农村集体建设用地及其流转的法律问题
集体建设用地及其流转问题成为近年来理论界与实践工作者的热门话题。然而，人们对于其中一些基本的法律问题，如集体建设用地的概念、法律特征，集体建设用地取得和收回的审批权限，集体建设用地流转的合法性及其具体形式等却不无困惑，不乏存在一些片面乃至错误的认识。
一、集体建设用地的概念和法律特征
我国《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
根据上述规定，我国的土地按其用途可以分为三种：农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地按所有权主体的不同可以分为国有建设用地和集体建设用地。那么，什么是集体建设用地呢？
集体建设用地的概念在《土地管理法》和及其《实施条例》中都没有给出明确的界定。不过，结合《土地管理法》等有关规定，笔者认为，所谓集体建设用地，是指农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。
从这个定义出发，集体建设用地具有如下法律特征：
1、集体建设用地属于农民集体所有的土地，不属于国家所有。
由此，若国家出于公共利益的需要，将农民集体所有的土地征用，则土地的所有权人转化为国家，该等土地也相应成为国有土地。对此，有人将已经被征用的农民集体所有的土地一并列为集体建设用地进行探讨，这种观点至少在逻辑上是很成问题的。
2、集体建设用地的用途限于所在集体经济组织或其村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设。
其中，兴办乡镇企业，根据《乡镇企业法》，必须是以集体经济组织或其村民投资为主，且在其所在的集体建设用地上兴办。所谓“集体经济组织或其村民投资为主”，是指农村集体经济组织或者其村民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用，否则不可以此为理由申请集体建设用地。明确了这一点，可以杜绝外来投资者假借兴办乡镇企业之名申请集体建设用地的情况发生，有助于农用地的保护。此外，根据《土地管理法》，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。
3、集体建设用地须经有权部门依法审批并获准后方可使用。
集体建设用地虽然属于农民集体所有，但是这种所有权并不是绝对的和不受限制的，国家必须依法对集体土地的用途行使相应的管理职能。道理很简单，土地是一种特殊的稀缺资源，若任凭各集体经济组织自由处置和使用，其结果对社会整体而言不仅是欠缺效率的，而且极可能是灾难性的。
除以上法律特征外，还有两个问题值得探讨：
一是集体建设用地和城市建设用地的关系问题，二是集体建设用地的转化来源问题。
关于第一个问题，城市建设用地并非一个法定概念，一般是指城市规划区内的建设用土地，其中既有国有土地，也包括集体所有的但尚未被征用的土地；除此之外，集体建设用地一般不是城市建设用地。
关于第二个问题，《土地管理法》明确规定了经批准农用地可以转为建设用地，但并未排斥未利用地也可以转为建设用地。有学者据此推断集体建设用地“是经依法审批由农用地转成的建设用地”似不无疑问。笔者认为，将未利用地排斥在集体建设用地的转化来源之外既无法律上的依据，在实践中也是不可思议的。
二、集体建设用地取得的审批权限与收回的审批权限
由于我国《宪法》和《土地管理法》明确禁止任何形式的土地所有权转让行为，因此集体建设用地的取得与收回，以及集体建设用地流转，实质上都是指的使用权的取得、收回或流转，而与所有权无关。这里所谓集体建设用地的取得，指的是由集体非建设用地转化为集体建设用地的使用权取得，不包括因集体建设用地流转而取得其使用权的情形。关于集体建设用地，无论是所在集体经济组织或其村民取得，还是土地的所有权主体出于法定事由收回土地的使用权，都必须依法办理审批手续。
（一）集体建设用地取得的审批权限
1、按转化来源的不同，集体建设用地可以区分为由农用地转化的集体建设用地和由未利用地转化的集体建设用地。
涉及农用地转化的，其审批机关区分以下二种情形而有所不同：
（1）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
（2）上述情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
集体建设用地涉及未利用地转化的，迄今为止，未见有关法律法规就审批机关及其权限作出明确规定。那么，是否因为未利用地无关宏旨，反正无人加以利用，其本身的价值和意义不大，就可以对它放任不管呢？对此，《土地管理法》规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。由此可见，立法上对未利用地的利用和用途还是具有原则性倾向的。问题是，如果缺乏相应的职能部门对涉及由未利用地转化为集体建设用地进行管理和审批的话，那么《土地管理法》的前述规定难免流于虚设，这究竟是立法者的一个疏忽，还是有其他考虑，不得而知。
2、按集体建设用地的不同用途，除因涉及农用地转化所需办理的审批外，还需要按以下履行审批手续：
（1）农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
（2）乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
（3）乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照上述两种情形办理审批手续。
（二）集体建设用地收回的审批权限
鉴于土地资源的稀缺性、不可替代性和极端重要性，因此，无论是土地所有权，还是土地使用权，不论该等权利是属于集体享有，还是私人享有，虽然这些主体就该等权利毫无疑问是合法取得和享有的，但在出于公共利益的需要或者法律规定的特殊情由下，却毫无例外地会遭到限制甚至是褫夺。集体建设用地也是如此。《土地管理法》规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
1、为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
2、不按照批准的用途使用土地的；
3、因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
《土地管理法》同时还规定，对于依照上述第一种情形收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该等规定实质体现了法律在公共利益和非公共利益（集体利益或个人利益）之间的一种有限的平衡。虽然这种平衡是有限的，但只要所谓“公共利益”的名义不被滥用，应当说还是不失其正义性的。
三、集体建设用地流转的合法性分析
近年来，全国不少地方省市颁发了有关集体建设用地流转管理的规范性法律文件，以规范和完善在基层已经存在甚至广泛蔓延的集体建设用地流转行为。那么，各省市地方推出的集体建设用地流转举措是否与《土地管理法》相抵触，以至于破坏了法律的统一性和权威性呢？该等办法所规范的集体建设用地流转一般系指集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等行为。那么，这些行为是否绝对为我国法律所禁止呢？
笔者认为，就我国现行法的有关规定而言，并不能必然得出这个结论：
其一，我国《宪法》第2条和《土地管理法》第2条均规定，土地的使用权可依照法律的规定转让，并未对“使用权”是否为集体土地使用权或国有土地使用权作出明确界定，因此可以将之理解为集体土地使用权也在其中。这里的转让应该是广义的，即只要使用权主体发生变动，就是转让，也就是流转，具体包括一般所说的出让、转让、出租、抵押、作价出资、作价入股等各种流转方式。
其二，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”根据该条规定，集体建设用地使用权依然可以发生转移，虽然该条规定只是列举了破产和兼并两种情形，但是千万别忽略了在列举破产和兼并两种可以发生流转的原因后还有“等情形”三个字，这说明对除由破产和兼并导致集体建设用地流转以外的其他情形并没有明确禁止。而且，其中关于“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定，似乎也可以作狭义的理解，即：禁止通过出让、转让或者出租取得建设用地，仅系针对由集体非建设用地转化为集体建设用地之取得（不妨称之为集体建设用地使用权一级市场），而不是针对集体建设用地的流转（集体建设用地使用权二级市场）。
其三，《土地管理法》第60条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”从中不难推论，法律并未完全否定了集体建设用地的流转。
其四，《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地,不予批准。”该条规定明显具有允许宅基地的使用权随房屋一起转让的涵义,其实可以看作宅基地流转的法律依据。
其五，《担保法》第36条第3款规定：“乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押，以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”该规定表明,乡村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权可以随厂房抵押。
另，中共中央、国务院在
1997年4月15日颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中也明确规定，“……用于非农业建设的土地，因与本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益”，其实也是为集体建设用地流转明确了一个大体的原则和方向。而且，在本文开头提到的国土资源部于近期颁发的国土资发〔2006〕52号文对集体建设用地的流转也是持一种鼓励和肯定的态度。
实际上，无论是从我国宪法、法律而言，还是从政策法规来讲，均未把集体建设用地流转的操作渠道完全堵死，不妨理解为为集体建设用地流转制度创新预留了操作和尝试的空间。所以，笔者认为，完全可以据此确定集体建设用地流转的合法性，所谓推行集体建设用地流转就是破坏法律的统一性和权威性，程序正义面临着惨遭破坏的危险的说法，倒显得过于偏激，未免有些言过其实，危言耸听了。
四、集体建设用地流转的具体形式
根据前面的分析，可以看出，《土地管理法》实质已经列示了多种集体建设用地流转的具体形式。此外，我国很多地方省市如广东省、辽宁省、苏州市、成都市等相继出台了一些地方性政策法规以规范大量存在的集体建设用地流转现象，其中更是对集体建设用地流转的具体形式作出了明确无误的规定。
（一）出让集体建设用地，系指集体建设用地所有权人———集体经济组织将其享有的集体建设用地使用权在一定年限内让渡给其他民事主体，并一次性收取对价的行为。
（二）转让转让集体建设用地，系指集体建设用地使用权人将其享有的集体建设用地使用权在一定年限内让渡给其他民事主体，并一次性收取对价的行为。
（三）出租出租集体建设用地，系指集体建设用地所有权人或使用权人将其享有的集体建设用地使用权在一定年限内让渡给其他民事主体，并按年收取对价的行为。
（四）乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营等形式共同兴办企业其用地发生流转。
（五）乡镇企业发生破产、兼并等情形时其用地发生流转。
（六）乡镇企业以房连地进行抵押，在不能清偿债务被债权人行使抵押权时其用地发生流转。
（七）农民以出租、转让房产形式，其占用的宅基地发生流转。
以上几种形式，是当前我国农村集体建设用地流转的主要的几种具体形式。
集体建设用地流转是农村改革进程中的出现的新生事物。随着改革进程的深化和集体建设用地流转实践活动的展开，富于智慧和创造性的广大农民一定会逐步摸索和总结出一整套行之有效的适合农村具体实际的且合法合规的集体建设用地流转的具体形式，这在各省市地方相继出台的相关规范性文件中已经得到了初步体现。可以期待的是，随着各省市地方对集体建设用地流转实践经验的不断总结和完善，出台全国性的规范性法律文件的时机将会趋于成熟。
已投稿到：
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。当前位置：
&&&&&&正文
关于农村集体建设用地使用权流转的思考
&&&&点击： &&来源：
关于农村集体建设用地使用权流转的思考
　　自1999年11月国土资源部批准芜湖市为集体建设用地流转试点市始，农村集体建设用地从自发流转转向了国家主导的地区试点、逐步总结经验、及时加以规范完善的阶段。然而，政府主导的农村集体建设用地流转已经历了14个年头，还处于试点摸索阶段，除了上位法《土地管理法》制约之外，还有无其它内在的阻力?距离全面规范开展农村集体土地流转的路还有多远?在此，本文拟从农村集体建设用地使用权流转的产生及发展背景、目前现状、存在的问题等进行初步研究，再结合长安区实际提出一些建议和思考，与大家共同探讨。
　　农村集体建设用地流转产生及发展背景
　　农村集体建设用地流转始于1985年，起初为自发性流转，1999年11月，经国土部批准，芜湖市被确定为集体建设用地流转试点市，2000年，国土部在江苏南京市、苏州市，上海青浦区，浙江湖州市，广东南海市等9个市区开展集体建设用地流转试点工作，形成了集体建设用地流转的&南海模式&、&苏州模式&、&芜湖模式&等。目前，全国正在开展流转工作的市县约30个，流转面积不足5万亩，相对于4倍于国有建设用地的农村集体建设用地，流转工作还处于试点摸索阶段，市场建设还很不完善。
　　农村集体建设用地目前所处的局面
　　一方面国家政策文件加大力度推进农村土地使用制度改革，促进城乡一体化，另一方面到目前国家还没有出台一部相关的农村集体建设用地使用权流转的全国性管理法规。
　　一方面国家实行了严格的土地管理制度，强调节约集约土地资源，国有建设用地供需矛盾异常突出；另一方面集体建设用地利用粗放低效，闲置浪费现象比较普遍，土地资源价值没有真正显现。
　　造成上述矛盾的原因有很多，一是随着土地使用制度的改革，《土地管理法》修改滞后，导致集体建设用地流转在实际中已经存在，在法律层面上缺乏相应的法律法规规范和保障；二是政府在征地过程中权力过大，经营性用地概念模糊，征地范围过宽，补偿标准少，缺乏相应的法律和制度上的监督和制衡，由于城市化进程进展飞速，大量现状为农村土地，但已被土地利用规划、城市总体规划列入未来城镇部分的土地升值空间巨大，地方政府可以通过低价征地然后高价卖地的方式，获得巨大的土地差价收益，从而形成&同地不同价&的格局，如果所有现状为农村集体建设用地的土地都可以入市流转交易，地方政府将失去通过征地&&卖地获取土地差价收益的机会，而按照&土地利用规划确定未来作为城镇区域内的集体建设用地不能自由入市流转&的精神，地方政府仍可以通过征地&&卖地的方式获取土地差价作为财政收入；三是随着经济社会的发展，在一些地区，集体建设用地使用权流转引发了一系列问题，在法律上，农村集体土地所有权主体界定不明晰，农村集体土地所有权主体虚位，&农民集体&是一个抽象的概念,不符合产权主体的特征结果导致土地被少数人控制，许多农民的土地权益被侵害。
　　开展集体建设用地使用权流转工作的例证
　　自2003年省厅确立长安区为省农村集体建设用地流转试点单位以来，长安区按照国家、省市关于集体建设用地流转方面相关政策，积极在农村集体建设用地使用权流转方面进行探索和实践，积累了一定的先行先试、封闭运行的实践经验，形成了一系列依法可行的规则和程序，取得了较为显著的成效。一是加强了农村集体建设用地使用权流转工作的组织领导，于2008年6月专门成立了农村集体建设用地使用权流转工作领导小组，先后制定出台了《西安市长安区集体建设用地使用权流转实施意见》和《西安市长安区集体建设用地流转管理办法》等规范性文件，并于2012年2月成立了长安区农村集体土地使用权流转储备交易中心。通过建机构、定制度、搭平台，在区内形成了政府主导、群众参与、制度规范、平台支撑的农村集体建设用地使用权流转工作机制。二是农村集体产权登记发证工作基本完成。按照&产权明晰、群众自愿&的原则，大力实施农村集体产权登记发证工作，目前已基本完成农村集体土地所有权登记发证任务，为农村集体建设用地使用权流转奠定了良好基础。三是坚持以土地用途管制为引领，圆满完成全区城镇土地利用总体规划修编，并通过国土资源部验收。四是在农村集体建设用地使用权流转中未出现一起群体性上访事件。
　　近年来，长安区经济发展飞速，对建设用地需求巨大。其中较大规模的用地方面，一是我区于2012年8月被确定为全国休闲农业暨乡村旅游示范区，亟需大量建设用地发展高档休闲旅游园区；二是三星电子、中兴通讯等一批世界500强和中国500强企业先后落户我区，亟需大量建设用地建设配套产业集群；三是我区共有32所高校31.5万师生，亟需大量建设用地发展满足高校师生消费需求的商贸服务业。综上所述，在我区大规模开展农村集体土地使用权流转工作，不仅有巨大的市场需求，而且可以发挥现有存量土地的最大效益。
　　但是，由于种种原因，目前仅流转集体建设用地1200余亩。随着劳动力向城市转移，长安区农村人口减少，空心村、废弃工矿及部分中小型企业建设用地效率及效益明显偏低；在缓解区域社会经济建设高速发展对土地的需求压力方面作用不够明显；作为全国休闲农业暨乡村旅游示范区和国家级农业示范基地，旅游园区及现代农业延伸工业链用地保障乏力。
　　开展农村集体建设用地流转的思考
　　为顺利实施&十二五&规划，全面建成小康社会，就必须要加快农村土地使用制度改革，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。因此，建设城乡统一的用地市场即农村集体建设用地入市并建立与国有建设用地同地同权同价的市场平台是农村土地制度改革发展的必然。在政策制约、地方政府受征地利益趋使、市场平台建设和制度建设及相关配套还不完善的今天，就要求我们在流转工作中要把握以下几点原则。
　　一、把握农村集体建设用地使用权流转的前提是保护耕地。保护耕地是国土资源管理的核心，只有在耕地得到有效保护的前提下，推进农村集体建设用地使用权流转才不会危及粮食安全和可持续发展战略。因此，农村集体建设用地要与保护耕地制度相结合，严格控制农村集体建设用地使用权总量的增加，只使用存量的建设用地，不使用耕地。
　　二、把握农村集体建设用地使用权流转的核心是落实收益分配。提高农民收益是建成小康社会的关键，农村集体建设用地流转只是其中的一个手段。因此，要切实落实自愿有偿的原则，制订好公平合理的收益分配制度，除政府投入的农村规划及基础配套设施建设费用外，收益全部归农村集体所有，对村集体经济组织虚位的，全部按股发放给村民，成立了村民经济组织的，给村民分配的收益应不低于村集体经济组织。
　　三、必须完善规章制度，加强市场建设。在人地矛盾日益加剧的今天，要协调大量潜在的用地供需矛盾，合理利用土地，就必须建立规范有序的农村集体建设用地使用权流转市场。农村集体建设用地使用权的流转要采取公开方式，放到城乡统一的土地市场当中交易转让。
　　全面开展农村集体建设用地流转的建议
　　一、规范流转行为：一是明确流转主体，赋予农民集体和农民充分的土地财产权。集体土地和国有土地应该享有同等的地位，在集体建设用地流转过程中，应当将完整的集体建设用地产权(即与国有土地同等地位的权利，包括转让、出租、出让和抵押、作价入股等)赋予集体和农民，让集体和农民真正成为土地产权的主体，成为流转的主体。农民集体经济组织的代表，可以是以村或者村民小组组成的股份合作公司，也可以是乡(镇)农工商总公司或村经济合作社，因地因时而异，不必求同。同时，作为管理者的国家是流转的间接参与者，不能代替集体的主体地位，不应直接参与集体建设用地流转。二是明确流转范围。目前由于征地界限模糊，范围还不明确，因此，在流转中应规定土地利用规划中明确将来作为城市范围内、但现仍属农村集体建设用地的，不能自由流转，土地利用规划中未来城市范围以外的农村集体建设用地，可以自由入市流转，这样可以避免与征地发生冲突，造成不必要的矛盾。三是明确收益分配，保障农民在收益分配中的主体地位。属于村农民集体所有建设用地流转的收益，应归全体村民所有，如何支配由村民大会或者村民代表大会决定，主要用来改善集体公益事业、农村基础设施、发展农村经济和安置无地农民的生产生活，以及用于开发和保护土地资源和对农民的社会保障；其中，农民获取收益的方式，可以是按股分红，也可以是一次性补偿，或者是直接流转获益，农民获得的收益不应低于集体所保留的收益。属于乡(镇)、村民小组所有的集体建设用地的流转收益比照村农民集体的分配办法执行。同时，国家不应直接从流转收益中抽取利润，流转收益应当而且只能在集体经济组织内部或者集体建设用地原使用者之间分配。但集体建设用地流转是一种带有增值性的土地使用行为，国家的投资和管理也有贡献，国家可以通过税收的方式获取部分增值收益用于基础设施建设。四是规范二级市场。要规范土地流转后的开发利用必须依法进行，不能改变土地的所有权性质，防止借土地流转之名非法改变耕地的农业用途；同时要规范再流转的税费收益及条件。
二、强化配套设施建设：一是加快完善农村产权登记。以还权赋能为核心，按照权属合法、界址清楚、面积准确的原则，对农村土地和房屋进行确权登记颁证，建立归属清楚、权责明确、严格保护、流转顺畅、符合市场经济规律的现代农村土地产权制度。二是加快完善村镇规划的修编。村庄规划缺失，在拆旧、整理、置换、集中建设等方面就没有依据，给农村土地市场在微观管理上增大了难度，也阻碍了农村建设用地市场的发展。同时，要在小城镇建设中做好科学规划、合理布局，避免规划空缺或不合理造成土地的浪费，也控制了小城镇的用地规模，促进了集约节约利用。三是建立农村集体土地基准地价体系，为土地流转提供价格依据。目前，各地国有建设用地基准地价体系已基本完善，但未全涵盖农村土地，同时，在现阶段由于抵押权实现的问题，农村建设用地与城镇建设用地同地同价的目标还存在一定的困难，因此，在目前阶段，建立农村基准地价体系在保护农民利益、规范流转行为等方面都有非常重要的作用。（范永平）
实行城乡居民权益增减挂钩&推进农业转移人口市民化
当前我国城镇化水平为51％多，但由于农民&市民化&政策的滞后，致使我国城镇化水平比发达国家低20％至25％，十八大提出要有序推进农业转移人口市民化。2012年农村工作会议指出，当前我国现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业现代化滞后，经济社会体制中最突出的矛盾仍然是城乡二元体制障碍明显，全面建成小康社会进程中最严重的制约仍然是城乡发展和居民收入差距过大。强调要积极创新农业生产经营主体，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。要加快现代农业、减少二元体制的影响、缩小城乡收入差距，提高城市化率，近期内必须以游离于城乡之间的2.5亿农民工为着眼点，通过实行城乡居民权益增减挂钩的顶层战略性政策设计，采取综合措施，鼓励这2.5亿农民工有偿退出农村的土地和房屋，购买城市（镇）的政策性保障住房，并将户口转为城镇户口，享受城镇社会保障，切实推进农村进城务工人员市民化、促进新农业生产经营主体的产生和成长。
采取这一政策的意义：
1.增加农村剩余人口人均耕地面积，扩大土地流转比率，提高农户收入，促进农业现代化。我国人均耕地面积少，土地流转困难，农业难以形成规模经营影响了现代农业的推进。2.5亿农民工退出农村的土地，可以大幅度增加农村人均耕地面积，而且这部分土地可以直接由农村集体经济组织进行流转，催生农业生产经营主体，支持现代农业发展。在享受农业补贴农民总数大量减少的情况下，可大幅度提高剩余农民的农业补贴收入和其他惠农收入。
2.减少建设占用土地面积，确保耕地红线。2007年末我国农村人均住宅面积（含庭院）49.8平方米，城镇人均住宅建筑面积约28平方米，2004年人均村庄用地218平方米，2006年城市人均建设用地130多平方米；按照这样的居住占地标准，农民工退出农村住宅和农村的建设用地迁徙到城市居住，1人可节约21.8平方米的住宅用地和88平方米的人均建设用地面积，2.5亿人可节约817万亩住宅用地和3300万亩建设用地。另外我国村庄空置面积超1亿亩，目前我国正在进行空心村治理和迁村并点工作，如及时出台这方面的政策，可以取得更大的实效。
3.减少农村的重复建设。1996年到2006年全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。近几年，农民工热衷于返乡建房，据统计全国的农民工收入与全国农村建房支出基本持平，有的村庄出现了70%房屋翻建、新建的情况，而这些农民工建房后，好多房屋又长期空置。需要国家出台政策引导这部分农民在城镇购房居住、就业，形成有效的投资和消费，拉动经济增长，推动农村人口向城镇有序转移。
杨凌示范区的做法：
1.把被征地农民成建制转为城镇户口，为失地农民建立四条保障线。第一，基本生活保障线。按每亩地每年400公斤小麦和400公斤玉米的市场价折合成现金，给被征地人员发放基本生活费。第二，城市居民最低生活保障线。城市规划区内的被征地农民纳入城市居民最低生活保障范围，被征地农民符合城镇最低生活保障标准的，可向民政部门申请城镇最低生活保障金。第三，养老补助费保障线。对于年满55周岁的女性和年满60周岁的男性每年发放1200元的养老补助费。第四，社会保障。已就业的被征地农民依法纳入城镇职工社会保障。对大中专学生发放教育补助费。本科补1万元，专科补6000元，中专补4500元。
&2.鼓励农民有偿放弃农村宅基地和房屋，进城购房居住生活。对失地农民进城安置和城中村改造坚持&两分离&、&一结合&的原则，即搬迁与安置分离、补偿与购买分离，生活安置与生产安置相结合。失地农民进城安置可按有关规定在接受对原建（构）筑物货币补偿后购买安置住房，也可按规定购买保障性住房；在安置过程中把群众当前生活的住宅用房安置与长远生计的生产用房安置相结合；按每人40㎡的住宅、5㎡的生产安置面积安置，以建安成本价的55％自愿购买。所选房屋实际面积大于按规定应选面积的，差额部分按照建安成本购买；所选房屋实际面积小于按规定应选面积的，差额部分按照建安成本价的45%补差。对宅基地和房屋、构筑物分别补偿，合法宅基地按照每院宅基地2.4万元标准补偿后予以收回。
&3.鼓励新生代农民进城落户居住。新生代农民大多在农村尚未申请宅基地，符合宅基地审批条件的新分支户，可按建安成本价的55％购买一套安置房，按照政策规定可以领到2.4万元的合法宅基地补偿款和按照户均建房面积240平米给予每平米100元补偿款2.4万元，这样农村新分支户停止申请宅基地和盖房，减少在农村的建房投资，在政策导向下尽快融入城镇居住。
为了筹措建设资金，启动建设，杨凌采用城乡建设用地增减挂钩的政策，通过推行农民有偿放弃农村宅基地和房屋，进城住高层住宅节约出来的建设用地指标在城中使用产生的级差地租解决拆旧建新最终资金来源问题。
杨凌示范区原有行政村87个村，农村人口118424人，农户30682户，应划宅基地的农村新分支户3285户，占到总户数的10.7%。近年来已经按照上述政策把14个村、6005户、24892个农村居民转为城市居民，转为城市居民率占到原农业人口的21%。7个村、2338户、7688人整村拆迁安置，占到原农业人口的6%；线性工程引起的非整村拆迁安置涉及8个村、384户、1251人。五泉镇小城镇建设中已有1000户农村新分支户进镇居住。目前我区正处于加速推进农村人口向城市的实质性转移阶段，杨凌的农村集体土地流转比例超过70%，出现了农村合作社、种养加大户和龙业产业化龙头企业从事现代农业生产的局面，职业农民、农民技术员等正在逐步形成，城乡居民收入比为2.7比1。
建议：基于杨凌这几年的实践，我们认为国家可以进一步扩大试点，在总结经验的基础上出台综合配套措施，推进农业转移人口市民化。采用退出农村宅基地、房屋与城市保障房分离、补偿与购买分离的原则便于农民财产资产化，有利于农村转移人口向任意一个城市迁徙和根据自身情况购买不同区位、不同价位的房屋，与农民工出外分散打工、就业的实际状况也相适应。城乡建设用地增减挂钩政策便于筹措资金和实现城市（镇）在资金方面反哺农村，农村在建设用地指标方面支持城市（镇）的发展。通过政策组合拳的聚合效应，鼓励和引导在城市打工的2.5亿农民，让其有偿放弃在农村享有的农村社员权利、集体土地的成员所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、农村户口以及依附于农村户口的农村医疗等农村居民权利，而进入城市(镇)，取得城镇户口，根据落户城市与放弃权益的农村在经济、土地资源房屋的资本差异梯度等情况，采用置换或者购买的方式取得城市保障性房屋、城镇医疗等社会保障，使得城镇化与农业现代化同时破题，互为依托，良性互动。（王黎萍）