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新年第一波：公立医院将实行编制备案制，医生的编制要取消了？
摘自公众号：发布时间： 0:53:30
1月26日，国家卫计委公布了《2016年卫生计生工作要点》，将启动多项新工作。其中，国家卫计委将深化编制人事制度改革，会同中央编办开展公立医院编制管理创新研究，逐步实行编制备案制，引发社会热议。 用国家卫计委体改司司长梁万年的话来说，编制备案制优点颇多：“是建立从身份管理逐渐走向岗位管理、定岗不定人、能进能出、能上能下人事制度的重要一步。该举措有利于逐渐让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。该举措有利于逐渐让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。” 2016年，国家卫计委将制订委属委管医院绩效考核的指导性文件，也就是说，委属委管医院将参与属地公立医院改革。 外界分析，之所以要研究编制创新改革，跟事业单位养老金改革相关。据记者了解，目前事业单位养老保险改革已尘埃落定，我国大部分城市的事业单位已开始缴纳，但是却留有一个“死角”未解决：这次养老保险改革并未统筹考虑编内、编外人员，解决编内、编外“同工不同酬”的遗留问题。 由于在有财政拨款的事业单位内部，有编制和没编制的人员区别很大。因此对事业单位里的编外人员来说，这是一个好消息。 外界从这一表态中解读出两层意思：一是研究编制创新改革主要针对事业单位；二是高校、公立医院今后或将不再纳入编制管理。 资料显示，目前我国在编的3100多万事业单位人员中，大约有800万是医院工作人员，高校职员的占比也较大。如果针对高校与公立医院的编制创新改革启动，将涉及上千万人的利益。 其实，公立医院不纳入编制管理的说法并非第一次出现，而北京是第一个吃螃蟹者。2015年5月，北京市发布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中就明确提出，对现有高等学校、公立医院等，逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。涉及与编制管理相关的财政经费、养老保险、户籍管理、出国交流、住房补贴等，相关部门要准确把握事业单位改革总体要求，依据有关规定加强管理。 但是显然，取消编制管理不可能一蹴而就，公立医院实行编制备案制能否尽快有效落实，以及医务人员能否理解都待观察。
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公立医院编制管理备案制的思考
5月24至30日，在卫生计生改革与发展专题研究班上，学员们对政策形势和理论热点进行深入学习，并结合所负责的工作进行了分享和讨论，同时，对各地卫生计生事业发展与实践探索进行深入总结形成文章。本刊选取其中三篇，分别对编制管理备案制、县级公立医院托管运营以及人事分配制度改革进行分析、探讨，以期对同行有所借鉴。
公立医院作为我国医疗服务体系的主体，其改革成效将直接关系到深化医药卫生体制改革的成败。湖南省自2012年分批启动县级公立医院改革以来，在&调整医疗服务价格、取消药品加成、实施基本药物制度、改革医保支付形式、提升医疗服务能力&等方面进行了有益的探索，并取得了一定成效。但现行的公立医院人事管理制度，尤其是机构编制管理制度，制约了公立医院的持续发展，亟待采取有效措施予以解决。
湖南省公立医院编制管理现行模式
一是公立医院编制的核定、使用和管理均由同级机构编制部门集中管理，实行单一审批制管理模式；二是机构编制部门制定了公立医院新的编制标准，并按照标准的下限核定公立医院的编制，实行编制总量控制；三是公立医院公开招聘工作人员，人才引进和人员调配须经机构编制部门、人社部门实行事前、事中、事后全程审批；四是创建机构编制实名制信息数据库，建立了以《机构编制管理手册》为依托的机构编制实名制管理模式，实行定编、定岗、定人的信息化管理；五是规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，每年年初定期对各单位的编制进行审核，实施全方位的监督管理；六是启动以核定编制为基数的岗位管理模式，淡化身份管理，强化管理、专技、工勤分类管理，实施全员聘用管理。
现行编制管理模式存在的弊端
第一，削弱了医院用人自主权。在现行的公立医院人事管理制度中，虽然推行了岗位管理，但由于机构编制部门对公立医院编制实施全方位、全过程的管理，在很大程度上削弱了公立医院用人自主权，从而出现&需要的人才引不进、引进的人才用不上&的情况。公立医院普遍存在人员管理&三难现象&：即&职务能上难下，人员能进难出，优秀人才难进&，制约了医院人才资源的合理配置。
第二，加重了医院工作负担。现有的编制管理模式实现了机构编制、人社、财政三部门的全封闭、无缝隙的对接，但相对于公立医院来讲，流程复杂，手续繁琐，审批的周期长。而且由于部门之间各自为政，各自设计信息管理系统，没有实现资源共享，致公立医院编制管理和人员进出工作手续复杂，加重了公立医院编制与人事管理工作的负担。
第三，制约了医院的改革和发展。现行的编制管理模式强化了全程管理，但动态调整的机制未建立健全。近年来，随着医药卫生体制改革的不断深化，公立医院的工作职能不断拓展，医疗业务快速增长，人力资源日益紧缺。据湖南省2014年专题调研显示，全省553家公立医院的人均床人比仅为1:1.0（其中三级医院为1:1.2，二级医院为1:1.0，一级医院为1:0.8），编制配备明显不足，缺编严重。编制管理动态调整制度的缺失，致使全省一半以上的公立医院均面临着编制不足、人员短缺、人才引进受限等问题，严重制约了公立医院的改革和发展。
建立健全编制管理备案制的思考与建议
编制备案制是改变原有模式，弱化编制集中管理，强化分级管理与动态管理，由单位依据自身发展、工作需要，按照&精简、高效&的原则，科学合理确定组织机构和人员编制，所有机构、编制的产生、变更和撤销无需政府部门审批，只需事后进行报备。它是政府职权下放的一种体现，也是编制管理体制改革的创新。
实施编制备案的必要性
一是适应市场经济体制的必然要求。在市场经济背景下，各医疗单位的新情况、新问题不断出现，医师多点执业，人才自由流动，医保全民开放，医疗需求日益增长，人力资源日渐紧张等，更加需要一种民主、宽松、灵活的用人环境和用人体制，但编制管理模式限制了人才的自由流动，束缚了医院的良性发展。由此，编制备案制应运而生，它摒弃了传统的&集权、单一&思维模式，换之以&灵活、高效、精简&的自我管理模式，是实现从身份管理到岗位管理的有效措施，也是适应市场经济体制的必然要求。&
二是政府简政放权的客观需要。随着十八大以来加快政府职能转变的改革思路日益清晰化、科学化，各级医疗机构对机构编制管理权进一步下放由被动适应变成了主动期盼，希望主管部门以推动建立医院法人治理结构为抓手，一方面，适当&松绑&对医院编制的管控，对不同类型的医疗机构编制数量进行结构性调整，有增有减；另一方面，对医疗机构的用人制度进行多种形式的创新，解决因编制管理僵化，以及编制与养老、社保等相挂钩引发的现实和长远问题。因此创新编制管理，实施编制备案管理模式，对于推动政府转变职能、简政放权、提高效率、促进经济社会发展具有重要意义。
三是深化公立医院改革的有力保障。当前医药卫生体制改革已进入攻坚阶段，但公立医院机构编制管理滞后，影响到公立医院改革的整体推进。因此，抓住当前国家分类推进事业单位改革和深化医改的机遇，加快推进公立医院机构编制管理改革，坚持政府监管和医院自主管理相结合，按照精简效能的原则，建立适应行业特点的公立医院机构编制备案制度，是深化医改的一项重要任务，也是公立医院综合改革坚实的机制保障。
实施编制备案的可行性
一是国家政策支持。国务院《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》提出：要转变公立医疗机构运行机制，深化医疗机构人事制度和分配制度改革。国家分类推进事业单位改革配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》也提出：要分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。《关于推进县级公立医院综合改革的意见》更是明确提出：要创新编制管理，合理核定县级公立医院人员编制总量，并进行动态调整，逐步实行编制备案制。
二是部分地区的探索。目前除了部分中直事业单位开展编制管理备案制外，安徽、河北、湖北等多个省市已相继在教育、卫生系统启动编制备案制试点工作，一些市县也在所属事业单位积极探索编制管理备案制，积累了许多宝贵的经验，可以作为有益的借鉴。
实施编制备案制的初步构想
一是科学核定公立医院编制总量。机构编制部门应当根据公立医院实际开放床位、工作量和现有编制使用情况等因素，结合各地经济社会发展情况、人口构成和医疗服务发展趋势，科学核定公立医院工作人员编制总量，并每3年左右调整一次，特殊情况应及时调整。
二是建立公立医院编制备案制度。坚持政府监管和医院自主管理相结合的原则，对公立医院实行&总量控制、动态调整、分级负责、分类管理&的编制管理模式。总量控制：各级机构编制部门负责核定并控制本级公立医院的人员编制总量。动态调整：各级卫生计生行政部门负责根据公立医院实际开放病床情况及业务开展情况下达编制数，适当留有余地，并定期予以调整，各医院编制下达情况、调整情况报机构编制部门备案。分级负责：公立医院的编制管理由同级机构编制部门和卫生计生部门共同负责。分类管理：制定公立医院编制备案管理实施办法，明确不同类别公立医院的编制管理模式。
三是强化医院编制自主管理。积极探索实行编制总额与工资总额、人员经费动态挂钩的管理模式，增人不增工资总额，节编的工资额度由单位自行使用；鼓励单位合理空编，采取编内聘用、占编不入编方式解决人员不足，逐步形成编制管理上的自我约束机制。
四是完善编制备案配套政策。对编制备案管理人员在人事管理、工资福利、社会保障、职称晋升与人才流动等方面一视同仁，确保编制管理备案制的顺利实施。
作者单位：①湖南省卫生计生委
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