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中国货币政策急转弯 解除地方融资平台贷款限制
作者：来源：凤凰网
　　中国正处于一个艰难时刻，而且它不得不开始面对一些矛盾的决定。当前的问题与此前的报告《中国银行业如何将上万亿信贷风险隐藏了起来？》和《坏账激增致使中国影子银行业务停滞》中详细讨论的情况类似。影子银行业务曾有力地支持了中国的高速发展。但当前中国利率的系统性风险上升，表外融资在社会融资总量的占比不断下降，监管机构不得不开始限制影子银行的发展。　　中国这个出口带动型经济体经济增速正处于6年来的最低点，这种情况下亟需出台一些经济刺激政策。因此，中国希望去杠杆化，将债务限制在28万亿美元是十分困难的。不妙的是，人民币对美元的汇率不断升值，给中国的出口带来了更多的压力。而不断增长的资本外流（加上国际货币基金组织的特别提款权份额）使得通过人民币贬值来刺激经济也变得不可行。因此，中国央行不得不采用货币政策，6个月3次降低基准利率，2次降低存款准备金率，而且预计不久还将继续推出降息或降准政策。显然，这些政策与之前的去杠杆化是相互矛盾的。因为降低真实利率会刺激借款，使杠杆增加，而不是减少。但是没有别的选择，因为如果经济减速过多，中国将无法保证7%的经济增长目标。　　图一　　图二　　以上两个图很好的说明了中国的金融杠杆情况。第一张图表明，中国的信用创造远高于其他新兴经济体和G4集团，而第二张图则表明中国的社会融资总额与银行新增贷款比接近于1，即几乎所有的信用创造均来自于传统的银行贷款，而曾经的扩张驱动影子银行则几近停滞。　　正如我们周四已经讨论过的，中国的地方政府债务困境是整个宏观经济挑战的缩影。地方政府利用影子银行的通道发行了大批高收益债券，以规避借款限制。地方政府债务总额已达到GDP的35%，而且由于这些地方债的利率比传统的市政债券高很多，地方政府已无法承受如此高昂的债务成本。　　为解决这个困境，中国开始实施债务置换项目，该项目允许地方政府将他们的高利率债务置换利率更低的长期债券。为了创造这些新债券的需求，中国央行允许商业银行购买这些新债券后将债券质押给央行获取现金，这些现金又可以通过银行借给实体经济，进一步刺激经济增长。　　因此，该项目通过减少地方政府数千亿的债务成本来降低地方政府的杠杆。而央行允许商业银行购买这些地方政府债券后抵押给它换取现金，又会增加整个系统的杠杆，而且净影响也是增加杠杆，因为商业银行会将他们通过回购交易从央行得到的现金放贷给实体经济。　　最后，这仍然是一个困境：中国试图去杠杆化，而同时又增加了整个系统的杠杆。　　今年，预计地方政府债券的供给将在1.6万亿人民币左右（其中1万亿用于置换地方政府债务和6000亿用于弥补财政赤字）。虽然发行量是去年的4倍，但供应量仍在可接受范围内，因为发行有正当的理由。新供应债券的大部分都用于地方债务置换，这可以减少地方政府的债务负担，从而可达到去杠杆目标。当然，正如我们前面讨论的，当这些债券被购买的商业银行用于向人民银行换取现金，然后再放贷给实体经济，则最终结果是增加了整个社会的杠杆。但如果我们仅考虑该项目对地方财政的影响，无疑这是有助于去杠杆化的。 当然除非中国央行出台一些愚蠢的政策，如取消对地方政府表外融资的限制，而正是表外融资使得地方政府陷入当前困境。　　中国开始致力于处理其大规模地方政府债务问题，使地方财政规范化。　　该政策短期内对经济有好处，但它给地方政府留了一个“后门”，只要中央政府希望重启地方债务，地方政府就可以大量新增债务。　　根据国务院周五的通知，中央政府放松了对地方政府融资的限制，允许地方政府通过其融资平台公司进行融资，而地方政府融资平台正是地方政府过去几年债务激增的主要推手。　　该政策使去年10月禁止这些融资平台公司新增债务的政策失效。　　中国出台该政策是为了推动金融改革，也是为了使经济更多地由消费带动而非投资带动，更是为了刺激经济增长这个紧迫的目标。　　最新政策的出台是因为中国经济增速低于预期。尽管去年以来已经出台了一系列宽松的货币政策，但仍不足以抵消房地产行业及实体经济的低迷。　　中国曾严厉禁止地方政府进行融资。为了规避该政策，地方政府成立了数以千计的融资平台公司，它们以地方政府的名义进行融资。分析师称，地方政府融资平台债务估计有4万元美元，自2008年以来，它们占了中国政府全部对内债务的四分之一。国际货币基金组织称，中国政府债务增长越来越快，增速高于日本、韩国和美国衰退前的债务增速。　　根据去年10月的政策，这些融资平台今年起不得新增债务，因为中央政府希望关闭这些地方政府融资的“后门”。　　此后，地方政府的所有借款都需要通过适当地披露且反映在他们的财政预算中。目的就是限制失控的地方债务增长，使地方政府借贷更加透明。　　而根据最新的政策，地方政府融资平台公司可以从银行继续获得贷款。如果融资平台公司出现还款困难，他们可以与银行进行谈判和展期。　　以下是德意志银行的评论：　　5月11日，财政部、人民银行、银监会共同发布指导政策，放松对地方政府融资工具（LGFV）的限制。该政策今天对外公布。我们认为该政策是一个明显的宽松信号。一季度经济增长明显回落，部分原因就是财政部、国务院去年发布的43号文使地方政府融资工具出现严重下降。新的政策将使得“43号”文部分政策失效。这与我们的预期相符，也与4月份财政支出状况相符（详见我们5月15日的评论：中国4月财政收支数据表明经济需要刺激）。这也巩固了我们的观点：下半年中国经济增张将有所回升。　　5月11日发布的指导政策集中关注在建的地方政府融资项目，包括以下几种具体情况：1.对于2014年末之前开始的在建项目，商业银行不得停止贷款，如果在建项目出现还款困难，借款人可与银行进行协商、展期。2.鼓励通过私募进行融资。对于融资不足的项目，新增融资应该纳入地方财政预算，并可以通过政府债券进行偿还。3.鼓励发展农村供水工程、保障性住房、城市交通工程的项目。4.地方政府在地方政府债券发行前可以更灵活地使用财政收入。　　中国为合理化其长期再融资操作，指出其这样做是为了解决地方政府债务问题。而长期再融资操作的净影响是增加全社会的杠杆，而社会杠杆的增加又由于减少了数千亿的地方政府债务成本而显得合理化，这就是中国的做法。　　同时，地方政府不能再通过地方政府融资工具进行融资，因为禁止这些致使其陷入当前困境的表外融资是解决问题的第一步。如果在进行债务置换的同时重新打开这些融资通道，那么这些去杠杆化努力没有任何作用。但是现在，中国不仅允许而且鼓励地方政府增加类似于他们正在置换的债务，这意味着即使发行的债务置换债券可以减少地方政府的融资成本，而通过地方政府融资工具新增融资的债务成本与之前一样很高，也就是说整个项目没有任何作用。　　事实上，情况要严重得多。就像我们上面注意到的，新增长期再融资操作意味着每笔新的债务置换债券都终将成为实体经济的新增贷款，而且现在地方政府可以自由地发行高利率债务，正是这些高利率债务使得中国政府不得不进行债务置换，最终的结果除了平白增加了长期再融资项目外，与之前的情景完全相同，即地方政府仍通过表外融资方式进行大量融资。　　无论怎样，人们都怀疑为什么会禁止新发行的表外融资债务进行债务置换。换句话说，当前的计划似乎要把之前的高收益债务与新发行的地方政府融资工具区分开来，之前的债务可以进行债务置换，而之后发现的则不能进行债务置换。虽然政策上说对于新发行的地方政府融资工具，如果地方政府陷入困境，债权人需要自己承担风险，但目前仍不清楚为何会不允许这些借款进行债务置换。　　如果新发行的地方政府融资工具债务也可以进行债务置换，那么地方政府将可以自由地向任何愿意借钱给他们的投资者以任何投资者可以接受的利率进行融资，因为他们知道，这些债务最后会被置换成低收益市政债券，而这些债券又可以由商业银行抵押给中央银行获得现金从而注入实体经济。（双刀/编译）　　本文编译自ZeroHedge
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政府融资平台43号文 国发43号文之后的地方政府债问题梳理
来源：政府融资平台43号文
　　“推动在建项目后续融资安排是推进融资平台平稳转型的有效措施。”中国银行国际金融研究所常务副所长陈卫东认为：“在建项目在加快向政府债券、PPP模式的转型过程中，容易出现资金补充不及时等问题。如果出现在建项目资金链断裂，则不仅会影响项目自身的正常运作，还会影响其社会效益的有效发挥。”
　　《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电[2013]20号）》，将地方政府性债务审计范围定义为：
　　这为后续43号文以及财政部进一步出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以及其他地方政府债务相关规章制度奠定了法律基础。
　　地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务；
　　“43号文带来的影响就相当于业务暂停，窗口期关闭，大概关了大半年左右，然后又重新开始了。”一位华北地区信托经理对21世纪经济报道记者表示。
　　新预算法在多方面有所突破，和债券市场相关的部分主要体现在第三十五条：可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。
　　图：政府采购交易结构示意图
　　事实上，在“43号文”之后，城投公司的融资功能剥离已成定局，不少城投纷纷转型，要么关闭要么市场化经营。但此前多位城投行业人士向《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者表示，很多城投公司的市场化转型并不是很成功，主要受制于运作经验、人才队伍、管理水平等。
　　以2013年6月债务审计确定的名单为基础（7170家平台），在对后面1年半的平台增减进行调整。该平台和银监会为统计和监管地方政府融资平台贷款而准备的1.16万家名单有一定差异。
　　四、《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》
　　43号文及后续配套办法的颁布极大地促进了地方政府性债务规范有效的管理，有助于解决当前迫在眉睫的债务风险问题。新政将政府债务纳入预算管理并进行分类处置，有助于地方政府形成更加全面的资产负债表，有利于政府对每年度的偿债责任和逾期违约风险进行评估把控，同时有效降低政府的融资冲动，降低债务炸弹出现的可能性。另外，政府债务的处置能够在一定程度上缓解地方政府的再融资压力。地方政府成为融资主体之后，将为融资提供更直接的信用保证，能够拿到更长期限的资金，与政府投资项目的期限相匹配。除此之外，将高成本的BT、信托等债务置换之后，地方政府可以凭借更高的信用评级，通过发行债券拿到更低成本的资金，从而大幅节省利息支出，有利于增强地方财政。43号文将使得地方政府的融资方式发生结构性的变化。据审计署数据统计，2013年6月末地方债的资金来源中银行贷款仅占56.56%，发行债券、BT、信托融资分别占比10.3%、8.3%和8.0%。由于融资平台公司的融资功能将被剥离，市县级政府的资金缺口仅能通过省级政府发债实现，因此各地政府将不得已放弃以融资平台为主体的各类融资方式，转而从省级政府寻求债务融资额度，或者使用新政倡导的公私合作模式（即PPP模式）。PPP模式能够吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻了政府举债压力。
　　到目前为止关于存量债务处置唯一明确的文件（尽管一直没有正式发布）；其中措辞和语气也是最强烈。
　　地方政府负有偿还责任；
　　而43号文对地方债务融资体系的重构也意味着，曾一度持续多年的地方政府“平台式”融资模式或将走向终结。43号文或将导致平台类融资模式遇阻43号文的下发，已让部分地方融资平台及开展相关业务的资管机构略感寒意。“这次约束的影响很大，主要是说城投公司作为地方财政融资主体的模式将无法维持了。”西南一家城投公司负责人认为，与43号文相伴随的是，此前诸多平台类项目的操作方法行将终结。事实上，43号文并非是监管层约束地方平台融资活动的起点。早在2012年底，有关地方财政为融资平台实施担保的兜底操作就已被叫停。彼时财政部、发改委等四部门曾联合下发463号文(《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》)，对地方平台的融资进行规范。
“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。”463号文曾规定，“不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。”国务院43号文出台政信合作类信托有何影响？而在地方政府担保模式被463号文叫停后，“关联地方财政的应收账款投资”以及“还款纳入当地财政预算”等模式则成为后463号文时代信托、资管业务平台类项目的主要操作方式。例如在部分政信合作类信托项目中，融资机构将原有的“项目投资”、“补充流动资金”用途更换为“对城投公司与地方财政间应收账款的投资”;另一方面，再将资管计划所投资的应收账款资金列入相应年度的财政预算，以此实现地方财政对城投公司债务的“曲线”兜底。而据21世纪经济报道记者调查了解，此前中江、新华、中原等多家信托公司就曾以该模式开展业务。
“这种模式下，所投资的标的是城投对政府的应收账款，本来这笔债就应该由财政还。”北京一位信托经理张峰(化名)表示，“而且财政是对这笔应收账款出的承诺，并不是对信托回款，这就绕开了463号文的限制。”国务院43号文出台政信合作类信托有何影响？但在业内人士看来，43号文出台后，前述模式亦可能面临终结。“比较大的影响是‘融资平台公司不得新增政府债务’。”一位中铁信托人士坦言，“以往信托做的应收账款转让，财政纳入预算的方法估计都要受到影响。”“我们和一些信托公司沟通认为，(43号文的)方向是要隔离政府与平台间的关系，逐渐剥离平台的融资功能，这种监管导向会导致之前的模式可能被叫停。”前述城投公司负责人坦言。平台类融资业务不确定性的加剧，或将对部分重点布局地方平台融资业务的资管机构带来较大冲击。以中江信托为例，据统计，截至今年10月8日，中江信托基础设施类项目只数占比达47.28%，接近总量一半;而若将中江信托部分被标记为工商企业、其他类领域，但实际还款来源仍然包含地方财政的项目合并计算，其平台类业务规模或将占全部集合类业信托增量的八成以上。
事实上，在463号文下发后，国家发改委今年5月份又下发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”后，已有部分机构已事先对政信类项目实施主动“刹车”。例如自今年5月起，中融信托就已暂停了政信合作类信托项目的增量审批。“为防止政府债务风险向公司传导，公司主动暂停了集合类政信项目。”中融信托表示，“2014年度，在政信业务领域，公司将主要精力放在项目的兑付工作上，确保相关信托项目到期顺利、安全兑付。”此外，部分信托公司对政信合作类信托业务实施了“逐步放弃”的策略后;一些平台类项目又被新闯入的部分券商资管和基金子公司所“接棒”，其原因在于该类机构的融资类业务刚刚开闸，需要尝试新领域;与此同时还可规避463号文针对地方平台举债的部分限制。“当时下发463文的四部委中并不包括证监条线，因此一些财政出函、兜底的项目在基金子公司层面仍然存在。”上海一家基金子公司负责人指出，“另外基金子公司和券商一对多的融资类项目规模较银行、信托而言并不大，也容易被监管忽视。”
由于此次43号文的发文机构为国务院办公厅，因此也被部分业内人士视为继463号文后针对平台类融资业务监管范围的“再升级”，此后券商资管、基金子公司的平台类业务或也将受到限制。国务院43号文出台政信合作类信托有何影响？“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。”43号文指出，“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”“43号文是国务院层面的通知，影响范围也比较大。”一位接近监管层人士分析表示，“之前的463号文更多针对银行和信托公司，这次券商和基金子公司的平台类融资项目可能也将成为被约束的范围。”43号文主要是对地方政府的债务进行管理和规范，以便更好的打造廉洁政府形象，因此不少信托公司担忧政信合作类信托其实是不必要的，虽然可能会造成一定影响，但是从另一方面来说也会增强现已经存活的政信合作类信托的安全性，无须过分紧张。
　　首提用地方政府发债的方式置换现有高成本存量融资债务。从后来财政部的举措来看，目前为止至少安排3万亿地方政府债务置换，置换范围是2013年政府性债务审计确定截至日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息，不得用于经常性支出。
　　43号文规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP（即政府和社会资本合作）和规范的或有债务。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
　　存量债务置换和上述4种类型新增没有必然关联，这是自43号文以来一直延续的口径，即通过债务置换降低地方政府存量债务的利息负担，5月15日的文件只是意外地采取定向发行方式。
　　三、日《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）
　　产业园区开发融资的新路
　　所谓“新增”含义，需要区别来看，其政策变动脉络。
　　“除那些被彻底关掉的外，剩下的城投公司不管是直接转制的还是经过合并后集体改制的，其最终的归宿将都是企业。鉴于自己任期内政绩的考虑，为了未来尽可能多地拿到发债配额，地方政府在本次上报债务率时必然有所‘收敛’，悄悄把大半债务揽在自己手里，而上述转制企业将是不错的承债载体。”上述中部省份地方政府城投人士说。
　　4.特别提及债务高风险地区的债务管理从严。但后续文件从未提及“高风险地区”的概念，可能迫于地方政府压力，财政部文件中不再单独列举。
　　存量城投债不纳入政府债务的，取决于发行主体的信用能力变化。发行主体如果市场化，则逐步转变为地方国有企业产业债；如果发行主体市场化并且项目运营PPP化则继续保留有和政府有一定关系，信用能力类似于43号文规定中的PPP主体所发行的相关债券。
　　城投债正式成为历史，未来取而代之的是地方政府一般债以及项目收益债。地方政府性债务主要未来仅包括：“政府债务”和“或有债务”；其中政府债务包括一般债券和专项债券，或有债务为地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。
　　第4项，以财预[为基础，区别看，如果是在建项目（日之前存在的项目）后续融资，允许地方政府原渠道续借；其他情形融资平台不得新增地方政府债务余额。债务甄别后对没有划入地方政府债务的平台项目融资，地方政府仍然要督促偿还。
　　此外对于PPP形式运作，既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。
　　但是，这一规定，在日下发的国办发[2015]42号文中，已经松绑：当地的地方融资平台，可以作为社会资本，参与当地的PPP项目，只是，这个地方融资平台公司要满足一定的条件。
　　第1项，纯粹是银监会过去对银行的平台风险暴露所做的一些风险防范措施。虽然法规仍然有效，但现在很少提及。
　　一、对地方政府平台概念的形成及明确定义
　　姐妹篇:财预[号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》
　　1.（地方政府）可以通过地债融资（但该地区的总额不得被突破）；
　　2、四级政府债务负担不均衡,“市县”承压较大。四级政府债务负担差别很大,市县级政府占比较大,两者占据了81%的比例。
　　但基本原则仍然是锁定地方政府债务余额只减不增。这点在日的国办发40号文中进一步得以明确，即便是在建项目如果有增量融资需求也只能走地方政府债（一般或专项）和PPP的道路，而不是新增贷款融资。
　　后续2015年2月中旬，财政部预算司进一步发布了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》对在地方政府债务甄别过程中多报或者显露之前债务审计过程中隐藏的债务进行核查。因为存量债务的处理，中央政府会通过多种途径进行化解，更加宽容，而增量债务除额度内的债券发行就是PPP，银行贷款和其他渠道不得新增。后来2015年5月份新的化解措施包括定向发行地方政府债置换银行贷款以及银行在建项目续贷等都是针对已经甄别无异议或2013年审计的存量债务进行的处置措施。这进一步证明了地方政府年初力争在最后关头多报存量债务的明智之处。
　　这些项目与传统意义上的城投贷款或城投债并无本质差异，唯一的区别是承担直接债务的主体绕开了城投平台或土储中心，转换成一些“影子平台”——捆绑隐形政府信用的市场主体。
　　2.（平台公司）不可以通过任何方式举借政府债务。
　　第3项，按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，处理融资平台公司。
　　按照43号文的规定，融资平台今年新增融资只能认定为企业债务。但是融资平台承担政府性投资的职能，其在过渡期内依然享有政府信用背书，这有可能加剧地方政府隐性负债风险。
　　3.地方政府融资平台新增
　　2.明确非政府债务处置方式：尤其是下面两项非政府债务，其实是鼓励债权人进行展期或借新还旧。尽管银监会2014年也发布新规允许提前通过信贷审核方式进行借新还旧，但对审核标准仍然是按照一笔新贷款执行。
　　我们可以明显观察到，在“43号文”出台之后，地方政府性债券的甄别、清理加速了。近期债券市场的两个类似事件反映了这一趋势。12月10日，常州市天宁区财政局出具《关于将2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券纳入政府债务的说明》，一天之后即宣布该声明作废。同样是在12月10日，乌鲁木齐财政局印发《关于将2014年乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券纳入政府专项债务有关事项的通知》，一天之后即宣布撤销该通知。
　　（三）对项目长期收益能够还本付息，而当期收益不能还本但能付息的债务，经债权人审核确无当期偿债资金来源后，在原贷款余额内，债权人可在一定期限内继续发放贷款，债务人必须将贷款全部用于偿还到期债务，不得用于其他方面。
　　1.在建项目允许通过原渠道解决，不过根据第二十五条，原渠道包括“贷款或企业债/中期票据”在2015年继续发行；但2016年开始只能通过分配的额度内发行地方政府债进行融资。
　　地方政府负有担保责任的债务；
　　最近，地方政府债务融资续贷以及定向发行地方政府债务置换，和发改委放松企业债发行条件等都预示着管理层对地方政府债务过渡期风险的意识，之前志在长远规范的一整套设计方案做微调。但实际上并没有发生大的政策转折，只是在长远化解地方政府债务问题同时更加注重短期衔接的风险。首先看一下几个容易被混淆的概念。
　　4.划入地方政府债务的融资平台余额新增
　　（二）对项目收益能够还本付息，但贷款期限与项目进程不匹配、项目尚未完工或产生收益的债务，可由债务人与债权人共同协商修订贷款合同，合理确定贷款期限。
　　通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
　　1.银行角度地方政府平台贷款新增
　　明确定义在建项目为日之前的项目，且遵循优先PPP的原则；
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：一、总体要求（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。（二）基本原则。疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。二、加快建立规范的地方政府举债融资机制（一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理（一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。（二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。（三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。四、控制和化解地方政府性债务风险（一）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。（二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。五、完善配套制度（一）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。（二）建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。（三）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资（一）抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。（二）积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。（三）妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。（四）确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。七、加强组织领导各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。
　　五、日中证登发布《加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字[号）
　　该规定可以称之为债券市场“黑天鹅”事件，不仅如此受投资者情绪影响第二天股票市场同业经历了过山车式的行情并以暴跌收场。
　　5.除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额，秉承原则：锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增；这也是后来国办发[2015]40号文的具体详细规范的地方，对在建项目后续存量以及增量需求将是后面讨论的重点。
　　4月20日，财政部、住建部发布《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务，落实棚户区改造贷款贴息政策，引导社会资本参与棚户区改造。
　　根据国务院43号文的要求，政府与社会资本合作（PPP）的模式将成为将来地方融资机制中的重要组成部分。《意见》也指出要通过PPP模式缓解地方融资难题。一位券商人士在接受经济观察网采访时表示：“目前PPP模式仍然在探索中，PPP的完善实际上更需要的是体制。社会上有足够的资金，但是合适的体制应当建立起来，包括民间资本如何参与管理，或者监督，如果仍然完全是政府管控，效果就会大打折扣。”《意见》则进一步提出，“鼓励引导各类经济组织以股权投资、租赁、重组、转让等多种方式参与有收益的公益性项目建设和运营，拓宽融资渠道，不断提升公共产品供给的规模、质量和效率。”
　　对地方政府平台概念的形成及明确定义可以追溯到2010年6月份的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”，而且该定义一直沿用至今。不过具有讽刺意味的是，自从国发19号文发布以后，地方政府平台的增长不但没有下降，反而一路膨胀。
　　但是隐形债务并没有完全“扎口袋”，各自隐形融资渠道在“43号文”出台后曾短暂停滞，但是之后又恢复了，不过无论是规模，还是形式都出现了变化。
　　第2项，自从43号文以来，一直是严格约束的，新建项目融资如果纳入地方政府债务范围，自始至终都不允许通过发行企业债或新增银行贷款、信托贷款解决融资问题。
　　3.鼓励通过PPP方式处置存量债务，但地方政府按约定规则对PPP项目承担责任，并将财政补贴纳入预算管理；
　　二、日《中华人民共和国预算法》修订
　　2013年6月份公布的审计署审计结果公告2013年第24号《36个地方政府本级政府性债务审计结果》；
　　2.地方政府债务融资项目新增
　　或许正因兑付压力，贵州在近期的PPP浪潮中显得尤为激进（PPP模式下新建项目投资不计入政府新增债务统计，且以PPP方式推进的存量项目将把存量债务转移至企业方）：截至今年7月，贵州共有1665个项目录入全国PPP综合信息平台并且对外公布，项目投资总额超过1.4万亿元，居全国首位。
　　理论上，政府归政府，企业归企业，政府不能通过国有企业举债。国有企业发行债券已完全产业化。