小产权房买卖风险大 市民买了十年房子被无偿索回
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小产权房买卖风险大 市民买了十年房子被无偿索回
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　　经深圳市仲裁委员会审理，当年双方签订的购房合同无效，李先生需返还房屋给开发商，同时无法获得已交付的近半购房款。 & &&
　　深圳商报记者 谭玲娟
　　市民李先生近日给记者打来电话称，自己买了十年的深圳历史遗留违建（俗称小产权房）近日遭原开发商无偿索回。经深圳市仲裁委员会审理，当年双方签订的购房合同无效，李先生需返还房屋给开发商，同时无法获得已交付的近半购房款。仲裁的依据是4月1日生效的深圳市《〈关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》（以下简称《实施办法》）。
　　李先生认为仲裁结果不公，其律师称，即使按照《实施办法》，该违法建筑无法“确权”，开发商也不应该是最终的获益者，何况在订立合同时开发商是明显的过错方。
　　2004年11月，虽然明知道是“小产权房”，但在开发商深圳经宏鹏实业发展有限公司承诺办绿本的条件下，市民李先生以116万元的总价购买了宝安区三联墩背村“云都别墅（现名为港侨新村）9栋D号房”，先交了首期购房款35万元后，其他房款依约定分期付清。双方还约定，开发商需7日内在国土部门办理备案，同时若绿本产权证一年半内无法办理，开发商应该双倍退还李先生已交付的房款。
　　由于开发商未按约备案，绿本也被办证部门告知无法办理，在交付了11个月的分期房款（加首期共计51.72万元）后，李先生拒绝再交房款，要求退房并返还双倍房款。开发商经宏鹏董事长邱经忠不同意，与李先生口头约定房子先住着，等房产证办好后一次性付清剩余房款。
　　这暂时的“先住着”，一住就住到了2013年8月。日，经宏鹏公司向深圳市仲裁委员会申请仲裁，要求确认该公司与李先生签订的《房地产转让合同》无效，要求李先生将该房屋返还，并且索要62.4万元巨额房屋使用费，冲减51.72万元购房款后要求李先生再交10.68万元。今年5月20日，深圳市仲裁委员会裁决该合同无效，要求李先生将该房屋返还，但计算买方利息损失后，驳回了经宏鹏公司要求李先生补交10.68万元房屋使用费的要求。
　　李先生向深圳市中级人民法院申请撤销该裁决。7月11日，经宏鹏公司未经同意，拆门强行闯入屋内，欲将李先生赶出所住房屋，双方发生冲突，李先生报警请求公安机关立案处理。
　　李先生的律师刘春认为，在这起纠纷中，仲裁不应该适用《实施办法》，“实施办法中第二条明确规定，‘本实施办法适用于市政府确定的试点区域内农村城市化历史遗留违法建筑的处理’，而案件中涉及的房屋根本不在试点范围内。”
　　广东省中安律师事务所合伙律师凌青表示，此案仲裁直接裁定某历史违建的归属结果，并不妥当。
　　据我们所知，经宏鹏如此迫切要收回这栋建筑，就是因为有人提出要高价购买该房屋，开发商正在一栋一栋地申请仲裁。”李先生表示。
　　近日前去采访的一位记者拨通了经宏鹏公司董事长邱经忠的电话，对方称不了解该案件，并挂断电话。随后其他记者再拨通几次邱经忠的电话，都无人接听。
　　李先生称，当初相信了开发商可以办绿本的承诺，时至今日，却可能面临房财两空的损失，对此，他后悔莫及。
　　市查违办相关工作人员孙先生表示，这个案件释放出一种信号，那就是小产权房的买卖风险极大。
& &&深圳“小产权房”试点落地 市场主体包括三类
　　注：文中小产权房指历史遗留违法建筑
　　深网摘要：
　　据财新《新世纪》报道：在高房价盛行的当下，作为特区，深圳市的小产权房规模高达全市总住房面积的一半，解决了这个新兴移民城市31.62%人口的住房问题。经济学者周其仁曾公开对各地小产权房的存在表示理解和同情。他认为，决策者如能妥善解决小产权问题，则有可能缓解政府对土地一级市场垄断造成的社会矛盾，打破依靠土地财政发展经济的路径依赖。
　　深圳市规划国土委参与方案制定的相关负责人表示，针对有特殊原因的历史遗留，土地或房屋有一部分属于合法权益的，政府尊重事实，给予有限度的承认，针对违法的部分给予处理。在处理过程中，对部分进行规范的同时，还要对违法行为进行处罚。“也就是该拆的拆，该查的查，该收的收。”这位负责人说，此次试点分类处理，整体上考虑平衡，“基本是让当事人在获得有限度的权利同时，也让他付出相应的违法成本。”
　　学者和决策者的谨慎，与深圳市“违法建筑”的曲折历史和复杂格局有关。官方将深圳违法建筑大量存在的原因，归结为高速城市化带来的结果，“是农村城市化的历史进程中所产生的若干问题之一”。事实上，官方的支持也曾是“违法建筑”大幅扩张的原因。
　　玄机在于，究竟哪些可以留用，哪些可以确权，确什么样的权，还是无法清晰界定。总体上，“违法建筑”市场主体包括三类：一是原村民和原村民集体;二是从原村民或村集体处“购买”土地兴建住房的外来人口或组织;三是直接购买了“违法建筑”者。而不同时间段，不同主体对“违法建筑”的投资和权属情况更千差万别。决策者既要考虑改革成本、法律门槛，又要操心原来的村民们能否接受。
　　统建楼的去向也更为敏感。前述不愿具名官员指出，村民的集资统建楼，如果全部用于村民，处理上肯定不难。“难的是部分给了村民，部分给了村长，部分卖出去了。所以在这次试点实施办法中，整栋统建楼中，部分属于村民的给予确认产权，部分不属于原村民的就排除在外。现在试点中且行且看，系统研究，未来要既处理得下去，又能够将负面效应控制在最小范围内。所以，才用试点方式先行实施。”
　　中央对小产权房的处理不会“一刀切”。已建小产权房一定要分类解决，从试点开始慢慢探索经验。未来，在符合规划前提下，获准入市的农村集体经营性建设用地能否建商品房，要“很谨慎地试验”。
　　随着深圳市宣布正式开始试点处理“小产权房”，一小批被民间称为“小产权房”的住宅将获事实上的“转正”机会。
　　4月起，深圳开始落实《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化小产权房的处理决定》(试点实施办法)(下称《实施办法》)。所谓小产权房，即深圳官方对村集体内部成员在所控制的土地上自行兴建的各类用于出售或出租的房屋的专称，其中就包含大量住宅，也就是俗称的“小产权房”。这些住宅没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局不予备案，因而不能合法流通，亦无法融资、抵押、贷款。
　　早已得悉试点消息的36岁湖南人刘项，4月1日一大早便驱车赶往位于宝安区共和社区沙井街道附近的房屋中介公司。他想买房。
　　宝安区位于深圳西北部，超过八成的居民都是没有深圳户籍的“外地人”，所辖的沙井街道是全市首批违法建筑分类处理的13个试点单位之一。参差交错的工业厂房和村民自建房，构成共和社区的基本轮廓。和深圳原特区外诸多工业村一样，200家企业工厂和5万外来务工者支撑着这个工业社区的发展。
　　刘项看好的共和花园和金福苑是居委会(原村委会)集资兴建。共和花园共有13栋巨大的高层建筑，这里绿树成荫，游泳池、健身房一应俱全，外观与正常的大型商业楼盘并无二致，但出售价仅每平方米6000元，比深圳同区域正规商品房市场价的三分之一还低。
　　中介公司介绍，2011年共和花园建成后不久被抢购一空，现在都是转售投资客的二手房。同为共和社区集资建设的金福苑，3栋约400套，不久前开盘认购，售楼中心就设在居委会，目前只剩不到10套。“目前只有少数人知道共和社区首批试点，但这些天看房的人明显增多，一次性付款的二手房市场也变得紧俏。”中介公司负责人对财新记者说。
　　纳入首批试点区域的社区还包括公明街道的下村社区、观澜街道的观城社区和茜坑社区、松岗街道东方社区、平湖街道的山厦社区等1个街道和其他12个社区，申报共计21831栋，所有试点地区本质上都是“城中村”。
　　根据《实施办法》，试点地区将根据建筑实际持有人的不同情况，分类给予确认产权、没收、拆除或临时使用等不同处理办法。其中，住宅类违法建筑将“适当照顾原村民和原农村集体经济组织的利益”，即部分属于原村民的住房将确权后给予正式的入市资格。外来建房行为仍属于违法，将严厉处罚。
　　不过，最高决策者对于小产权房一贯的严打、拆除等口径未见松动。2013年的十八届三中全会决议表态，明确农村集体经营性建设用地在合规前提下与国有土地同等入市、同权同价，但未明确是否放行该土地用于开发房地产。三中全会前后，小产权房转正的市场预期十分强烈，抢建抢购有所抬头。2013年底，国土资源部、住房和城乡建设部意外下发紧急通知，重申对小产权房的“严打”立场，并要求各地严惩违规行为。两部委通知之后，许多省份都在严打，北京的措施尤其严厉，一向被学界评为小产权房自发试验样板的北京市郑各庄村也有项目遭到拆除。
　　喊打声中，国土部表态将在摸底调查基础上最终提出分类处理意见，但该办法迟迟未出台。未来符合规划的农村集体建设用地能否用于兴建可出售住宅，各界争议激烈。
　　深圳的试点落地，在全国先行一步，揭开了小产权房分类处置的序幕。自2009年深圳政府确定分类处置大原则之后，当地国土部门百易其稿，几经权衡，反复推敲，方才出台了格调谨慎的实施细则。即便如此，考虑到争议不止，深圳也仅决定先小范围试点后，总结经验再行推开。
　　在高房价盛行的当下，作为特区，深圳市的小产权房规模高达全市总住房面积的一半，解决了这个新兴移民城市31.62%人口的住房问题。经济学者周其仁曾公开对各地小产权房的存在表示理解和同情。他认为，决策者如能妥善解决小产权问题，则有可能缓解政府对土地一级市场垄断造成的社会矛盾，打破依靠土地财政发展经济的路径依赖。
　　小产权房的去向，不仅牵涉这个土地资源已是极度稀缺城市的未来发展大计。深圳小步走之后，未来深圳和各地有无可能进一步放开?深圳试点的选择、得失以及政策风向，深为各界关注。
　　疏堵结合
　　《实施办法》最核心的内容，即明确何种违法建筑可予“确认”产权
　　4月10日，宝安区沙井街道共和社区原村民代表在居委会开了一天动员会，要求村民配合试点。深圳市国土局的官员一周后便要来调研。共和村村支书黎仕生告诉财新记者：“所有的违建都停工了，我们统筹各方面的数据准备上报。”
　　试点文件尚未拿到手，但村民们已经听说，只有拥有常住户口村民的住房才具备“确权”的可能。这个常住人口50789人的村落，户籍居民只有789人。据黎仕生介绍，除了土生土长的村民，还有“外来人口”和“港澳台同胞”。
　　具有一定经济实力的外来居民绝大多数住进了低于商品房价格购买的“统建楼”，即统一设计规划并开发建设的楼盘。和“城中村”常见的村民自建房不同，它们多由当地村委集资或与开发商合作建成，质量可与正规商品房媲美。
　　当地村民大部分住进“一户一栋”的自建房。50岁的共和村村民张奕风(化名)拥有一套4层高的住宅楼，是2000年左右政府批复宅基地指标自建的“一户一栋”。同期无力建房的村民转地出让，由“外来居民”建成5层以上的小楼;一部分先富裕起来的原村民买地抢建拥有多栋。这些住房因缺乏规划，风格各异，质量参差不齐，自住之外，主要出租给附近工厂务工者居住。
　　统建楼和自建房，构成了深圳小产权房的主体。宏观上的历史违法建筑，除上述住宅类，还包括工业、商业或办公、公共配套类等。
　　2009年，为了彻底摸清“小产权房”的底数，深圳市斥资数千万元，做了一份全面普查，掌握了各个类别违建的底数和实际拥有者的身份。这也是全国惟一完整披露的小产权房完整的台账和数据库。该份信息普查显示，截至2010年，全市违法建筑普查总量35.69万栋，总建筑面积3.92亿平方米，总用地面积131.45平方公里。其中，沙井街道的违法建筑总计2.14万栋，在全市60个街道中排名前三。
　　对这些房屋分类处置，是深圳市国土部门2009年起确立的思路。根据2009年颁布的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化小产权房的处理决定》(下称《决定》)，根据违法建筑的“违法程度”，给予确认、临时使用、拆除或没收等不同的分类处理，并提出符合一定条件的违法建筑可给予“红本”转正。
　　彼时正值国土资源部出台106号文件，要求各地方政府严肃查处小产权房。深圳做法引发广泛关注。国土资源部有关负责人表示，深圳小产权房转正是个例，体现了深圳作为特区的特色，不可能在国内其他城市推广。
　　深圳官方也指出，其全部土地都已国有化，日后国家关于小产权房的处理政策可以不直接适用于深圳市小产权房的处理。
　　而这次试点，是在该思路的基础上经过几年的调研和方案的完善，进一步明确了不同类别违建的标准，使得分类处置的思路得以真正落地。在全面普查的基础上，深圳市还全面测算了相应的处置成本。
　　《实施办法》最核心的内容，即明确何种违法建筑的产权可予以“确认”。违法建筑按建筑性质分为住宅类、经营类、商业类、配套类等，处理方式不同。
　　深圳市规划国土委参与方案制定的相关负责人向财新记者表示，针对有特殊原因的历史遗留，土地或房屋有一部分属于合法权益的，政府尊重事实，给予有限度的承认，针对违法的部分给予处理。在处理过程中，对部分进行规范的同时，还要对违法行为进行处罚。“也就是该拆的拆，该查的查，该收的收。”这位负责人说，此次试点分类处理，整体上考虑平衡，“基本是让当事人在获得有限度的权利同时，也让他付出相应的违法成本。”
　　张奕风的“一户一栋” 因符合方案规定的480平方米，且为非农建设用地指标，据此将有资格拿到一本“红证”——这就是发放给国有产权普通商品房红皮房产证，享有70年土地使用权，可以抵押、融资及上市流通。具体操作步骤是，完成确权后，免费拿到绿本，再补缴10%的基准地价后，即可申请红本。而村民“一户一栋”之外若还建有多栋住宅，其中的两栋，符合规划的，依此补缴20%和25%地价和不同罚款后，也可发放红证。这是此次试点当中惟一有可能转正的房产。
　　村民所拥有符合规划的部分统建楼则有机会拿到“绿证”——这是不具有上市流通资格的确权证明，仅能证明违法建筑产权人对该违法建筑的所有权，不能用于交易和抵押。据内部人士透露，“绿证”未来将有机会转为“红证”，具体时间表不定。根据方案，原村民与非原村民共同建设、申报的住宅类违法建筑，原村民所建部分给予确认产权，非原村民所建部分不予处理确认。而原村民集体经济组织集资统一建设并作为当事人的，也可确认产权。确权的条件是该住宅是经区政府、街道办批准安排所建，并以解决原村民住房问题为目的。
　　村民也不知道这是好事还是坏事。”黎仕生对财新记者说。他指出，确实有不少村民希望建好的物业拿到政府的房产证，但“要出具什么样的条件标准、补多少钱我们也不是很清楚，现在很难说”。
　　生产经营类、商业办公类违建的处置比住宅类宽松。《实施办法》规定，只要符合规划，原农村集体经济组织继受单位、原村民之外的，其他企业单位或非原村民接受一定罚款和补缴地价后，发放非商品性质的“绿本”房产证。
　　针对上述类型的违法建筑，想要申请转为红本房产证的，当事人无论是原村民、其他企业单位还是非原村民，只要按商品性质的市场评估价补足地价，即可实现。
　　违建经普查记录后，依法处理前可办理临时使用备案。临时使用期限设为五年。期满后违反城市规划的，如占用基本农田、一级水源保护区、公共道路、广场、绿地、高压供电走廊、公共设施用地的违法建筑将给予拆除或没收。
　　而对于新增的“违法建筑”，官方的口径仍是“坚决遏制”。为此，深圳建立了三级巡查机制和责任网络，并设立了以卫星遥感为主要手段的立体监控机制，更设置了专门的举报热线，有效举报者可获数百元奖金。
　　为何小步走
　　如果扩大确权规模进行“大赦”，不但必然冲击法律的红线，更为未来可能的拆迁改造增加财务压力
　　市场最为关注的统建楼此次却未能进入转正之列。显然，目前的试点并非像此前不少市场人士和投资客所期望的一个“大赦”方案。一位曾参与方案制定的人士认为该方案“步子不够大”。
　　一直对“放开小产权”持支持态度的学者周其仁对深圳寄予厚望，多次前往调研。但今年3月中，周其仁在北京大学的一次讲座上回答听众提问时说，他并不赞成笼统谈放行小产权房，而是支持分类处理，通过试点摸索解决方案。
　　解决小产权有很大挑战。”周其仁对财新记者说，“不能登高一呼合法化。怎么合法化?比如，乡镇自己建房子有大麻烦，报建不合法，建筑质量就没人负担。顺序一旦打乱，处理起来就一定要谨慎。”
　　深圳的谨慎体现在方案的制定过程中。2009年人大《决定》明确提出深圳市政府一年内要推出具体实施办法。然而五年时间过去了，关于违法建筑的处理决定的实施办法才推出。
　　深圳人大对市政府的一再延迟表示“不满”，2011年修改草案完成，市政府自感“压力太大”，交给市委决策。期间为了获得中央支持，深圳市决策层多次带团拜会国土资源部和建设部。
　　深圳市“违法建筑”普查完成后，国土资源部和建设部举办了专门的讨论会。时任国土资源部副部长贠小苏向深圳市长许勤提出了一个问题：对没户口的健康孩子，将如何处理?贠小苏的比喻很明显。而对于违反规划不得不拆除或没收的房屋，贠小苏则问许勤：会不会搞出一个保卫战?
　　国土资源部要求深圳《实施办法》方案完成论证后、公布实施前，提交至国土资源部领导小组做一次专门研讨，“处理的政策是个关键”。
　　建设部提出深圳在处理违法建筑的市场主体利益问题时要“慎之又慎”，先试点再铺开。
　　学者和决策者的谨慎，与深圳市“违法建筑”的曲折历史和复杂格局有关。官方将深圳违法建筑大量存在的原因，归结为高速城市化带来的结果，“是农村城市化的历史进程中所产生的若干问题之一”。事实上，官方的支持也曾是“违法建筑”大幅扩张的原因。
　　从改革开放初期的边陲渔村，发展到经济总量居全国大中城市前四位、总人口超过1500万的现代化大都市，深圳经济特区经历了30年的高速发展。期间，深圳的城市化始终备受土地资源紧缺的束缚。数据显示，全深圳建设用地面积约983平方公里，其中原农村集体经济组织就占用40%，为393.25平方公里。
　　随着经济体量扩张，大量外来人口涌入深圳。1980年深圳市委通过的《深圳市城市建设总体规划》规划1990年人口为50万，1981年制定的《深圳市经济特区社会经济发展规划大纲》也只规划特区2000年人口达到100万。但实际情况是，1990年深圳实际常住人口已达到170万，到了2000年实际常住人口更是超过了700万。
　　深圳市区内土地扩张空间非常有限，大量土地属于农村集体所有。一些看到商机的原村民和原村集体经济组织在集体土地上盖高楼建厂房，用以满足日益膨胀的企业发展空间需求和外来人口的居住需求。
　　这一度受到鼓励。深圳市政府允许原特区城市规划圈外村民合资兴建统建楼。1993年，深圳市政府出台《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，第五十一条与第五十二条提出对原村民自住性质的建设形式“鼓励统建”。宝安区沙井街道的沙一社区以村委集资形式建成了全国第一栋统建楼，深圳市政府领导参观后对该做法表示肯定，称之为“新农村建设样板”。此后，统建楼在沙井街道下辖的29个社区居委“全面开花”，并很快在全市形成规模。
　　但这些集体自发兴建的房屋日益增多，对深圳市政府土地管理部门而言，已逐渐成为隐患。深圳市政府起初允许宝安、龙岗两区原村民每户可以在120平方米住宅用地上建4层高的楼房，“把4层中的其中两层租出去，一年可收取几万块钱”。但村民们很快发现，如果再私自加高层数或拓宽面积，一年下来就比他们家“多收入几万元”。
　　抢建之风此起彼伏。1990年到2010年，全市每年新增违法建筑数量一直保持在1万栋上下波动。对此，许勤在前述国土资源部和建设部讨论会上表示，这些违反城市规划，未取得土地审批手续，擅自建设的违法建筑，一直游离在政府监管不到的法外市场，难以统筹。
　　曾任深圳市法制办经济法规处、法律顾问室负责人，现任上海市君悦(深圳)律师事务所高级合伙人的曹叠云对财新记者分析，长期以来，深圳市经济特区与行政区划不能等同，法律环境也是一市两法，特区内外城市发展、执法环境差别较大，很难协同。他指出，集体土地建房除了程序上违法，即无法纳入城市的建筑审批环节来保障建筑的合法性，还存在大量非法用地和超标建设等事实违法行为。
　　深圳市政府因而屡次发文限制“违法建筑”，先后有三次大的行动，但均以“违法建筑”的大规模抢建告终。
　　其中，2002年颁布《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(下称“两规”)。“两规”所持态度比1999年的行动缓和，为违法建筑留有“出路”，即日《决定》实施前的特定违法私房和生产经营性用房，可按一定标准补交地价和罚款后进行确权，首次颁发前述限制流通的“绿证”。“两规”颁布后，全市一年内新增了2.42万栋“违法建筑”。
　　深圳原村民之间流行一句话，叫“政策对，赶紧干;政策不对，没看见”。针对国土资源部的土地卫星图片执法检查，建房者打听到卫星转来深圳的具体时间，随即安排停工并为工地盖上绿色篷布进行掩护。
　　不进行改革，我们就无地可用。” 深圳市常务副市长吕瑞峰曾在一次土地管理制度咨询会上表态。但政策的摇摆已令改革成本大增。
　　2010年深圳全市“违法建筑”面积总量达3.93亿平方米，按当时市价粗略估算，总价值接近万亿元，超过2009年深圳GDP总量。靠政府有限财力对其回购已无可能。如果要强拆，应按评估额度给予违建业主经济赔偿，加之高额拆除费更令政府难以承受。而确权处理，仅完成建筑结构安全鉴定至少支出30亿元人民币，可转由受益人承担。但如果扩大确权规模进行“大赦”，不但必然冲击法律的红线，更为未来可能的拆迁改造增加财务压力。
　　底线在哪里
　　学者和民间舆论呼吁要大规模确权转正，但“依法处置”是深圳官方自我设定的底线
　　深圳政府为突破土地瓶颈所采取的最极端行动，当属2004年一夜之间宣布将特区外集体土地一次性转为国有。这次行动至今颇有争议，且始终未达到深圳政府预期目标。
　　此次转地是对宝安、龙岗两区所辖深圳区划内最后956平方公里集体土地实施国有化，农民集体转为市民。所谓转地，乃跳过《土地管理法》规定的征地程序，政府仅对其中265平方公里纯农业用地“适当补偿”，掏了200亿元补偿费。而对于已建成的厂房、工业区的土地，只与村民签订“所有权出让”的协议，便不再发放补偿款。
　　也因此，深圳官方并不认为区划内还有“小产权房”，而仅是“小产权房”。但最终，“钱补给人家了，该发的产权证没有发。土地名义上国有了，控制权没在国家手上。”国土部一位官员曾向财新记者做出上述评价。
　　深圳此举触动了国务院的最高决策者。当时曾派出由国务院法制办、国土资源部、农业部、建设部、民政部等五部委组成的中央调查组一并调研了十几个省份的情况。
　　调查组认为，当时特区原规划圈外大约2000平方公里的土地已经被农村集体无序开发，无法规划到位。如果不加以控制，按原来方式开发，就会被蚕食掉。所以调查组最后同意将深圳作为国有化特例，提出要整体规划，加强用途管制，重视农地保护，并且一定要处理好产权关系、补偿到位。
　　但他们动作太慢，现在一堆遗留问题。”上述官员说。
　　深圳自有苦衷。曹叠云认为，2009年颁布的《决定》，即是为了避免城中村失控，对城市发展造成障碍，同时把农村城市化过程中的违法用地和建筑行为纳入城市发展轨道。确权无疑是逼出来的选择，但在2009年-2014年的这五年中，一位参与方案制定的深圳官员称“一直在定规则”，试图厘清“合法权益在哪里，违法不违法的边界在哪里”，“规则很难定，所以一直在讨论”。
　　另一位参与方案设计的官员则分析，之所以政策这么久才推出，是因为“看不透”，拿捏不准尺度。
　　虽然不少学者和民间舆论始终不断呼吁要大规模确权转正，但“依法处置”是深圳官方自我设定的底线。
　　许勤在前述国土资源部和住建部的讨论会上表态称：“根据《土地管理法》和《城乡规划法》，国有土地上兴建的违法建筑，除依法应当拆除、没收的以外，尚有经行政处罚后予以留用、确权的法定处理途径。深圳市自1999年以来出台的一系列法规政策都是遵循该法律框架，力求将所有农村城市化小产权房一揽子解决，纳入规范化、法制化的管理轨道。”
　　玄机在于，究竟哪些可以留用，哪些可以确权，确什么样的权，还是无法清晰界定。总体上，“违法建筑”市场主体包括三类：一是原村民和原村民集体;二是从原村民或村集体处“购买”土地兴建住房的外来人口或组织;三是直接购买了“违法建筑”者。而不同时间段，不同主体对“违法建筑”的投资和权属情况更千差万别。决策者既要考虑改革成本、法律门槛，又要操心原来的村民们能否接受。
　　参与过“违法建筑”普查和试点方案设计的深圳市房地产发展评估发展研究中心钟澄、黄建新在《深圳市农村城市化小产权房沿革、现状与对策研究》一书中分析，最终确定判断是否和如何确权的主要标准有三：一是是否符合规划，二是是否符合此前深圳历年的政策，三是土地增值收益的分配，是否在保障农村集体成员利益的同时，仍要体现“涨价归公”。
　　书中透露，对如何确认产权，曾有三方案：发放完全产权的商品房产权证，即红证;发放限制交易的准物权证明，即绿证;其三是由政府主动并且免费发放一种非物权凭证性质的“权利证书”。
　　三种方式各有利弊。他们认为，发红证，当事人补缴土地出让金，房产可以直接上市交易，接受度较高，可也必然增加政府未来拆迁改造等成本;发绿证，仅能证明产权人的所有权，不能用于交易和抵押，虽然补缴费用较少，但主动申办的积极性必然不高，且未来仍涉及利益的再分配问题;办“权利证书”，则当事人无需支付任何费用，且对于政府而言未来若有拆迁也几乎没有成本，但当事人的权益很难保障，未来隐患重重。最终的方案只保留前两项确权方式，并规定了一旦需要征收或搬迁，补偿补贴的发放标准，前者按商品房补偿标准执行，后者仅按重置价补偿。
　　统建楼的确权悬置，显然不外乎法律和成本两方面的考量。在前述深圳参与方案制定的官员看来，敏感之处恰在于：如果深圳承认统建楼的地位，“也就意味着对2004年、2005年转地国有化事实的颠覆”，在处理上就会遇到法律政策的障碍。
　　此次试点将产生多少红本和绿本尚难确定。上述深圳市房地产发展评估中心人士称，目前还是试点之前的预备环节，最终的数量还要依据申报情况核定。
　　试点的选择，则体现了政府对确权改制由易到难的思路。以沙井街道为例，这里原村民自建房多为一户一栋，多栋较少。争议最大的统建楼，也只有两个楼盘。整个街道的确权成本已经是所有“城中村”当中测算下来最低的之一。
　　虽如此，在一些参与政策制定的有关人士看来，整个方案制定过程中，政府的底线已经放松。
　　1999年起深圳就对原农村非农建设用地红线做了严格限制，对违法建筑处理标准也以是否占用红线作为重要依据。按原有的红线划定，深圳“一户”村民仅能在分配的100平方米/户宅基地上自主开发建设，超过即视为占用红线。
　　最终试点确权条件有所放宽，打破原有的原农村非建设用地红线，原村民除了一户一栋，还可以确权“多栋中的两栋”。
　　承认原村民有3栋楼可合法化，打破了原有每户100平方米的红线限制。”深圳市规划局原规划处副处长、深圳花园房地产开发有限公司总经理贺承军认为，这一较大突破已是政府让步的表现。
　　前述参与方案设计的官员分析，大的方向上，政府必然会逐步让步，但这个过程将十分漫长——“美国对违法建筑的处理时间长达150年。”他说，最后的底线是城市规划。“严重违反城市规划的违法建筑肯定会严厉处理。”
　　产权之困
　　现在试点中且行且看，未来要既处理得下去，又能够将负面效应控制在最小范围内
　　深圳试点最终选择了一条渐进式的道路。试点方案出台前后，始终还有另一种声音。
　　长期以来，周其仁等学者一直是“大赦”论的支持者。他在不同场合都表示乐见小产权房获得与“大产权房”同等的市场地位。应做实现有小产权房的产权，并一劳永逸地对其确权。
　　他被深圳官员称为“激进派”“自由派”。对周其仁提出的土地增值分配机制创新，即给予原村民更多的倾斜和让步，当地官员有评价其更侧重市场化行为，成本效益是否匹配，“作为一个经济学者，怎么研究都不为过，但将这些研究转为执行政策时，就复杂得多。”
　　深圳市规划国土委发展研究中心调研处一位关注过周其仁调研的人士对财新记者说：“我觉得社会公平是阶段性的、有限的，在现有的权属状态下做出有利于老百姓的方案，却不是我们认为最公平的方案。”
　　国务院发展研究中心在中共十八大前夕，向决策层提交了一份有关土地制度改革的一揽子方案，被业内称为“383方案”。该方案提出：“以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。”
　　其中对于小产权房的处理，也有明确思路：“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”
　　但“383方案”并未被完全采纳。周其仁最终也分析称，对于合法化的途径，要做更现实的考量。
　　无论是前述不愿具名的参与方案设计的深圳官员，还是周其仁，都不约而同提到一本名为《落脚城市》的书。
　　加拿大作家道格桑德斯，在书中介绍了土耳其最大城市和港口伊斯坦布尔的城市化历程。工业鼎盛发展之际的20世纪60年代，该城涌入大量安纳托利亚劳工，为解决栖身问题，在工厂附近非法占地自造住宅，发展成“城中村”。
　　;1980年选举时，祖国党的奥扎尔提出特赦“城中村”占地居民，不仅将其视作合法纳税人，还赋予临时搭建房屋所占土地的所有权。
　　但当政府要为城市发展创新时，这些一夜之间跻身于小资产阶级成员的受益群体，却成为一群自私的财产守护者。”前述官员说。
　　想想看，若是一夜之间全部合法化，伊斯坦布尔效应会不会再现?会不会造成一种强烈的不公平感?会不会激发更多人‘抢占即合法’的想法和做法，并由此带来社会问题?”这位官员向财新记者发问。
　　不过，作家桑德斯更多是把伊斯坦布尔作为一个正面例子。“落脚城市”以及非法占地是世界上许多国家城市化过程中的普遍现象。而其中一些“落脚城市”摆脱灰色、游离状态，得以升级的关键因素正是如伊斯坦布尔等地采取了特赦政策、确认产权。周其仁向财新记者表示，特赦是必然的。
　　统建楼的去向也更为敏感。前述不愿具名官员指出，村民的集资统建楼，如果全部用于村民，处理上肯定不难。“难的是部分给了村民，部分给了村长，部分卖出去了。所以在这次试点实施办法中，整栋统建楼中，部分属于村民的给予确认产权，部分不属于原村民的就排除在外。现在试点中且行且看，系统研究，未来要既处理得下去，又能够将负面效应控制在最小范围内。所以，才用试点方式先行实施。”
　　据财新记者了解，非原村民所购统建楼等“违法建筑”将如何处理，深圳方面尚未形成统一意见。
　　政府的纠结态度却并未影响市场的信心。在深圳、北京等高房价的大城市，小产权房以其低廉价格仍受追捧。2007年花23万元在深圳布吉投资第一套开始，投资客刘项名下小产权房已多达7套，其总资产已翻了一番。他并不急于转手。用刘项的话说，这些房子升值速度比不上正规商品房，其真正的利润空间来自于未来“转正”。
　　虽然此次有“转正”机会的住宅类违法建筑仅限于原村民所有的房屋，但刘项却对投资前景相当自信：“这说明离真正的开闸放水不远了。”
　　在深圳，在建统建楼楼盘已被停工，全市建成的统建楼至2010年已达2000多栋，总建筑面积接近2200万平方米。一些当事人都还对确权寄望颇深。据全国工商联旗下REICO工作室数据，1995年-2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。
　　小产权房堵不如疏
　　小产权房”并没有一个明确的法律定义，而是一种约定俗成的称呼，一般指在集体土地建设，并向集体经济组织之外成员销售的住房。在现有法律框架下，小产权房属违法用地。一些小产权房由乡镇政府或村委会颁发产权证。在集体土地入市问题上，小产权房最为敏感，无论是处理现有小产权房，还是确定未来政策，都十分棘手。决策层也十分谨慎。
　　1987年《土地管理法》是允许城镇非农户口居民经县级人民政府批准“使用集体所有的土地建住宅”的。但1998年《土地管理法》修订时口子被堵上。集体建设用地只能用于村民宅基地、农村公益事业以及兴办乡镇企业或与其他单位、个人联营企业。此后，中央部门多次发文，对小产权房严令禁止。
　　1999年，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确提出“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。
　　2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，禁止城镇居民在农村购置宅基地。
　　2007年底，国务院常务会议针对当时“一些地方违法违规将农用地转为建设用地，并有蔓延上升之势”，明确提出严禁非法占用(租用)农民集体土地进行非农业建设。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。
　　上世纪90年代中后期始，安徽、浙江、广东、上海等地陆续试点集体建设用地流转，但这些试点都留有门槛：不可流转用作商品房开发。2008年的十七届三中全会对农村集体建设用地制度有重要突破，提出在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。不过，国土部随后即明确，这些土地不得用于房地产开发。此后，《土地管理法》修订受阻，此次三中全会政策也并未落地。
　　日，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。
　　但据全国工商联旗下REICO工作室数据，1995年-2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。在深圳、北京等大城市，价格低廉的小产权房颇受欢迎。北京市小产权房主要集中在通州、顺义、怀柔、密云、昌平等近郊区域，约占市场楼盘总量的20%。深圳市建筑物普查和住房调查显示，至2008年，全市住房建筑面积达到4.04亿平方米。其中，产权住房约1.12亿平方米，占总量的28%;城中村私房1.7亿平方米，占42%;其他住房(含机关事业单位自有房、企业自有房等)1.22亿平方米，占30%。在成都如郫县等地，由于当地经济发展需要等因素，政府默认了小产权房合法性，甚至为其背书。
　　国土部早有意彻底清理现有小产权房。2010年，小产权房清理列为重中之重。“今年如不清理小产权房，城镇化进程加快后，问题的蔓延将进一步加速，范围会进一步扩大。”时任国土部部长徐绍史表示。此后，国土部、住建部等14个部委成立了相关领导小组，酝酿小产权房整治方案。国土部初步提出，一是对违法建设立即叫停，责令开发商停止对外销售，并采取停电停水措施;二是对尚未销售的和日以后新建、续建的房屋予以拆除，并拆除所有圈建的围墙;对日以前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理;三是对已划分地块对外出租土地待建的，责令退还土地;四是分清责任，依法依规追究开发商、村干部等有关人员的责任。当年，按照“一案一处理”原则，一批典型案例受到拆除等处理。
　　国土部报国务院的清理整治方案却未获批。2012年，国土部在北京、河南等五省市启动小产权房清理试点工作，拟在试点基础上总结完善整治方案，继而启动全面清理。分类处理是基本思路。
　　2013年的十八届三中全会明确，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但对集体经营性建设用地能否用于房地产开发并未明确。
　　三中全会前后，小产权房转正预期高涨，日，国土资源部、住房和城乡建设部下发紧急通知，要求各地坚决遏制在建、在售小产权房行为。对顶风违法建设、销售，造成恶劣影响的小产权房案件，要公开曝光，挂牌督办，严肃查处，坚决拆除一批，教育一片，发挥警示和震慑作用。同时，对违法建设、销售的小产权房开展一次集中排查摸底，结合实际研究提出分类处理意见。国土部部长姜大明在今年全国“两会”上透露，目前28个省份已拿出工作方案。不过，据悉这只是清理整治方案，而非最后的处理方案。国土部将在摸底调查基础上提出分类处理意见。两部委通知之后，许多省份都展开了“严打”。
　　今年全国“两会”期间，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文接受财新记者采访时称，中央对小产权房的处理不会“一刀切”。已建小产权房一定要分类解决，从试点开始慢慢探索经验。未来，在符合规划前提下，获准入市的农村集体经营性建设用地能否建商品房，要“很谨慎地试验”。
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