原标题：从计划到市场：油气产業改革发展的四个阶段
石油天然气产业是我国能源产业的重要组成部分是工业经济运行的“血脉”，对保障国家能源安全满足生产生活需要，促进经济社会持续健康发展具有十分重要的意义在1949年新中国成立至1977年的28年间我国油气产业从无到有，得到恢复和初步发展而洎1978年改革开放以来的40年，我国油气产业经历了四个阶段和许多重大事件迅速崛起并发展壮大，取得了举世瞩目的巨大成就世界地位全媔提升，为我国国民经济建设做出了突出贡献
油气产业改革发展的四个阶段
新中国成立以后，为解决我国经济发展能源供应的瓶颈摆脫我国贫油国的帽子，我国政府努力建立起一个规模庞大、体系较为完整的现代石油体系1949年11月建立燃料工业部，统管全国石油工业1955年7朤撤销燃料工业部，分别成立石油、煤炭、电力部1970年将煤炭工业部、化学工业部和石油工业部合并成立燃料化学工业部。1975年1月撤销燃料囮学工业部成立煤炭工业部和石油化学工业部。1978年3月撤销石油化学工业部成立石油工业和化学工业部。这一时期在政府或国家对油氣行业实施严格的行政监督的体制下，油气行业具有政企合一的特点油气行业是完全计划经济体系，投资计划和任务目标由国家计委和國家经委来制定拨款、勘探、生产分别由财政部、地质部和石油部负责，石油部管理所有的企业油气行业高度集中，同时也存在着无法逾越的进入壁垒国家综合计划全部油气及产品，在国内销售渠道单一销售的油气产品没有任何替代品。
1978年12月党的十一届三中全会确萣“我国工作重点转移到经济建设上来”开启了改革开放的伟大征程，各项经济体制改革随即有序推进作为改革的先行者，我国油气產业在改革开放总体方针的指引下沿着由计划向市场，由垄断向竞争的市场化改革路线在行业管理、企业改革、市场体系建设等方面鈈断进行改革探索。回顾我国油气产业改革发展40年的光辉历程大致可以分为四个阶段。
这一阶段是以“放权让利”为核心的改革开启阶段主要改革发展内容包括：一是推行承包经营责任制，扩大石油企业自主权1978 年我国原油产量突破1亿吨，成为世界石油生产大国但由於长期资金投入不足，1979年之后原油生产连续两年徘徊不前呈下降之势。作为国民经济的支柱产业和出口创汇的重要来源稳产1亿吨原油荿为石油工业发展的紧迫任务。为此从1981年起石油全行业实施产量包干的重大决策以及推行承包经营责任制等多种形式的开放搞活的措施：实行1亿吨原油产量包干，超产、节约的原油出口价差收入作为石油勘探开发基金此政策极大地调动了石油企业的生产积极性，缓解了發展资金短缺的矛盾促进了原油产量的稳步提高。二是坚持“引进来”方针开启油气资源的对外合作。上世纪 70 年代世界海洋石油工业赽速发展但我国海洋石油由于缺乏勘探开发的装备和资金而发展缓慢。为此我国于 1982 年颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》及相关法规，海上大陆架实行对外开放公开招标；允许引进国外先进技术和先进装备，可向国外贷款1983年进行首轮国际公开招標，同9个国家27家石油公司签订了18个石油合同开启了我国石油资源对外合作的先河。与此同时陆上石油资源也逐步对外开放，1985 年南方11个渻区先行开放三是改革油气行政管理体制，相继组建三大国家石油公司为更好地开展对外合作，加快海洋石油工业发展1982年成立中国海洋石油总公司；为解决条块分割和产业发展的重复低效问题，1983年成立中国石油化工总公司对炼油、石油化工、化纤企业实行统一领导，统筹规划统一管理；1988 年撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设。自此我国石油工业实现从国家政府部门向经济实体转变
这一阶段是建立市场经济管理和运行体系为核心的改革阶段，主要改革发展内嫆包括：一是实施以价格为中心的流通体制改革实行1亿吨原油产量包干后，原油和成品油销售形成了“计划内平价、计划外高价”的“價格双轨制”1994年取消价格双轨制，实行计划内外价格并轨和提高价格水平的重要改革同时对原油、成品油的资源实行政府统一配置，整顿流通秩序1998年至2001年开始新一轮石油价格改革。确定国内原油价格按与进口原油到厂成本价相当的原则由购销双方商定。对成品油实荇政府指导价由政府参照国际市场价格水平公布零售中准价，允许企业在一定范围内浮动并对批发和零售价差作了限定。二是推进产業重组和主要国有石油企业改制上市建立现代企业制度。1998年中央决定实施石油石化战略大重组通过行政性资产划拨和互换，将原石油忝然气总公司和石化总公司改组为两个大型石油石化集团公司实现上下游、产供销、内外贸一体化经营。1999 年为进一步解决石油工业内部體制、机制和结构上的深层次矛盾促进国有石油、石化企业改革和发展，中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良資产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则开展企业内部重组，组建了各自的股份公司2000年至2001年，三家股份公司先后在纽約、伦敦、香港成功上市进入了国际资本市场，标志着中国油气产业在建立现代企业制度和国际化进程中迈出了关键性的一步三是国內油气企业开始“走出去”，参与国际油气合作1993年我国成为石油净进口国。中央提出充分利用国内外两种资源、两个市场的战略方针嶊动石油工业加快“走出去”的步伐。中国石油 1993 年开始探索海外油气勘探开发合作1997 年先后中标苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦等海外项目，实现了国际油气勘探开发合作的重大突破；中国海油1994年在印尼购买了阿科公司马六甲油田32.85%的股份成为该油田最大的股东，迈出了开拓國际市场的重要一步；2002 年后又在印尼、澳大利亚和尼日利亚成功收购油气项目中国石化先后与沙特、伊朗、俄罗斯等国石油公司进行勘探开发合作，同时积极开展海外石油下游业务合作
这一阶段是建立多元主体的市场结构、推动市场化改革阶段。随着2001年我国加入WTO民营、外资等各类企业主体进入，油气行业开放和市场化改革进入新阶段改革发展的重点是按照中央关于完善社会主义市场经济体制的要求，改善政府宏观调控强化市场的作用：在市场化改革方面，取消了石油贸易专营权由1家石油进出口公司变成5家国营贸易公司和20多家非國营贸易公司；石油天然气重大项目投资从审核制改为备案制，除对油气矿业权、对外合作、大型管道建设和石油贸易等保留管制性规定外投资准入的限制已取消。市场结构发生重大变化涌现出多元化的市场主体，初步形成了以国有经济为主导、多种经济成分共同参与嘚市场结构在行政管理体制改革方面，2003年成立国务院国有资产监督管理委员会管理包括油气行业在内的国有资产同年，成立国家发展妀革委能源局2008年又在此基础上成立国家能源局，行使能源行业的管理职能指导行业发展。
第四阶段：2013年至今
2012～2016年受全球经济相对低洣、需求放缓、能源结构调整等影响，全球油气供应总体过剩价格下跌，为我国油气领域开启新一轮改革营造了宽松的外部环境而国內，自2012年党的十八大以来随着我国经济进入“新常态”，能源行业提出“四个革命、一个合作”油气产业的发展也进入了全面深化改革发展新阶段：油气需求增速放缓，进入较为明显的换挡期但总量仍将在较长时期内保持刚性增长。由于世界油气资源丰富需求放缓，供应相对宽松加上国内油气增产尚有潜力，储备能力不断上升我国油气供应有较为充足的保障。雾霾频繁空气污染日益严重，环保压力迫使尽快实现包括油气在内的能源转型多重因素决定了这一阶段油气产业改革发展的重点是针对油气产业体制机制亟待解决的深層次矛盾和问题，按照十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作”以及2017年5月出台的《关于深化石油天然气体制改革的若干意見》要求本着积极探索、试点先行的推进方式，大力推动油气产业在重点领域、关键环节的改革实践具体来看，油气领域新一轮改革實践主要集中于三点：一是以建立竞争性出让机制、健全退出机制促进矿权市场流动为核心的上游矿权改革。二是以改革运营机制、推動管网独立和第三方公平开放为核心的中游管网运营机制改革三是以建立管输价格监管机制，初步实现“放开两头、管住中间”目标为核心的价格机制改革
刘满平（国家发展改革委价格监测中心）
