试论构建地方政府债务绩效考核指标体系
试论构建地方政府债务绩效考核指标体系
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[摘要]公共产品理论认为，地方政府债务是一把“双刃剑”，如何发挥其积极作用具有重要的理论和现实意义。文章通过构建地方政府债务绩效考核指标体系和分析模型，对当地政府债务投入绩效进行考核。地方政府根据绩效考核结果和当地财政收支情况及经济发展战略，从债务投入的源头入手，引导其投入领域和项目及投入规模，提高债务资金的使用效益，充分发挥债务资金这把“双刃剑”的积极作用，防范债务风险的发生。[关键词]地方政府债务；绩效考核；指标体系；多元统计法；主成分分析法[中图分类号]F127 [文献标识码] Ａ [文章编号]08)04-0026-03On the Evaluation Index System of Debt Performance of the Local GovernmentWang Shumei, Kao Yanming （Shenyang University, Shenyang , Liaoning 110044）Abstract: In the theory of public products, the debt of local government is considered to be a &Double-Edged Sword&; therefore, how to bring its positive function has very important meaning in theory and reality. By the construction of the index system and evaluation model of the debt of local government, the evaluation of local government's debt performance is analyzed. According to the result of the evaluation, combined with the local fiscal revenues and expenditures and the strategy of economical development, and from the source of debt's input, the efficiency of the investment is improved by guiding its input fields, projects and scale. The local government should bring the positive role of debt and prevent the occurrence of debt risk. Key words: debt evalu multivariat principal component analysis一、前言2003年11月，《中国生产力发展研究》报告指出，全国地方政府债务至少在1万亿元以上。全部的政府债务占GDP的比重超过100%，远高于国际警戒线60%。国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组在日公布的研究报告中也指出，目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。如此严重的地方政府债务引起了政界和学术界的关注，关于地方政府债务的课题成果和文章不断涌现，尤以关于地方政府债务过程控制和寻求解决途径者居多。笔者认为，要想得到较合理的全面解决地方政府债务的方案，首先必须正确认识地方政府债务的作用和本质。根据公共产品理论，政府债务可以说是一把“双刃剑”。一方面，在经济快速发展的今天，适当规模地方政府债务的合理投入可以加快本地基础设施建设，改善投融资环境，吸引资本、技术和人才进入，提高当地就业水平，加速本地经济发展，增强政府财税收入能力；另一方面，债务的误用、滥用、监管不力和偿债不及时，会导致当地经济发展不平衡，造成私人资本挤出，增加本地政府偿债负担，形成债务的恶性循环，间接影响当地经济发展，加重人民负担，降低政府信用度，严重者甚至引发一系列的社会和政治问题。因此，笔者认为，在地方政府债务问题上，既不能忽略政府债务的积极作用，又要充分认识其带来的负面影响；要想最大限度发挥地方政府债务这把“双刃剑”的优势作用，防范其不利一面的发生，既要在债务资金使用源头上加以约束，正确引导债务资金的流向，又要在其实际运行过程中加以控制和管理，并根据实际情况及时进行调整，防范债务风险的发生。二、地方政府债务绩效考核体系的构建1．构建原则。地方政府债务资金投入属于宏观经济范畴，需要考虑社会效益和长期发展战略，而且债务资金的投入领域广、项目多。因此，指标体系的构建需遵从必要原则，全面考虑。（1）系统性原则。选取的指标应能从宏观、中观和微观三个层次系统反映债务投入领域或项目的绩效表现情况，所以指标需具有足够的涵盖面。（2）科学规范性原则。评价体系的指标选取必须遵循债务的基本理论和自身特点, 具体指标的定义、分类、适用范围、数据收集、计算方法及权重确定等都要真实、规范、有科学依据, 同时要注意所选指标的稳定性、相关性和数据的可操作性, 要使指标体系成为一个有机的统一体。（3）可比性原则。根据所设指标取得的数据要具有横向和纵向的可比性，对同一地区在时间维上或相同历史数据连续适用。（4）简明性原则。在全面性的前提下，应尽量注意指标的简明性，力求用较少指标反映关键问题，提高评价体系的可操作性。（5）导向性和目的性原则。指标体系的设立是为了评价债务投入的绩效表现情况，找出地方政府债务使用中的问题，寻求改进与解决的对策，所以，指标体系的设计应突出债务支出的导向性与目的性。2．构建指标体系的方法。多元统计是解决多因子问题的一种有效方法。其通过聚类分析和主成分分析，就可根据初拟指标体系中各项指标间关系的密切程度(相关系数)与概括能力(贡献率)大小，筛选出具有决定意义的指标。其主要优点是具有逻辑和统计意义，科学性强；能综合简化要素，解决要素的归属、要素间的联系和隶属位次等问题；能建立定性与定量相结合的评价指标体系；能处理大量的数据和信息。考虑到债务问题的复杂性和指标数据收集实际可操作性，本文运用多元统计法，构建债务绩效考核指标体系。3．绩效考核指标的选取。分税制后，中央和地方政府存在着“财权”和“事权”的严重不对称，地方政府以不足的“财权”承担不断增加的“事权”，加之某些地区原有经济基础薄弱，地方政府便很自然地利用各种合法渠道举借债务。若债务资金投入合理，会发挥其积极作用，引导本地经济和谐发展；若使用不当，便极可能形成债务风险。为了能对政府债务作尽可能全面的绩效考核，这里采用聚类分析法， 将政府债务资金的投入分为以下四个领域：经济建设、科研教育、居民福利、治安环保。经济建设涉及农业、工业和第三产业，同时地方政府还要加强当地基础设施投入，以求改善地方形象，吸引资本、技术和人才进入，取得长期社会效益。经济建设领域指标如下：（1）政府对地方工业生产的债务投入产出比(A1)。反映地方政府对地方工业生产的投入而带动地方工业产值的增长。（2）农业综合发展借款对农业收入的弹性(A2)。此指标数据较易取得，农业综合发展借款由农业综合开发借款和国际农业发展基金贷款、政府担保的国际农业发展基金借款组成。（3）第三产业收入占GDP的比重(A3)。（4）人均地区生产总值指数(A4)。考虑到人口基数问题，取均值更能反映当地经济发展的真实水平。（5）债务对本地基础设施和固定资产投资增长贡献率(A5)。不少地方官员一味注重政绩效应，不考虑投入成本而盲目搞形象工程，使得负债增加。此项指标反映单位投入所得收益。科研教育领域指标如下：（1）教育设施投入配套资金比(B1)。地方政府对当地高校扩招或课题研究等划拨相应的配套资金数额。（2）高等教育在校学生数增长率(B2)。对于县市、乡镇可用普通高中在校学生数增长率。（3）教育支出占地方财政支出比重(B3)。此项指标反映了地方政府对教育的重视程度。居民福利领域涵盖如下指标：（1）城镇人均可支配收入增长率(C1)、农村人均纯收入增长率(C2)、居民储蓄存款余额增长率(C3)和社会消费品零售总额增长率(C6)。这几个指标均反映本地经济发展的程度和人民的综合生活水平。（2）城镇就业人员增长率(C4)和就业增长率(C5)。间接反映地方经济的发展程度和社会稳定和谐程度。（3）社会保障支出人均增长率(C7) 和拖欠工资及离退休人员基本养老金债务增长率(C8)。社会保障包括居民最低生活保障，以及参加失业保险、养老保险和医疗保险的居民年度所领取的保障金。政府公共债务有别于私人债务, 工资和养老金的拖欠势必对人民的生活水平造成影响, 同时会降低人民对政府工作的满意度。考虑到自然环境和社会治安同属社会环境范畴，这里将治安和环保设在统一领域。此领域指标如下。（1）刑事案件发案率和交通事故死亡率的增长率(D1) 和公众安全感指数增长率(D2)。此二指标反映当地政府对社会治安治理情况和人民安全保障指数。（2）环境治理专项债务配套资金比(D3)。此指标体现债务对环境治理的投入所带来的社会效应, 对其他社会资金的吸引比例, 政府的导向性投入所引起的其他社会资金的投入。（3）应付突发事件和自然灾害能力增长率(D4)。反映政府资金用于基础设施建设取得的长期社会效应。三、实证分析主成分分析法是将原来众多（比如P个）具有一定相关性指标，重新组合成一组新的互相无关的综合指标来代替原有指标。其优点是降低了人为确定指标权重的不确定性，并且减少了指标的数目，使得操作性更强。这里以实例形式，用主成分分析法对上述指标进行分析，构建绩效分析模型。本文就某省13个市收集到的实际数据实例说明。首先用SPSS软件对所收集数据进行标准化处理，然后运用SPSS软件的Factor过程对13个市债务综合指标进行主成分分析。从表-1可知，主成分数目为7，共覆盖87.292%的信息量。表-2反映了各指标在各主成分上的载荷度，说明了各主成分反映的指标信息。用初始因子载荷矩阵中的数据除以主成分相对应的特征值开平方根便得各主成分中每个指标所对应的特征向量。四、结论由指标的综合排名及各主成分排名情况，可知各级政府债务投入总体绩效水平以及影响债务投入绩效的具体指标。以市1为例,由综合排名可知,其综合绩效在当地处于居后位置（第11位）,影响其得分的主要为第二、三、五、七主成分，进一步查验其各主成分具体指标对应特征向量可知，对其产生影响的主要指标为A1、A4、C3、C6、C7。所以，当地政府应重点抓经济建设和居民福利两个领域。具体说，经济建设方面，应提高债务资金在当地工业投入中的比重，加强工业建设，提高工业产出水平，提高当地人均总产值；居民福利方面，调控消费品零售价格，平衡当地物价水平，并提高当地社保覆盖面。[参考文献][1]李振华.地方政府债务已成巨大隐患[J].经济透视,.[2]宓燕.地方政府债务绩效评价指标体系研究[J].经济与管理,-67.[3]陈尉纲.对防范与化解我国地方政府债务风险的探索[J].改革与战略,-58.[4]张维群.指标体系构建与优良性评价的方法研究[J].统计与信息论坛,-38.[5]范柏乃,朱华.我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度[J].政治学研究,-95.[6]张海星.中国地方政府债务风险分析[J].宁夏社会科学,2006,( 6):62-67. [7]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴2005[M].北京:中国统计出版社,2005.[责任编辑：袁春艳] 延伸阅读：
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