广东省贯彻实施《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的意见
广东省贯彻实施《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的意见
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 粤发改稽[号
国家发展改革委等七部委第 11 号令《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》已于 2004 年 8 月 1 日正式实施。根据《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》，结合我省实际，提出如下实施意见，请一并贯彻执行。 　　一、在本省行政区域内进行的工程建设项目招标投标活动，投标人和其他利害关系人认为有不符合《中华人民共和国招标投标法》和《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》及相关法规、规章规定的，有权依法向有关行政监督部门提出书面投诉，收到投诉的行政监督部门应当在五个工作日内决定是否受理，受理的行政监督部门要实行回避原则、遵守保密规定，并严格按照国家发展改革委等七部委第 11 号令规定的程序和时限客观、公正处理。 　　二、县级及县级以上发展改革、经贸、建设、水利、交通、信息产业（电子）等招标投标活动行政监督部门，依照广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（粤府办〔 2000 〕 105 号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理本行业招标投标的投诉，并依法做出处理决定。 　　对省属重大建设项目招标投标活动的投诉，由省发展改革委受理并依法做出处理决定。对省属重大建设项目招标投标活动的投诉，有关行业行政监督部门已经受理的，应当通报省发展改革委，省发展改革委不再受理。 　　三、各级招标投标活动行政监督部门应当建立本部门招标投标投诉处理责任制，确立本部门内部负责受理投诉的机构，确定办理程序，并向社会公布受理投诉的电话、传真、电子邮件信箱和通讯地址。 　　四、在投诉处理过程中，受理的行政监督部门认为存在影响中标结果的违法违规行为的，应当及时下达行政监督意见书，通知招标人暂停招标事宜。 　　经查实，招标投标过程中有违法违规行为的，依照《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》及相关法规、规章进行处罚，涉及相关责任人的违纪违法行为，由其行政主管机关或监察机关给予行政处分；情节严重，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。 　　五、招标投标活动行政监督部门应当将投诉处理决定及时通知项目审批部门。 　　六、监察机关依法对有关行政监督部门及其工作人员履行职责情况实施监察。 　　七、执行中如有问题，请及时向省发展改革委反映。
附件：工程建设项目招标投标活动投诉处理办法
工程建设项目招标投标活动投诉处理办法
（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民航总局令第11号令）
为建立公正、高效的招投标投诉处理机制，规范招投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招投标当事人的合法权益，依据《中华人民共和国招标投标法》，特制定《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，现予以公布，自2004年8月1日起施行。
国家发展和改革委员会& 马　凯建设部部长& 汪光焘铁道部部长& 刘志军交通部部长& 张春贤信息产业部部长& 王旭东水利部部长& 汪恕诚中国民用航空总局局长& 杨元元
二○○四年六月二十一日
()(200034)上海市第一中级人民法院
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政府采购监督管理部门投诉处理决定司法审查若干问题研究
【内容提要】在政府采购活动中，质疑供应商的“投诉”与政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”有不同的内涵。政府采购监督管理部门应当严格按照法律规定的权限和内容范围作出投诉处理决定。对于投诉人投诉书中涉及的其他投诉事项，可以通过其他途径解决。在对涉及不服政府采购监督管理投诉处理决定进行司法审查时，应着重审查投诉处理决定行为的合法性，而非招投标行为的合法性。
【关 键 词】政府采购
投诉处理决定
&&& 一、质疑供应商的“投诉”与政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”内涵不同
&&& “投诉”是一个语义非常丰富的词汇，在不同的领域，它有不同的含义和内涵，甚至在相同的领域，它也有不同的含义和内涵。在法学领域，“投诉”一词主要用在《消费者权益保护法》、《政府采购法》及《投诉处理办法》等法律中，《消费者权益保护法》中的“投诉”一般来说是指“消费者投诉”，其意思是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者之间发生消费者权益争议后，请求消费者权益保护组织调解，要求保护其合法权益的行为。而“投诉”一词在《政府采购法》及《投诉处理办法》的不同法律条文中具有不同的含义。如《政府采购法》第
55条规定中的“投诉”一词与第58条规定中的第二个“投诉”的含义和内涵是不一样的，可以这样说，质疑供应商的“投诉”比政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”内涵要广，这种情况可以从三个方面作出解释：
1．投诉处理决定书处理事项与投诉书内容事项不同。前者具有法定性和确定性，而后者具有非法定性、非确定性、随意性。根据《政府采购法》第71条、72条和73条，《招投标管理办法》第68条、69条和71条以及《投诉处理办法》第18条的规定，政府采购监督管理部门投诉处理决定的处理事项总共11项，具有法定性和确定性。这些事项具体表现为：应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；擅自提高采购标准的；委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的；以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；拒绝有关部门依法实施监督检查的；与供应商或者采购代理机构恶意串通的；在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；开标前泄露标底的等。质疑供应商在向政府采购监督管理部门的投诉中既包括政府采购监督管理部门在投诉处理决定可以处理的问题，也包括政府采购监督管理部门在投诉处理决定中不能处理的问题。也就是说，质疑供应商的投诉中反映的问题有的属于《政府采购法》第73条、《招投标管理办法》第71条和《投诉处理办法》第18条列明的违法行为，有的不属于上述法律条款规定的违法行为。申而论之，华丰公司的投诉有的属于宪法意义上的投诉和控告，有的属于刑事诉讼法意义上的控告与申诉，有的属于政府采购监督管理部门投诉处理决定应该处理的投诉和控告，政府采购监督管理部门投诉处理决定只处理法律规定的应该由其处理的事项。
2．投诉处理决定书所涉法律关系和法律责任与投诉书所涉法律关系和法律责任不同。前者具有单一性，而后者具有多样性。根据《政府采购法》第73条、《招投标管理办法》第71条以及《投诉处理办法》第18条的规定，有上述法条规定的违法行为之一，并且影响或者可能影响中标结果，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，由被上诉人根据采购活动是否已经完成的情况依法作出投诉处理决定，决定依法重新招标还是从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商或是决定采购活动违法、由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任。也就是说，投诉处理决定书中只涉及在确认招投标活动违法的情况下，招标公司与质疑供应商之间的民事法律关系。申而论之，投诉处理决定解决的是招标公司应当承担的民事责任问题。而质疑供应商所涉及的法律关系既有招标公司和质疑供应商之间的民事法律关系，又有招标公司及其工作人员与其行政主管部门（或有关机关）之间的行政处分法律关系，甚至还有行为构成犯罪时招标公司及其工作人员与司法机关之间的刑事法律关系。质疑供应商主观上既想要追究招标公司的民事责任，又想要追究招标公司及相关工作人员的行政责任，甚至想要追究其刑事责任。《政府采购法》、《招投标管理办法》及《投诉处理办法》的“法律责任”一章中均对采购人、采购代理机构、投标人、供应商在政府采购中违反上述法律规定的，规定由有权机关根据相应条款的规定分别作出投诉处理决定、行政处罚决定或行政处分决定；如果构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于具有上述法律规范规定的违法情形的，政府采购监督管理部门在投诉处理决定中并非能够全部审查认定并作出处理。民事责任与刑事责任、行政责任，投诉处理决定与行政处罚决定、行政处分决定分属不同法律关系，法律对其规定了不同的审查要件及处理程序。因此，对于不属于投诉处理决定应当认定的事实，可以通过其他途径处理。
3．不同的监督管理部门在政府采购中具有不同的职责。根据《政府采购法》的有关规定，各级人民政府财政部门、审计机关、监察机关等都负有对政府采购实施监督检查的职责，都是负责政府采购监督管理的部门，应当依法履行对政府采购活动的管理、监督与检查的部分职责。但是，不同的政府采购监督管理部门又有着职责上的不同侧重。其中财政部门作为政府采购监督管理部门主要对政府采购活动及集中采购机构进行监督检查。审计机关则主要是对政府采购进行审计监督，审计的对象不仅包括政府采购当事人有关政府采购的活动，也包括政府采购监督管理部门有关政府采购的监督管理活动。监察机关则根据其职责特点，对参与政府采购的国家机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员有关政府采购的活动实施监察。因此作为政府采购监督管理部门之一的财政部门在投诉处理决定中只具有对有《政府采购法》第71条、72条的违法行为的作出第73条规定的处理决定的职责。
&&& 二、投诉处理决定是可诉的行政裁决行为
1．投诉处理决定的性质——行政裁决行为。根据国家职能分工的传统理论观念，解决平等主体之间的民事争议，是属于司法领域的一种司法职能，但是随着社会经济的不断向前发展，行政机关的活动突破了以前民事纠纷最终由法院裁断或只能由法院裁断，行政机关只行使行政权而不裁决处理民事纠纷的传统，获得了对民事纠纷的裁决权，行政裁决应运而生。与司法审判相比，行政裁决具有程序简便，方法灵活，结案迅速，符合经济原则等优点。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。它具有以下几个方面的特征：一是行政裁决的前提是当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷；二是行政裁决的主体是法律授权的行政机关。没有专门法律的授权，行政机关便不能成为行政裁决的主体；三是行政裁决程序依当时人的申请开始。争议双方当事人在争议发生后，可以依据法律、法规的规定，在法定期间内向法定裁决机构申请裁决；四是行政裁决是行政机关行使行政裁决权的活动，具有法律效力。行政裁决权的行使，具有行使一般行政权的特征，民事纠纷当事人是否同意或是否承认，都不会影响行政裁决的成立和其所具有的法律效力，对行政裁决不服，只能申请行政复议或向法院提起行政诉讼。
从政府采购监督管理部门的投诉处理决定的性质以及作出处理决定的种类来看，投诉处理决定应当属于行政裁决行为，理由如下：第一，政府采购机关与供应商因政府采购活动形成的纠纷是与行政管理相关的民事纠纷。需要说明的是，该民事纠纷与政府采购合同的履行无关，但与政府采购行政管理活动密切相关，主要是采购主体与供应商在合同缔结过程中所发生的争议。由于现行法律明确将政府采购合同确定为民事合同，故政府采购当事人之间的争议应该属于民事纠纷，合同签订后，履行过程中所发生的争议应该适用《合同法》，故这里也就排除了行政主管的范围，而应由法院或仲裁机构处理；但在书面合同签署之前，缔结过程中所发生的争议应属于财政机关处理。第二，各级财政部门是政府采购活动争议行使管辖权的行政主体。没有《政府采购法》的专门授权，其他任何行政主体均不能成为政府采购争议裁决的执法主体。《政府采购法》第
13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第55条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第56条规定：政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购供应商投诉处理办法》第3条规定：县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉；财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜；县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。第三，政府采购监督管理部门作出投诉处理决定的具体行政行为必须依质疑供应商的申请才能开始，换句话说，该行政行为是依申请的具体行政行为。第四，投诉处理决定是各级财政部门行使行政裁决权的活动，一旦作出投诉处理决定即具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力。而不管纠纷当事人是否同意或者是否承认，都不会影响投诉处理决定所应有的法律效力。对此，相对人如果不服的，只能申请行政复议或提出行政诉讼。
2．政府采购监督管理部门作出的投诉处理决定具有行政可诉性。理论界一般认为，行政裁决行为是一种具体行政行为，行政相对人对行政裁决不服的，当然可以提起行政诉讼。
第一，确认行政裁决的可诉性，首先是由其本身的基本性质决定的。诚然，行政裁决具备特有的特殊性，但因此不能排除其基本的具体行政行为的普遍性的存在。在行政裁决过程中，行政机关与纠纷当事人之间存在的依然是性质明确的行政法律关系。第二，确认行政裁决的可诉性是由其本身和司法行为的较大差别所决定的。行政裁决表面上与司法行为极为相似，因而称之为“准司法行为”，但其行政权行使的表现效果仍然大大超过了其表象特征。第三，确认行政裁决的可诉性是由保障行政行为行使合法有效所决定的。民事法律关系主体认为行政机关的裁决行为对自己的合法权益造成了侵犯，而对直接原民事纠纷进行诉讼，这本身就意味着直接推翻了行政机关的行政裁决结果的有效性，对行政裁决行为进行了否定。若是对行政行为进行诉讼，由司法机关对行政机关的裁决进行审查，作出是否合法正确的裁判结果。一方面当然是对行政机关本身的有效监督，另一方面也是对行政机关裁决效力的肯定。
《政府采购法》第
58条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。《政府采购供应商投诉处理办法》第24条规定，投诉人对财政部门的投诉处理决定不服或者财政部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。由此可以作出两点推论：一是政府采购监督管理部门作出投诉处理决定具有行政可诉性，是可诉性的具体行政行为；二是作为投诉人的质疑供应商具有该类行政诉讼的原告主体资格。
&&& 三、政府采购监督管理投诉处理决定司法审查的范围：投诉处理决定行为的合法性，而非招投标行为的合法性
对于该类案件，法院应该从四方面来审理：一是职权依据是否法定；二是事实认定是否清楚；三是适用法律是否正确；四是程序是否合法。其中“事实认定是否清楚”是政府采购监督管理投诉处理决定司法审查的重点，我们以下就此进行详细阐述。如前所述，质疑供应商的“投诉”与政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”内涵不同，前者的范围更广。政府采购监督管理部门投诉处理决定书处理事项与投诉书内容事项不同，前者的范围更窄。投诉处理决定书所涉法律关系和法律责任与投诉书所涉法律关系和法律责任不同，前者具有单一性，而后者具有多样性。而且从监督政府采购的主体来说，政府采购监督管理部门具有多重性，根据《政府采购法》的有关规定，各级人民政府财政部门、审计机关、监察机关等都负有对政府采购实施监督检查的职责，都是负责政府采购监督管理的部门，应当依法履行对政府采购活动的管理、监督与检查的部分职责，不同的监督管理部门在政府采购中具有不同的职责，不同的政府采购监督管理部门又有着职责上的不同侧重。因此，根据《政府采购法》第
73条的规定，政府采购监督管理部门——财政部门有对采购人、采购代理机构有第71条、72条规定的违法情形的，作出相关的投诉处理决定的职权和职责，只要财政部门在投诉处理决定中对质疑供应商投诉书中的有关符合《政府采购法》第71条、第72条规定的违反行为予以认定，并按照《政府采购法》第73条作出了相关的投诉处理决定，法院在审理该类案件中，就应当认定政府采购监督管理部门在作出投诉处理决定的具体行政行为时，事实认定是清楚的。需要进一步指出的是：法院在对该类案件进行司法审查时，应当审查政府采购监督管理部门作出投诉处理决定的具体行政行为的合法性，而不是审查招标投标行为的合法性，因为，行政诉讼法第5条明确规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。如果偏离了这一点，就偏离了行政诉讼的轨道。
作者系行政庭审判员、书记员
责任编辑董礼洁）
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&&&&&&要&&&&闻
山东东营严惩招投标恶意投诉行为
来源：中国建设报&&&&
本报讯 日前，山东省东营市出台《东营市房屋建筑和市政工程招标投标恶意投诉行为调查处理办法》（以下简称《办法》），进一步规范招标投标活动，防止和纠正恶意投诉等违法违规行为，维护公平竞争、诚实守信的市场秩序。
《办法》指出，投标人故意捏造事实，伪造证明材料，向有关部门、单位反映不实内容、不存在的问题及违反规定程序投诉的行为均为恶意投诉。提供虚假投诉材料进行投诉的，由住房和城乡建设主管部门驳回其投诉，并自驳回投诉之日起3个月内限制其承接新的建设工程，并由招标人取消其中标候选人资格。对主管部门依法作出的行政处理决定不服，未依法申请行政复议或提起行政诉讼，又转向其他有关部门、单位投诉的，以及在投诉调查处理期间，又转向其他有关部门、单位投诉、举报的，自恶意投诉之日起3个月内限制该投标人承接新的建设工程，为中标候选人的，由招标人取消其中标候选人资格。
同时，《办法》规定，对招标投标活动负有行政监督职责的人员及有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依照有关规定给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条的理解
相关法律法规：《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
《行政复议法》第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
在这里要讨论的问题有两个：1、行政监督部门对投诉作出的处理决定可不可提起行政复议，如果不可以，又如何解释来保证部门规章和行政复议法的协调；
对于这个问题，首先需要明确的是在招投标过程中当事人的投诉，通常是因为建设单位、投标单位、评标委员会等在招投标过程中违规操作，扰乱了正常招投标秩序，要求有监管职责的有关部门予以查处，继而监管部门作出处理决定。对于这样的处理决定，有可能会侵犯相关人员的权益，为什么说只是有可能呢？因为当监管部门在调查过程中，发现投诉人所投诉的事实不存在，或者认为所投诉对象的行为合法，没有违反相关规定，这时就不能认为监督部门侵犯了其合法权益；相反，如果认为所投诉的事实成立，并作出了相关处理，此种情况下，则有可能侵犯有关人员的合法权益。只有侵犯当事人合法权益的情况下，当事人才可以提起行政复议。部门规章不能违背法律法规的有关规定，对《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条应该结合《行政复议法》第六条来解释。
在这里有一个思路和一般意义的行政诉讼是一致的，当复议机关改变被申请人原行政行为的，相对人可以以复议机关为被告提起行政诉讼。
在这里需要面对一个古老的法律难题，那就是因果关系，判断行政机关具体行政行为是否侵犯了当事人的合法权益，首先就要确认具体行政行为与损害事实之间是否存在因果关系。当监管部门在调查过程中，发现投诉人所投诉的事实不存在，或者认为所投诉对象的行为合法，没有违反相关规定，这时就不能认为监督部门侵犯了其合法权益，就算投诉人不认同这个处理决定，也不能就此认为行政机关侵犯你的权利，行政机关没有救济你的权利并不等于其侵犯了你的权利。
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工程建设项目招标投标活动投诉处理办法(国家七部委11号令)
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工程建设项目招标投标活动投诉处理办法 (七部委11号令)
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&& & &&&&&&& && &&&&&&& & &&&&&&& &()([2000]34)& &&&&&&& ()受理。& &&&&&&& && && &&&&&&& &&
&&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&& 身份证明复印件。& &&& &
&&& &&&&&&&&& && &&& && &&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&& & &&& && &&&&&& ()& &&&&&& ()& &&&&&& ()人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；& &&&&&& ()& &&&&&& ()处理决定，并且投诉人没有提出新的证据的；& &&&&&& ()& &&& && &&&&&& ()& &&&&&& ()& &&&&&& ()& &&& && & &&& && &&& && &&& && &&& && &&& &情况，决定是否准予撤回：& &&&&&&& ()& &&&&&&& ()& &&& && &&&&&&& ()& &&&&&&& ()处罚。&&&& && &&& & &&& && &&&&&& ()& &&&&&& ()& &&&&&& ()& &&&&&& ()&&&&&&&&&()& &&& && &&& && &&& & &&& && &&& && &&& && &&& && &&& && &&& && &&& &200481
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