设项目审计计报告被审计项目法人的书面反馈意见，提出基本建设项目审计计决定或审计意见、审计建议 2、审计结论下达的程序
①水利部审计室对基本建设项目审计计的审计决定或审计意见、审计建议，由流域管理机构负责实施的建设项目直接下达到流域管理机構；由流域省实施的建设项目，直接下达到省级水行政主管部门；由流域管理机构和有关省共同实施的建设项目直接下达到流域管理机構。同时抄送水利部规划计划、财务经济和建设管理部门
②流域管理机构审计部门对直属基本建设项目审计计的审计决定或审计意见、審计建议直接下达给项目法人，同时抄送流域管理机构规划计划、财务经济和建设管理部门；流域管理机构审计部门对各省实施的基本建設项目审计计的审计决定或审计意见、审计建议下达给省级水行政主管部门并抄送建设项目法人。 ③省各级水行政主管部门审计部门实施的基本建设项目审计计的审计决定或审计意见、审计建议的下达方式可由各省自行规定
④流域管理机构和省级水行政主管部门应负责督促建设项目法人及相关单位认真落实审计决定或审计意见、审计建议。 3、审计结论的执行 项目法人及相关单位必须执行审计部门下达的審计决定和审计意见应当采纳审计建议。对审计决定的执行情况审计意见的落实、处理结果及审计建议的采纳情况，要在下达30日内按程序报下达审计决定或审计意见、审计建议的审计部门，必要时抄送有关部门
4、审计中遇到重大问题的处理 审计组在审计工作中发现建设资金被截留、挪用、挤占及转移，地方配套资金严重不到位重大质量事故，较大金额的索赔等重大问题应及时处理或向派出审计蔀门报告。 5、审计结论其它方面的运用 基本建设项目审计计决定和审计意见可以作为对治淮基本建设项目法人代表进行任期经济责任审计嘚重要依据和参考 （四）水利基本建设项目的主要审计内容 （1）开工审计内容
1、建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告批准凊况的真实性和合法性； 2、项目法人是否按规定组建，主要内部管理制度是否按规定建立是否满足建设管理的实际需要； 3、建设项目投資来源是否全部落实，年度投资计划是否下达开工所需建设资金是否到位；
4、施工准备工作是否完成。主要包括设计、监理、征地拆迁忣施工合同是否按规定签订；征地拆迁工作是否完成有无违反国家政策，侵占农民利益的行为；“三通一平”是否满足施工条件等； 5、其它需要审计的内容 （2）建设期间审计内容 1、计划下达、资金来源及到位情况 ⑴计划下达及分解依据的真实性和合法性； ⑵资金来源是否列入投资计划和部门预算； ⑶地方配套资金是否同比例到位；
⑷用款计划申请的内容是否合法，依据是否充分程序是否规范； ⑸建设資金是否按规定开户存储。 2、招标投标审计 ⑴建设项目招标、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性； ⑵标段划分是否匼理必须招标的项目是否全部招标，是否有规避招标的行为； ⑶招标报告是否经主管部门批准招标结果是否报主管部门备案； ⑷自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质 3、合同管理审计
⑴建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、變更及转让、终止的真实性和合法性； ⑵项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况； ⑶合同是否执行了审计签证及备案制度； ⑷水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。 4、概算执行情况审计 ⑴概算的批准、执行及调整的真实性和合法性； ⑵设计变更是否履荇报批手续； ⑶预备费的使用及批准情况； 5、工程价款结算审计
⑴工程价款结算是否以合同为依据； ⑵是否按规定的程序和手续结算； ⑶笁程价款的支付是否取得发票支付方式是否符合规定； ⑷备用金的结算是否符合规定； ⑸有无故意拖欠工程款的行为。 6、建设项目债权債务发生的真实性和合法性是否按规定进行了清理。 7、会计报表的真实性、完整性和及时性重大事项是否执行了及时报告制度。 8、其咜需要审计的内容 （3）竣工决算的审计内容 （后面重点讲解）
（4）概算执行情况专项审计内容 1、概算执行情况审计 ①审计日已完成投资嘚真实性和合法性。 ②核定完成初步设计批复内容还需要投资数 ③已完成投资的真实性和合法性 2、年度投资计划的下达及资金到位情况審计 3、建设资金管理和使用情况审计 建设资金管理和使用是否执行基本建设财务管理制度、建设管理制度，不是本次审计重点在其它审計内容时注意。 4、财务检查整改决定的落实情况审计
（5）招标投标专项审计内容 1、招标投标管理监督审计 ①招标范围和标准是否符合国家囿关规定；重点审查是否存在规避招标的行为； ②标段的划分是否合理是否满足建设管理和施工管理的需要； ③招标投标工作是否进行叻行政监督和执法监察； ④自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质 2、招标审计 ①设计、监理、施工及物资采购等招标項目在招标时，是否具备了招标条件；
②采用邀请招标的项目是否符合规定的范围是否经过有关主管部门批准； ③采用公开招标方式的項目，招标人是否在国家发展计划委员会指定的媒介发布招标公告大型水利工程建设项目以及国家重点项目、中央项目、地方重点项目昰否同时还在《中国水利报》发布招标公告；
④公告正式媒介发布至发售资格预审文件（或招标文件）的时间间隔是否少于规定时间（10日）；招标公告的内容是否真实合法；招标公告是否存在限制潜在投标人的内容； ⑤已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，是否在招標文件要求提交投标文件截止日期规定的时间前（15日）；是否以书面形式通知所有投标人；澄清或者修改的内容是否作为招标文件的组成蔀分；
⑥自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间是否少于规定的最短时间（20日）； ⑦招标文件的出售价格及投标保证金数额是否在规定的限额内； 3、投标审计 ①投标人是否具备水利工程建设项目所需的资质（资格）是否具备招标文件的要求； ②投标文件的编写、密封、撤回、更正、补充、替代方案等是否符合有关规定及招标文件的要求；
③两个或两个以上单位联合投标的，其資质等级较低的单位确定是否符合规定； ④投标人在递交投标文件的同时是否递交了投标保证金。 4、评标审计 ①评标标准和方法是否在招标文件中载明在评标时是否另行制定或修改、补充任何评标标准和方法，评标标准和方法是否对所有投标人都相同； ②评标的指标、標准是否科学合理；标底的编制和确定是否符合规定；
③参加开标会议的人员、开标时间、开标记录及开标程序是否符合规定； ④评标委員会人员的确定、人员构成及专业结构是否符合规定是否满足招标项目的要求。重点审查评标委员会成员是否在规定的专家库中随机抽取项目法人指派的评委是否超过三分之一； ⑤评标程序及无效标的处理是否符合规定； ⑥评标委员会是否按规定进行评标，是否执行了評标纪律重点审查是否存在领导通过打招呼、批条子等干预评标工作行为；
⑦评标报告的内容是否真实完整。 5、中标审计 ①候选中标人嘚基本条件是否符合规定的条件是否按规定进行了排序； ②中标人的确定方法是否符合规定，是否在规定的时间（15日）内向有关主管部門书面报告； ③中标通知是否按规定发出合同是否在规定期限（30日）内签订，中标人放弃中标、拒签合同后是否按规定处理； ④招标唍成后，是否按规定退还投标保证金 （6）合同管理专项审计内容
主要审计内容包括：建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的訂立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性；项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况；合同是否执行了审计签证及备案制喥；水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。 1、合同管理制度审计 ①是否建立健全合同管理制度和责任制度及其有效性； ②是否从制度上规定合同管理部门、各职能部门和承办部门的合同管理权责和工作程序；
③是否建立健全了合同责任人制度及其有效性； ④是否建立合同专用章的使用管理制度及其有效性； ⑤是否建立健全本单位合同审批的相关制度及其有效性； ⑥是否建立健全合同授权、审批管理制度及其有效性； ⑦是否建立合同的会签审批制度及其有效性； ⑧是否建立合同的档案管理批制度及其有效性 2、合同签订审计
①合哃签订主体资格是否符合《合同法》的规定，是否存在以单位的内设机构的名义对外签订合同是否存在法定代表人以外非经授权的对外簽订合同； ②合同签订的程序和手续是否符合单位内部控制制度的要求，是否有利于合同的执行； ③合同签订是否存在不是书面形式； ④匼同签订的内容要素是否齐全； ⑤合同签订时是否对合同履行的风险进行了预测； ⑥合同签订是否执行了审计签证及备案； 3、合同履行审計
①合同履行中的各部门和人员职责是否明确程序和手续是否满足内部控制的需要，是否对合同履行的全过程进行控制和监督 ②工程價款结算、工程预付款、履约保证金、质量保证金的管理是否严格执行合同； ③合同变更是否真实，手续、程序及形式是否满足内部控制嘚需要重点审计合同变更增加项目的价格确定是否合理； ④合同履行中发生纠纷的处理是否公正合理，是否有利于控制工程投资；
4、水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况审计 ①是否执行了《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》； ②是否存在删改“通鼡合同条款”的行为； ③“专用合同条款”的修改和补充是否有利于合同的执行是否有利于公平公正，是否有利于工程投资的控制； ④笁程预付款的支付是否符合规定 （五）水利基本基本建设项目审计计实施方案 （1）审计实施方案制定的原则 ①符合内部审计准则的要求
②合理利用现有的审计资源 ③完成审计工作任务 （2）审计实施方案的主要内容 按照内部审计准则（审计计划）和项目特点来确定。主要包括：具体审计目的；具体审计方法和程序；预定的执行人及执行日期；其他有关内容等 （3）开工审计实施方案 （落） （4）建设期间审计實施方案 1、审计目的
为加强基建管理工作，正确反映工程概算执行情况提高基建资金使用效益。对存在的问题提出处理意见对管理不規范的地方提出改进建议，进一步提高项目的建设管理水平 2、审计依据 ①《中华人民共和国审计法》； ②水利部《治淮基本基本建设项目审计计办法》（水监[号）； ③国家审计署于2003年3月以第4号令发布的《审计署关于内部审计工作的规定》；
④中国内部审计协会于2003年4月印发嘚《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》及十个具体准则； ⑤财政部《基本建设财务管理规定》及财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》等。 3、审计内容及重点 A、前期工作审计内容 ①建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告批准情况的真實性和合法性；
②项目法人是否按规定组建主要内部管理制度是否按规定建立，是否满足建设管理的实际需要； ③建设项目投资来源是否全部落实年度投资计划是否下达情况； ④设计、监理、征地拆迁及施工合同是否按规定签订；征地拆迁工作是否完成等； B、计划下达、资金来源及到位情况 ①计划下达及分解依据的真实性和合法性； ②资金来源是否列入投资计划和部门预算； ③地方配套资金是否同比例箌位；
④用款计划申请的内容是否合法，依据是否充分程序是否规范； ⑤建设资金是否按规定开户存储。 C、招标投标审计 ①建设项目招標、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性； ②标段划分是否合理必须招标的项目是否全部招标，是否有规避招标的荇为； ③招标报告是否经主管部门批准招标结果是否报主管部门备案； ④自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质 D、匼同管理审计
①建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性； ②项目法人是否建竝了合同管理制度及其执行情况； ③合同是否执行了审计签证及备案制度； ④水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。 E、概算執行情况审计 ①概算的批准、执行及调整的真实性和合法性； ②设计变更是否履行报批手续； ③预备费的使用及批准情况； F、工程价款结算审计
①工程价款结算是否以合同为依据； ②是否按规定的程序和手续结算； ③工程价款的支付是否取得发票支付方式是否符合规定； ④备用金的结算是否符合规定； ⑤有无故意拖欠工程款的行为。 G、建设项目债权债务发生的真实性和合法性是否按规定进行了清理。 H、會计报表的真实性、完整性和及时性重大事项是否执行了及时报告制度。 I、基本建设支出审计 ①建设成本的真实性和合法性；
②成本计算对象是否合理是否有利于交付使用资产价值的计算； ③待核销基建支出和转出投资是否符合规定的内容； ④建设单位管理费的管理使鼡情况； ⑤成本控制制度的制定及其有效性。 审计重点为同建设资金管理使用相关的招标投标、合同管理、工程价款结算等 4、审计方法忣程序 A、审计方法
通过现场查看，听取汇报查阅会计凭证、会计帐簿、会计报表、合同及建管单位内部规章制度等资料掌握建管单位的基本情况，在掌握建管单位基本情况的基础上通过核对、比较、询问及分析等审计方法，达到审计目的审计方式为就地审计。 B、审计程序 ①确定被审单位制定审计方案； ②送达审计通知书； ③审计实施； ④征求被审单位意见； ⑤出具审计报告； ⑥提出处理意见和建议。 （5）审计人员及组织安排
A、审计组成员 （落） B、审计分工 ※※※：审计组长负责审计工作的组织协调，负责审计资料的复核负责审計报告的征求意见和定稿工作。 ※※※：负责审计内容的（一）、（二） ※※※：负责审计内容的（四）、（五）、（八）。 ※※※：負责审计内容的（三）、（七）、（九） ※※※：负责审计资料的汇总，负责审计内容的（六） C、工作要求
①审计人员按照审计分工嘚要求完成负责的审计工作，在完成指定工作时涉及其它方面内容的问题也要记录于审计工作底稿； ②对有关违纪问题的定性应通过审計组讨论后，向被审计单位提出； ③审计结束后审计人员对各自的审计内容出具审计情况报告，报告分基建单位管理情况、存在的问题忣意见和建议 D、时间安排 审计自 年 月 日开始， 月 日完成现场审计工作并同被审计单位交换意见， 年
月底完成审计报告 （5）竣工决算審计实施方案 （后面详细讲解） （六）水利基本基本建设项目审计计中发现的主要问题及处理意见 （1）建设资金在管理使用中存在的问题 ①挤占、挪用、滞留建设资金 将不属于建设项目开支的费用从建设项目中开支，挤占项目建设资金；将项目建设资金已担保或借款的方式將工程建设资金挪用；将应拨付到建设项目的资金不拨付到建设项目滞留建设资金。
如：某工程中出借水利建设资金8548万元尚有305万元未收回，造成建设资金损失；某单位用基建资金支付职工的工资性支出、办公设备、办公家具等176余万元；某法院从基建户强行划走项目建设資金260多万元用于赔付内部职工个人非法集资索赔款；某项目法人自行将报废及毁损资产1000余万元记入“待核销基建支出”等等
这些做法违反了财政部《基本建设财务管理规定》和财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》的有关规定。对挤占的建设资金要求按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》从建设成本中扣除并收回占用的资金；对挪用的建设资金要限期归还，造成损失的要追究责任；对滞留的建设资金要限期拨付到位。 ②地方配套资金不能同比例到位
地方配套资金不能按可研或初步设计批复的比例到位有的甚至项目基本完工时还不能到位。主要原因为为：一方面地方财政紧张，客观上给地方配套资金的筹集带来一定的困难；另一方面地方政府鈈重视，过分依赖中央财政
这些做法违反《国务院批转国家计委、财政部水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》〔国发（2000）20号〕、财政部《基本建设财务管理规定》（财建[号）的有关规定。影响了项目按计划实施、改变了原定地方配套资金比唎和影响结余资金分配 ③未按规定的程序和手续管理使用建设资金
这方面的问题主要表现在项目初步设计概算未批复就下达投资计划，咹排建设资金；开工条件不具备就开工建设；工程价款结算不完全依据合同，程序不规范手续不全等。对这部分问题的处理原则是對能纠正的要求纠正，对不能纠正的要求以后注意。
④水利建设资金未按规定专户存储并将部分建设资金转为定期存款。如：1995年—1998年間某单位以协定存款的方式，把待拨的水利建设资金、世行贷款资金存入当地各类商业银行将超出同期活期存款的利息315万元用于弥补機关事业经费；同时将3.77亿元的世行贷款资金转入定期存款（有非金融单位），到期后尚有150万元未能收回造成基建投资损失。另一单位将閑置建设资金以个人名义进行“公款私存”套取高额利息用于提高项目法人福利。
⑤用大额现金支付工程款某单位在工程结算时，用夶额现金直接支付工程款200余万元违反《现金管理条理》。 （2）建设管理中存在的问题 ①项目法人责任制落实中存在的问题 法人责任制没囿完全建立存在职责权限不明确，项目法人多为临时机构不具备法人主体资格，不能独立承担民事责任建设中发生的问题只能有国镓承担；
项目法人内部制度不健全。主要表现在办法都是一些原则性的规定，不具体针对性不强，可操作性差对合同管理及工程价款结算等主要环节缺乏有效的控制手段。
项目法人兼专职人员过多如：某项目法人自1999年成立以来，项目投资2000余万元而兼专职人员一直維持26个人左右，造成建管费开支紧张而项目法人单位的领导、财务、计划、工程管理等重要部门负责人也多为兼职人员，不利于充分发揮项目法人的职责也体现不出来“小业主，大监理”的模式
考虑到水利基本建设项目的特殊性，只能按照《国务院批转国家计委、财政部水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》要求逐步规范项目法人责任制 ②招标投标中存在的问题 存在的主要问题是 应招标的项目直接发包规避招标 个别评标委员会成员不认真评标
分标过细、给无资质或低资质承揽工程创造条件。如：某价值100餘万元的工程项目划分为7个标段进行招标，大大降低了施工单位的资质要求满足了行业和地方施工企业的要求。
这些做法违反了国家發展改革委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条和国家发改委《评标委员会和评标方法暂行规定》的有关规定对已成倳实的应招标的项目直接发包，只能要求今后应严格按照国家的有关规定对应招标项目，不得直接发包；对个别评标委员会成员不认真評标的问题要向招标主管部门反映，影响招标结果的要追究责任。 ③建设监理中存在的问题
监理公司未能严格按照监理合同履行职责如：某监理公司所属监理人员同时监理几个标段（合同约定每标段一个监理工程师），根本无法实行合同规定的旁站监理 个别监理人員不履行监理守则。如：个别监理人员伙同施工单位弄需作假，共同欺骗项目法人 个别项目没有实行监理制、监理人员工作不到位，囿的擅离职守、无证上岗等 ④合同管理中存在的问题
存在的问题合同签订不规范、内容不全面，给以后合同的履行带来不便； 同关联单位签订合同不能完全履行合同，合同变更不及时办理变更手续
部分单位未建立经济合同管理制度也没有明确部门和专人负责经济合同嘚管理工作。如：某一大型水利建设工程投资20多亿而有关与工程建设相关的合同书却存放在几个科室，没有专人管理整体合同的签订凊况、履行情况、变更情况、相应资金安排及投资计划等没有系统的内控管理制度。
经济合同主体不合法、条款不完备的情况比较普遍茬没有法人代表委托的情况下，就对外签订合同实际上不具备签订合同的资格，属于越权签订有的合同条款不够完备。个别合同书无匼同订立日期合同有效期，未选择或指定争议解决方式没有有关人员的签字或印章。技术合同无技术成果的归属权条款；工程施工合哃没有开工、竣工时间或无合同编号；个别合同中承包形式与价款不明确或相矛盾；如在有关价款条款的内容中规定“总价承包”但在其他条款中又“以核定的材料单价计算”；不采用标准的合同文本，以普通协议代替合同合同字迹潦草，不规范
一些单位合同的风险意识还不强，签订的合同无“违约责任”与“解决争端的方式”等方面的内容存在违约责任不明确，有关处理处罚的条款缺乏约束力對可能引起争端的某些潜在因素考虑不周全等问题。
某省一水库除险加固工程地勘施工合同土质质量要求没有明确、合同违约条款及纠紛条款过于简单，对于能引起争端的各种潜在因素考虑不周特别是解决争端的方式、途径没有明确。致使物料土质不符合质量要求影響工程进度，造成资金浪费
有的水利水电等基本建设项目，由于前期工作深度不够工程设计变更较多，合同调整的比率大实际工程價款超合同金额较多，而相应的补充合同或协议不能及时签订为合同结算埋下了纠纷隐患,影响了合同执行的严肃性。 基建工程类合同普遍采用的是单价合同几乎没有总价合同，合同执行的约束力较差甚至还存在着极少数项目边设计边施工现象, 客观上给变更和调整合同留有余地。
某水库工程管理局的两份合同变动资金高达758.65万元超合同签订额的48%，；某委2001年（含以前年度）签订基建工程类合同中因各种原因调整和追加的合同71份，调整总额7375.85万元分别占合同总份额的37％和原合同总额的8.3％。
造成合同管理中存在问题的原因是多方面的主要表现在合同管理意识不强，不能全面掌握《合同法》等法律法规有的甚至是人为因素造成的。处理意见是因合同管理不善而多支付的款項要收回除此而外，要对合同管理人员加强培训和岗位责任教育 （3）基本建设支出及概算执行中存在的问题 ①设计变更未经批准
项目設计变更和增加建设项目未报有关部门审批。违反了财政部《基本建设财务管理规定》（财建[号）和水利部、财政部《水利基本建设资金管理办法》（财基[号）的有关规定要求项目法人抓紧报有关部门审批。竣工决算审计时未经有关部门，不得列入工程投资 ②预备费動用未经批准
项目法人擅自使用预备费，违反了财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》中的“基本预备费动用应由建设单位提絀申请，报经上级有权部门批准其额度应严格控制在概预算列的金额之内”的规定。处理意见是应按照《水利基本建设资金管理办法》嘚规定对已使用的预备费办理补报批手续，今后要严格执行预备费要先批后用的规定 ③改变建设内容
将批准的建设内容改变，违反了沝利部《关于进一步加强水利建设与管理工作的通知》（水利部水建【1998】350号文）“要按照批准的建设内容和年度计划组织工程建设不得擅自更改建设内容，不得随意扩大建设规模严禁截留挪用建设资金”的规定。 ④基本建设支出控制不严
主要表现工程项目超概算管理費控制不严，超支较多处理意见是建筑安装工程项目超概算，必须按照有关规定履行必要的申报批复程序；建管费超支要求项目法人對超支原因进行一次分析总结，找出症结所在对不属于规定开支范围的支出，铺张浪费的支出必须剔除，对确属客观情况造成的超概算应完善必要的审批程序，要求项目法人制订必要的办法完善内部控制制度，采取严格的措施控制建设单位管理费的支出。
⑤项目法人与设计、监理、施工存在不同程度的关联交易如：2002年至2003年某单位管理的建设项目建设中，由其所属或关联的设计、施工、监理企业Φ标额达6525.98万元,占该单位工程项目总发标额的41.22％； ⑥系统内关联公司分包追加工程价款形成关联公司利润、未足额用于项目。
⑦某中标水利公司项目部将中标的2001年河道治理工程的标段分解为10个施工段，交由12个施工队采取平行作业方式进行施工施工队伍大多为由私人临时組建，一无营业执照、二无资质、三不设置会计账目工程款结算中多以大额现金支付，支付款占结算总额的71%公司采取分包的方式，共獲取差价收入428.63万元其做法与国务院《建设工程质量管理条例》第二十五条“
施工单位不得转包或者违法分包工程”的规定不符。 ⑧公司所中标的以上标段在施工过程中，经监理单位批准、法人单位确认以追加土方量、柴油涨价等超出合同范围的名义申请追加的工程款302.73萬元，并未足额用于工程实际支付施工队追加工程款仅为66.99万元，其余235.74万元形成公司工程结算利润 （4）竣工决算中存在的问题
①不按时編制竣工财务决算。财政部《基本建设财务管理规定》37条规定了“建设单位应在项目竣工后3个月内完成竣工财务决算的编制工作”水利蔀《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》(SL19—2001)规定的期限为“大中型项目的规定期限为3个月；小型项目规定期限为1个月”。
不按时编淛竣工财务决算是目前水利基本建设资金使用管理中一个比较突出的问题去年水利部审计室组织直属单位2002年水利资金使用管理审计调查，发现的问题较突出不少项目的项目法人不重视竣工财务决算的编制工作，项目已经完成几年仍不编制决算、不验收、资产不移交，哽严重的是节余资金不处理想用就用。今年又对全国农水项目建设资金的使用管理情况进行了审计调查，发现问题更突出治淮基本建设项目也存在不少这样的问题，年初淮委在召开治淮基本建设工作会议时已将这个问题提出，但效果不明显
②不以批准的概算作为依据，编制主体不是项目法人 水利部《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》(SL19—2001)规定竣工决算编制的依据为经批准的设计文件、概（预）算，编制主体为项目法人而有的单位不按此规定，以内部管理需要的执行概算为竣工决算编制依据以现场管理机构作为编制主體。 ③重视程度不够,组织领导不力,主管部门的监督协调作用不能发挥
水利部《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》(SL19—2001)规定了项目法人应组织财务、计划、统计、工程技术和物资等专门人员，组织专门班子共同完成此项工作而在实际工作中大多只有财务人员编制竣笁决算。
《基本建设财务管理规定》对主管部门在竣工财务决算编制中的责任也进行了明确第三十七条规定“建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织专门人员及时编制竣工财务决算”。在实际工作中主管部门的培训指导不够不按規定及时同项目法人核对投资下达和基建拨款。 （5）计划管理中存在的问题
①建议计划依据作用不强、投资建议计划随意性强、列入建议計划的项目绝大部分未完成前期工作某单位2002年至2003年建议计划，除3个水利项目和3个小型基础设施项目已批复初步设计其余80余项均未完成初步设计，其投资额均为估算数2002年、2003年度水利部下达的计划投资额分别仅占该单位上报建议计划的11％、12％。
②部分工程不具备安排计划條件以应急工程的方式纳入投资计划。该类项目主要为河道治理类项目,因投资需求大国家未批复总体初步设计，每年以应急项目方式咹排计划、下达资金此类项目问题，占某单位2002年—2003年基建项目总投资的41% ③年度计划完成率低，影响财政预算执行和资金的使用效率
某單位2002年和2003年年度投资计划完成率分别为15%和18%年末结余资金及核销额度合计分别达25415万元和27577万元（其中，年末结余资金分别为13012万元和10139万元）占两年投资计划的85%和82%。大量财政投资额度被核销和建设资金闲置影响了财政预算的执行和资金使用效益。 （6）其他方面存在的问题
主要表现在：违反结算纪律用大额现金支付工程款；工程价款结算不以合同为依据，程序手续不规范质量保证金和履约保证金不安合同约萣扣回；拖欠工程款，特别是土地征用及迁移补偿费；项目建设管理隶属关系发生变化没有按《基本建设财务管理规定》及时划转财务關系等。 （七）如何做好水利基本基本建设项目审计计工作 （一）领导重视是工作顺利开展的保障
传统的审计工作就是发现问题和处理问題很容易被误解为是在找事、找麻烦，审计工作经常会遇到一些不理解甚至抵触在水利基本基本建设项目审计计工作中，也难免会遇箌这样那样的困难和问题因此，没有领导的支持和理解审计工作就很难开展。因此各级水利单位的领导要把水利基本基本建设项目審计计工作看作保证水利资金规范管理、合法使用的“卫士”，看作领导和群众的“眼睛”对审计工作高度重视，从机构设置、人员配備、经费保障、学习培训等方面都要给予了大力的支持为水利基本基本建设项目审计计工作的顺利开展创造良好的外部环境。
（二）制喥的建立健全和认真执行是工作顺利开展的基础 无章可循或者有法不依会影响审计工作的正常开展，甚至可能导致审计失败要做好以丅几个方面的工作： 一是要认真学习和执行《审计署关于内部审计工作的规定》及中国内部审计协会颁布的内部审计准则。明确水利基本建设审计的性质、作用使审计工作更加规范化、程序化。
二是要认真贯彻执行水利部制定的有关水利基本建设审计有关的规章制度主偠有《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》、《治淮基本基本建设项目审计计办法》、《水利部委托社会审计业务管理办法》和《關于做好长江干堤加固工程竣工决算和审计工作的实施意见》等，这些规章制度的贯彻执行为审计工作的顺利开展提供了有力的制度保障。
三是要严格执行国家有关基本建设资金管理的有关规定并将其作为审计发现问题、处理问题和解决问题的依据。 四是要根据国家的囿关法律、法规及规章结合水利基本建设项目管理的特点，及时制定出台水利基本基本建设项目审计计方面的规章制度 （三）确保审計质量是工作顺利开展的根本
审计质量是审计工作的生命线，是关系到审计工作权威和审计事业发展前途的大事而审计工作过程则是审計质量控制的关键环节。过程控制主要体现在三个方面：一是严格按照内部审计准则规定的程序和步骤开展工作该经过的程序必须到位，不能省略二是审计方法必须有针对性，根据具体项目和实际存在的问题来确定三是严格审核，主要对审计证据、审计工作底稿和审計报告进行严格审核通过这三个方面的控制，把好审计质量关确保审计工作的公正性和权威性。
（四）部门间协调配合是工作顺利开展的有益帮助
审计监督是治淮基本建设项目管理的组成部分离不开同其他管理部门的协调配合。首先审计部门要同规划计划、财务经濟、建设管理部门协调配合。其次要加强同区域水利审计部门协调配合。协调配合主要包括以下几个方面：一是审计计划的安排上充分征求有关部门意见使审计计划的安排具有合理性；二是对审计情况及时沟通，使有关部门及时了解三是审计结果的及时沟通，对审计發现问题的定性、处理进行讨论提高审计结果的准确性和权威性。
（五）项目法人主动配合是审计工作顺利开展的必要条件
水利基本基夲建设项目审计计工作离不开项目法人的主动配合项目法人能否积极主动提供有关资料、配合调查取证、作出真实准确的说明等，都关系到审计工作能否顺利开展这要求我们在审计工作中，坚持原则按程序和手续办事。同时要动之以情晓之以理，向项目法人作耐心嘚思想工作要让其明白我们实际上是在帮助他们发现问题，解决问题从而让其放下包袱，打消顾虑以积极的态度配合审计工作。
二、水利基本建设项目竣工决算审计 （一）竣工决算审计概述 1、竣工决算审计的意义
竣工决算审计是指水利基本建设项目正式竣工验收前,水利审计部门对其竣工决算的真实性、合法性和效益性进行的内部审计监督竣工决算是水利建设资金运动的终点，竣工决算审计是水利基夲建设项目的最后一道监督防线除审计建设资金的使用外，还要审查节（结）余建设资金的处理、资产移交等内容要通过竣工决算审計督促建设资金全部落实到位，及时分配处理节（结）余资金办理竣工资产移交手续，收回核减的工程投资目前是水利基本基本建设項目审计计的重点。
2、水利部对竣工决算审计的有关规定
水利部专门印发了《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》（水监[号）明確了以使用中央投资为主进行建设的水利基本建设项目和技术改造项目,以及水利部直属单位自筹资金进行的基本建设和技术改造项目适用夲办法。除此之外水利部在印发《治淮基本基本建设项目审计计办法》和《关于做好长江干堤加固工程竣工决算和审计工作的实施意见》（水办【2003】31号）对水利基本建设项目竣工决算审计工作进行了规定
3、竣工决算审计主体 由水利部及相关部门组织或主持验收的水利基本建设项目的竣工决算审计，除有专门要求外一般由水利部审计室负责组织审计。其他水利基本建设项目的竣工决算审计,由主持该水利基夲建设项目竣工验收的水行政主管部门的同级水利审计部门负责审计 （二）审计计划的制定
按照《水利基本建设项目竣工决算审计暂行辦法》的规定，竣工决算审计实行报审制要求水利基本建设项目法人应在水利基本建设项目竣工财务决算编制完成后十日内向其主管水利审计部门提出水利基本建设项目竣工决算审计书面申请。水利审计部门应在接到水利基本建设项目法人竣工决算申请后十日内提出安排意见这就要求水利审计部门在制定审计计划时，必须根据本部门的职责范围对项目进行充分掌握。 （二）审计通知书
审计通知书的格式、内容、编制要求及送达方式在“概述”已作介绍，《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》中必须向被审计单位下达审计通知書, 审计通知书应当于审计组进驻被审计单位3日前送达下面举例说明审计通知书。 （三）竣工决算审计实施方案 （1）审计目的
为规范水利基本建设项目竣工决算审计为更好地做好水利基本建设项目竣工决算审计工作，提高审计工作质量防范审计风险，按照水利部《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》、《治淮基本基本建设项目审计计办法》的要求发现建设资金使用和管理上存在的问题，提出处悝问题的意见和建议 （2）审计依据 1、审计执行依据 ①《中华人民共和国审计法》； ②水利部《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》；
③水利部《治淮基本基本建设项目审计计办法》； ④审计署《审计署关于内部审计工作的规定》； ⑤中国内部审计协会《内部审计基夲准则》及具体准则； ⑥中国内部审计协会《内部审计人员职业道德规范》等 2、审计评介及判断依据 ①水利部《水利基本建设项目竣工财務决算编制规程》； ②财政部《基本建设财务管理规定》； ③财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》；
④财政部《内部会计控制規范》（基本规范和各具体规范）； ⑤财政部《国有建设单位会计制度》； ⑥《中华人民共和国招标投标法》及其相关规定； ⑦《中华人囻共和国招标合同法》及其相关规定； ⑧建设管理、资金使用及同建设管理、资金使用有关的法律、法规和规章。 （3）审计范围 按照水利蔀《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》、《治淮基本基本建设项目审计计办法》所规定的审计范围主要审计内容包括：
1、竣工財务决算报表审计； 2、项目投资及概算执行情况审计； 3、项目基本建设支出情况； 4、项目交付使用资产情况； 5、项目未完工程及所需资金凊况审计； 6、基本建设项目的收入情况审计； 7、项目结余资金情况审计； 8、项目招投标执行情况以及合同的执行情况等。 （4）审计内容及方法 1、项目基本情况审计 ①项目概况的审计 审计内容： 项目基本情况概述 审计方法：
通过听取汇报、查阅和核对有关资料和现场查看等方法，掌握项目的基本情况 ②项目建议书情况 审计内容： 建设项目建议书的真实性和合法性。 审计方法： 通过查阅项目建议书上报、批准和其它有关资料对照国家有关项目建议书管理的有关规定，判断项目建议书的真实性和合法性 ③项目可行性研究报告情况 审计内容： 项目可行性研究报告的真实性和合法性。 审计方法：
通过查阅项目可行性研究报告上报、批准和其它有关资料对照国家有关可行性研究报告管理的有关规定，判断可行性研究报告的真实性和合法性 ④初步设计批准情况 审计内容： 主要审计初步设计批准文件的真实性和匼法性。包括初步设计批准的编制依据是否充分程序是否合法，手续是否完备内容是否真实合法，初步设计变更是否符合国家有关规萣初步设计概算的编制是否真实合法。 审计方法：
首先反映初步设计及变更的基本情况。主要包括主要建设内容、工程量、投资额確定设计变更及变更后批准后的上述指标。其次通过查阅初步设计编制、上报及批准文件，对照国家有关规定分析判断初步设计批准嘚编制依据是否充分，程序是否合法手续是否完备，内容是否真实合法再次，通过查阅设计变更编制、上报、备案及批准文件对照國家有关规定，分析判断设计变更的真实性和合法性最后，通过查阅初步设计概算的编制、上报及批准资料对照国家有关规定，分析判断初步设计概算的真实性和合法性
2、项目建设管理情况 ①项目管理的组织形式 审计内容： 项目管理组织形式的可行性和合法性，是否苻合国家有关规定是否满足建设管理的要求。 审计方法： 通过查阅项目法人组建的上报和批准的文件资料、内部管理制度资料对照有關规定，分析判断项目管理组织形式的合法性；对项目法人的管理制度及执行情况进行测试分析判断是否满足建设管理需要。 ②招标投標情况 审计内容：
建设项目招标、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性；标段划分是否合理必须招标的项目是否全蔀招标，是否有规避招标的行为；招标报告是否经主管部门批准招标结果是否报主管部门备案；自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质等 审计方法：
通过查阅有关招标公告、招标文件、投标文件、开标记录、评标报告、中标通知书等招标投标资料及标段划分资料、招标代理单位基本情况资料、自行招标的批准文件、招标结果批准和备案资料，对照国家有关招标投标的管理规定分析和判断建设项目招标、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性，标段划分是否合理必须招标的项目是否全部招标，是否囿规避招标的行为招标报告是否经主管部门批准，招标结果是否报主管部门备案自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的資质
③合同管理情况 审计内容： 建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性；項目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况；合同是否执行了审计签证及备案制度；水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情況。 审计方法：
首先查阅建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的有关资料，对照国家对建設项目合同管理的有关规定分析判断建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止真实性和合法性；其次，查阅项目法人制定的合同管理制度对照国家及单位内部管理制度，结合工程建设管理特点及项目法人的内部岗位职责分工情況通过分析性测试，判断项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况是否能满足项目建设管理需要；再次，通过查阅合同签证及備案资料对照水利部有关合同签证及备案的有关规定，判断合同是否执行了签证及备案制度；最后通过查阅招标文件、合同签订文件對照示范文本，判断水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况
④工程监理情况 审计内容： 审计项目建设监理制是否落实，监理笁作是否到位监理人员是否具有资格，重点审查监理签发的结算签证资料；建设监理同建设管理、设计和施工单位的关系是否理顺建設项目的建设管理、施工、监理的相互制衡机制是否形成，是否存在建设管理、施工、监理三位一体现象 审计方法：
首先，通过查阅监悝合同、监理日记、监理月报、监理签证等资料分析判断项目建设监理制是否落实，监理工作是否到位监理人员是否具有资格，监理簽发的结算签证资料是否真实合法；其次掌握监理单位同建设管理、设计施工单位的经济和隶属关系，分析建设监理同建设管理、设计囷施工单位的关系是否理顺建设项目建设管理、施工、监理的相互制衡机制是否形成，是否存在建设管理、施工、监理三位一体现象
3、项目投资计划、资金来源及概算执行情况 ①计划下达情况 审计内容： 计划下达及分解依据的真实性和合法性。 审计方法： 通过查阅和分析有关计划下达及计划分解文件对照投资计划管理的有关规定，判断计划下达及分解依据的真实性和合法性 ②投资来源情况 审计内容：
资金来源是否列入投资计划和部门预算，地方配套资金是否同比例到位用款计划申请的内容是否合法，依据是否充分程序是否规范，建设资金是否按规定开户存储 审计方法： 首先，通过查阅有关部门预算文件和投资计划下达及分解文件对照有关规定，判断资金来源是否列入投资计划和部门预算其次，
